ATS, 12 de Diciembre de 2006
| Ponente | CELSA PICO LORENZO |
| ECLI | ES:TS:2006:17837A |
| Número de Recurso | 48/2006 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 12 de Diciembre de 2006 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
AUTO
En la Villa de Madrid, a doce de Diciembre de dos mil seis.
En su escrito de interposición del recurso contencioso administrativo la representación de la entidad mercantil Azucarera del Guadalfeo, S.A, pidió la adopción de la medida cautelar de suspensión de la ejecución del acto recurrido, que era la suspensión cautelar del articulo séptimo apartado segundo del Real Decreto 890/2006, de 21 de julio por el que se regula el régimen temporal para la reestructuración del sector del azúcar .
Formada pieza separada, el Abogado del Estado se opuso a la adopción de tal medida cautelar.
Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. Celsa Pico Lorenzo
La sociedad Azucarera del Guadalfeo SA interesa la suspensión cautelar del articulo séptimo apartado segundo del Real Decreto 890/2006, de 21 de julio por el que se regula el régimen temporal para la reestructuración del sector del azúcar . El mencionado precepto fija el porcentaje de la ayuda a la reestructuración que se reserva a los productores y contratistas de maquinaria, en cuanto que, en el sector de la caña de azúcar, dicho porcentaje se fija en el 40%.
En el otrosí del escrito de interposición del recurso contencioso administrativo relata prolijamente cuál es el régimen de ayudas a la reestructuración del sector del azúcar (abandono de producción) fijado en tal Real Decreto dictado en desarrollo del Reglamento CE 320/2006, del Consejo de 20 de febrero de 2006, con corrección de errores publicada en el DOCE de 25 de agosto, sin que se distinga en la norma comunitaria según que el azúcar provenga de remolacha o de caña de azúcar. Insiste en que el Reglamento fija un porcentaje de, al menos, el 10 % de la ayuda en todas las versiones lingüísticas.
Adiciona que el porcentaje del 40% sobre el que se proyecta la medida cautelar solicitada ha sido fijado por la disposición reglamentaria a instancias de la Comunidad Autónoma de Andalucía, pues el Decreto estatal parte de las consultas efectuadas a las Comunidades Autónomas.
Subraya que la recurrente es la única empresa afectada en el sector de la caña de azúcar por el porcentaje del 40% establecido por el RD 890/2006, de 21 de julio .
Considera que el Real Decreto ha incurrido en errores al aceptar mecánicamente la propuesta efectuada por la Junta de Andalucía respecto a los citados porcentajes relatando minuciosamente la forma en que se hicieron los cálculos y como, entiende, deberían haberse efectuado a partir de las producciones en el sector. Mantiene que si el productor con el doble de hectáreas, o el doble de producción, de caña percibe el doble de ayuda que otro productor de caña con la mitad de superficie, o la mitad de producción, no se ve la razón por la que el productor de remolacha no pueda percibir más ayuda que un productor de caña con una superficie y producción sensiblemente inferior. Insiste en la inexistencia de otras ayudas que pierdan los productores de caña de azúcar como consecuencia del cierre de la fábrica.
Concluye su alegato manifestando que bajo la apariencia de una disposición general se está adoptando en realidad un criterio aplicable en exclusiva a la recurrente, sus trabajadores y sus proveedores.
Finalmente, aduce que la suspensión es necesaria para evitar que el recurso pierda su finalidad, como podría ocurrir si en el momento de dictarse la sentencia la ayuda ha sido ya satisfecha conforme a las normas impugnadas y utilizada en su integridad, lo que podría suponer una situación de hechos consumados que dificultase o hiciera imposible la ejecución. Toda su exposición anterior ha sido efectuada en aras a defender la apariencia de buen derecho de la pretensión anulatoria ejercitada.
Por ello pretende que, en el ámbito de la caña de azúcar, se retenga por el organismo pagador (en la práctica solo la comunidad autónoma de Andalucía, pues Azucarera del Guadalfeo SA es la única empresa con cuota asignada que utiliza esta materia prima) la diferencia en litigio, es decir un 30% del importe total de la ayuda a la reestructuración del sector.
Muestra su oposición a la suspensión pretendida el Abogado del Estado principiando su escrito de alegaciones con la doctrina contenida en el auto de 16 de diciembre de 2005, recurso 47/2005, respecto a la improcedencia de la suspensión de disposiciones generales salvo que exista evidencia de perjuicios irreparables.
Reputa contrario al interés general la adopción de una medida como la solicitada pues obstaculizaría la ejecución en plazo de la reestructuración prevista en la norma comunitaria. Recalca que el interés comunitario radica en conseguir una rápida adaptación del mercado mediante el abandono efectivo de la producción, algo que, entiende, solo se producirá si los destinatario de las ayudas reciben su cuantía completa.
Considera, por ello, que solo cabría la suspensión ante la evidencia de perjuicios irreversibles en razón de lo preceptuado en el art. 130.1. LJCA . Defiende que los citados perjuicios ni se concretan ni se justifican sin que los potenciales perjuicios económicos ostenten tal naturaleza.
De la doctrina del Tribunal Supremo entiende que cabría acceder a la medida cautelar si se hubiera justificado que la fijación del porcentaje señalado en el Real Decreto impidiera a la recurrente acogerse al plan de reestructuración lo que no ha acontecido ya que se ha sometido y el cierre de la industria se había hecho público con anterioridad, independientemente de la reforma del sector.
Rechaza la apariencia de buen derecho en la pretensión ejercitada, con apoyo en el ATS de 5 de diciembre de 2005, medidas cautelares 118/2004 ), pues ni se ha alegado la nulidad del precepto impugnado, ni se trata de una cuestión ya resuelta en otros procedimientos ni tampoco resulta patente dicha ilegalidad.
Nuestro ordenamiento parte del principio de eficacia de la actividad administrativa, art. 103.1 CE, y del principio de presunción de validez de la actuación administrativa, art. 57 de la Ley del Régimen Jurídico de la Administración y del Procedimiento Administrativo Común, Ley 30/1992, de 26 de noviembre
, LRJAPAC.
Tras establecer la posibilidad de interesar la adopción de medidas cautelares en el art. 129 de la Ley de la Jurisdicción contencioso administrativo de 1998 declara el art. 130 de la misma "1. Previa valoración circunstanciada de todos los intereses en conflicto, la medida cautelar podrá acordarse únicamente cuando la ejecución del acto o la aplicación de la disposición pudiera hacer perder su finalidad legítima al recurso.
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La medida cautelar podrá denegarse cuando de ésta pudiera seguirse perturbación grave de los intereses generales o de tercero que el Juez o Tribunal ponderará en forma circunstanciada".
El mencionado precepto supone la plasmación legal de una consolidada doctrina jurisprudencial y del Tribunal Constitucional de la que consideramos oportuno destacar algunos de los aspectos más relevantes para luego entrar en el examen de los motivos aducidos. Si bien resulta oportuno anticipar que aunque el proyecto de Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa recogía explícitamente el criterio de la apariencia de buen derecho el mismo fue suprimido en trámite parlamentario sin que alcanzara el rango de norma positivizada.
El máximo interprete constitucional ha sentado que la justicia cautelar forma parte del contenido esencial del derecho a la tutela judicial efectiva ( SSTC 115-87, 7 de julio, 238-92, 17 diciembre, 148-93, 29 de abril ), ya que "la tutela judicial no es tal sin medidas cautelares que aseguren el efectivo cumplimiento de la resolución definitiva que recaiga en el proceso". Sucede, en consecuencia, que "la medida cautelar a adoptar en cada caso ha de ser adecuada a su finalidad de garantizar la efectividad de la tutela judicial que en su día se otorgue" ( STC 148/93, 29 de abril ).
Posición que asimismo ha mantenido este Tribunal al declarar que "la necesidad de atenerse a la singularidad de cada caso debatido por las circunstancias concurrentes en el mismo, lo que implica, desde luego un claro relativismo en desacuerdo con declaraciones dogmáticas y con criterios rígidos o uniformes" ( Autos de este Tribunal de 23 de enero de 1990, 8 de octubre de 1991, 31 de octubre de 1994 ).
Es constante el criterio de este Tribunal acerca de que "la suspensión de la ejecutividad de los actos recurridos es una medida provisional establecida para garantizar la efectividad de la sentencia que en su día pueda recaer en el proceso principal" ( Sentencia de este Tribunal de 21 de octubre de 2004, recurso de casación 1723/2002 con mención de otras anteriores).
En esa misma línea se decanta el Tribunal Constitucional al sostener que no cabe, por tanto, prejuzgar el fondo del asunto por lo que son ajenas al incidente cautelar las cuestiones que corresponde resolver al proceso principal ( STC 148/1993, 29 de abril, ATS 22 de octubre de 2002, STS 2 de julio de 2004 ).
El interesado en obtener la suspensión tiene la carga de probar adecuadamente qué daños y perjuicios de reparación imposible o difícil concurren en el caso para acordar la suspensión sin que sea suficiente una mera invocación genérica ( Auto de 22 de octubre de 2002 ).
La posibilidad de que la nulidad de pleno derecho pueda operar para justificar la suspensión está condicionada a que "de una manera terminante, clara y ostensible se aprecie la concurrencia de una de las causas de nulidad de pleno derecho previstas en nuestro ordenamiento" ( sentencia de 21 de octubre de 2004, recurso de casación 1723/2002, reproduciendo múltiples autos y sentencias anteriores en la misma línea). De tal suerte que la virtualidad de tal doctrina es escasa al no ser el incidente de suspensión el trámite idóneo para decidir la cuestión objeto del pleito.
El principio de la apariencia de buen derecho ha de manejarse con mesura ( Auto de 17 de enero de 2000, Sentencia 12 de noviembre de 2003 ) . Insiste así la Sentencia de esta Sala de 12 de julio de 2004 al margen de que sólo puede ser un factor importante, como indicaban los Autos de esta Sala de 19 de mayo y 12 de noviembre de 1998 y la Sentencia de 10 de julio de 1998, para dilucidar la prevalencia del interés que podría dar lugar a la procedencia de la suspensión, siempre que concurra la existencia de daños y perjuicios acreditados por quien solicita la suspensión. Por ello reiterada jurisprudencia ( Auto de 22 de octubre de 2002 con cita de otros anteriores, Sentencias de 7 de octubre, 11 de noviembre de 2003 ; auto de 27 de noviembre de 2006 con cita de otras precedentes ) ha resuelto que sólo cabe considerar su alegación cuando el acto haya recaído en cumplimiento o ejecución de una norma o disposición general que haya sido previamente declarada nula o cuando se impugna un acto o una disposición idénticos a otros que ya fueron jurisdiccionalmente anulados.
No todo perjuicio económico derivado de la posibilidad de dejar sin efecto la ejecución del acto lleva consigo la necesidad de adoptar la medida cautelar por cuanto deben ponderarse los perjuicios que, desde el punto de vista de la eficacia administrativa, ocasionaría la dilación en llevar a efecto los acuerdos adoptados ( Sentencia de 7 de octubre de 2003 ).
En cuanto a la ponderación de intereses se hace necesario una adecuada conjunción entre el interés público y el privado a la hora de resolver sobre la adopción de la medida cautelar ( sentencia de 12 de julio de 2004 ) resolviendo según el grado en que el interés público esté en juego ( Auto de 15 de marzo de 2000 ). También para la prosperabilidad de la pretensión es preciso un imprescindible juicio de ponderación ( Sentencias de esta Sala de 16 de marzo de 2004, 14 de abril de 2003, etc.) acerca del interés público a proteger.
Los criterios anteriores conducen a que se venga reiterando por este Tribunal que la suspensión de la ejecución de una disposición de carácter general ya supone un grave perjuicio del interés público ( Sentencia de 12 de julio de 2004 con cita de Autos anteriores; Auto de 27 de noviembre de 2006 con cita de amplia jurisprudencia). Y solo en caso de grave daño individual cabe su suspensión ( Auto de 15 de julio 1993, Sentencia de 12 de julio de 2004 ).
También se insiste ( auto de 27 de noviembre de 2006, recurso ordinario 53/2006, con cita de los Autos de 22 de febrero de 1996, 22 de marzo de 1993, 19 de julio de 2000 y 8 de octubre de 2004 ) que cuando se trata de impugnación de disposiciones generales es prioritario el examen de la medida en que el interés público, implícito en la propia naturaleza de la disposición general, exija la ejecución. En consecuencia, salvo evidencia de que puedan producirse perjuicios irreversibles ( auto de 1 de febrero de 2006, recurso ordinario 87/2005, con cita de otros anteriores), que no es aquí el caso, en principio el daño que hipotéticamente pudiera generarse derivaría de los actos de ejecución y no de la disposición general y la suspensión no afectaría en el mismo sentido al interés público, del que si derivaría un grave perjuicio si se suspendiese la aplicación de la disposición impugnada.
Expuesto lo anterior debemos valorar si la aplicación de la disposición hace perder su finalidad legítima al recurso, es decir el criterio al que se refiere el primer apartado del art. 130 LJCA siguiendo la pauta establecida en su momento para el recurso de amparo por el art. 56.1. Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, LO 2/1979, de 3 de octubre, así como ponderar los perjuicios inherentes.
Nos vamos a centrar en tal aspecto, pues, con arreglo a los precitados criterios, queda claramente excluida la aplicación de la apariencia de buen derecho en razón de que no resulta patente la ilegalidad invocada, tampoco nos enfrentamos a una cuestión ya resulta en otros procedimientos ni, menos aún, se ha justificado una nulidad de pleno derecho del precepto impugnado. Los alegatos que efectúa la recurrente en defensa de su argumentación en realidad constituyen razonamiento sobre el fondo del asunto que no es posible examinar en sede cautelar.
Con arreglo a los criterios precitados la medida pretendida no puede ser acordada pues no se evidencia que la no concesión de la suspensión haga perder la finalidad legítima al recurso caso de que eventualmente fuere estimado.
Tal como expusimos en el primer fundamento la reivindicación de la accionante reside en la retención de unas cantidades a abonar por la administración lo que evidencia la naturaleza no sólo económica de la pretensión sino su reparablilidad. Es decir que el recurso no pierde su finalidad legítima por su falta de concesión.
Y, a mayor abundamiento, no se ha justificado ni siquiera alegado, que la redacción de la norma impugnada, hubiera impedido a los afectados acogerse a las medidas de reestructuración.
No apreciándose temeridad en la solicitud no ha lugar a un pronunciamiento expreso sobre costas.
Denegar la suspensión cautelar interesada por la representación procesal de la Sociedad Azucarera del Gaudalfeo SA respecto del apartado segundo del art. séptimo del Real Decreto 890/2006, de 21 de julio por el que se regula el régimen temporal para la reestructuración del sector del azúcar, sin expresa imposición de costas.
Lo mandó la Sala y firman los Magistrados Excmos. Sres. al inicio designados.
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Medida cautelar de suspensión de actos
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