STS, 27 de Enero de 2012

La representación procesal de la "Agrupación de Interés Urbanístico del Plan Parcial del Sector I Polígono III, de Peñíscola" interpuso recurso contencioso-administrativo contra el Decreto de la Alcaldía de aquella localidad de 25 de julio de 2007 que había desestimado el recurso de reposición interpuesto por aquélla contra otro Decreto anterior de la misma Alcaldía aprobatorio de la liquidación del canon de urbanización por instalación de la red de abastecimiento de agua y saneamiento en la zona sur del PAI del Sector II del Polígono III del suelo urbanizable "Cap Blanes" sito en el citado término municipal, que ascendía a la cantidad de 553.320'77€.

El recurso quedó registrado como procedimiento ordinario con el núm. 521/07 de los de su clase, correspondiendo su conocimiento al Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 1 de Castellón, que, en fecha 29 de octubre de 2008, dictó sentencia por la que acordó estimar el recurso interpuesto al entender que la liquidación del canon se había efectuado por la Corporación en una fecha en que la deuda tributaria estaba ya prescrita.

Contra la anterior resolución el Ayuntamiento de Peñiscola interpuso recurso de apelación que fue resuelto de modo desestimatorio por sentencia de 7 de diciembre de 2009, dictada por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana . Esta resolución fue notificada a la Corporación municipal ahora recurrente el día 15 de diciembre de 2009.

Contra el sentido del pronunciamiento recogido en la sentencia de 7 de diciembre de 2009 dictada por el Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valencia, el Ayuntamiento de Peñíscola ha presentado recurso de casación en interés de la ley, que tuvo su entrada el día 15 de marzo de 2010 en el registro general del Tribunal Supremo. En el recuso se fijaba la doctrina legal que se postulaba, acompañando copia certificada de la sentencia impugnada en la que constaba la fecha de su notificación (15 de diciembre de 2009).

Del escrito de interposición del recurso se dio traslado a la "Agrupación de interés urbanístico del Plan Parcial del Sector II Polígono III de Peñíscola", al Abogado del Estado y al Ministerio Fiscal, señalando para votación y fallo el día 25 de enero de 2012, fecha en la que, efectivamente, se deliberó, votó y falló, lo que se llevó a cabo con el resultado que ahora se expresa.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Juan Gonzalo Martinez Mico, quien expresa el parecer de la Sección.

Decía la sentencia recurrida, dictada en grado de apelación, que

"La sentencia de instancia basa su resolución estimatoria en que la liquidación del canon urbanístico no va pareja con la liquidación de las cuotas de urbanización del proyecto de reparcelación, respecto de las cuales existe una liquidación provisional como resulta del artículo 127 2 del RD 3288/78 de 25 de agosto , y una liquidación definitiva , una vez concluidas las obras de urbanización y atendiendo al coste real de las mismas, como se desprende del artículo 128 del citado RD. El objeto del canon no son el coste de tales obras de urbanización, sino de las obras de infraestructura complementarias, que en el caso enjuiciado de acuerdo con el artículo 2 de la Ordenanza, consisten en las obras publicas de construcción de las redes de abastecimiento y saneamiento de la zona sur. Entiende la sentencia que la liquidación del canon debe hacerse en el momento de su devengo, que es, según el artículo 8 de Ordenanza. cuando se adjudica el programa , y debe liquidarse conforme al artículo 6 de la Ordenanza. El canon se fijo en 402.68711 €, y en el Acuerdo de adjudicación del Programa se convino fijar como plazo para el pago del canon un mes desde la aprobación del proyecto, que tuvo lugar el 15 de marzo de 2002. De tales hechos, se desprende que el plazo para exigir el pago del canon concluía el 15 de abril de 2002, según los artículos 66 b y 67.1 de la LGT , y dado que la notificación del Decreto de la Alcaldía 234/06, que aprobaba la liquidación del canon, data de 3 de mayo de 2006, la liquidación esta prescrita.

La parte apelante impugna la citada sentencia en base a que el canon de urbanización es un ingreso publico de naturaleza no tributaria, que participa de la prerrogativa coactiva que otorga la LGT, y por lo tanto debe arreglarse a los pactos y condiciones contenidas en el Programa y en el convenio suscrito con el Ayuntamiento, y constando en el Proyecto (cláusula 15 ) un primer plazo de pago del 25% dentro del mes siguiente a la aprobación, y otros tres diferidos en 18 meses, es obvio que no se ha producido la prescripción. Además, añade, que de prosperar la sentencia se produciría un enriquecimiento injusto a favor del actor, pues la actora ya ha repercutido el pago del canon en las cuotas de urbanización conforme establece la citada cláusula 15ª , cobro de tales cuotas con el canon repercutido, que implica un acto propio de la actora tendente al pago de dicho canon al Ayuntamiento, lo que supone una interrupción del plazo de prescripción.

La parte apelada mantiene la conformidad a derecho de la sentencia recurrida, insistiendo que el recurso de apelación en nada critica la sentencia de instancia, alegando en la alzada cuestiones nuevas no esgrimidas en vía administrativa; añadiendo que la apelación se contradice con el acto impugnado, pues si no es de aplicación la LGT, no tendría que existir recargo en la liquidación, como así consta; no produciéndose enriquecimiento alguno del urbanizador por repercutir el canon en las cuotas de urbanización desde el momento que tales cuotas solo están liquidadas provisionalmente, sin perjuicio de que se haya acreditado que en las mismas se ha repercutido dicho canon, que de ser as, lógicamente deberá devolverse en la liquidación definitiva de las mismas.

Planteado el debate, la cuestión de fondo a dilucidar en esta instancia se reduce a determinar la naturaleza del canon de urbanización, señalando si es o no aplicable la LGT en lo atinente a su prescripción.

Y para esto es necesario despejar unas ideas básicas ante la indefinición en este extremo de la LRAU. Así, es evidente que al margen la exacta naturaleza jurídica, la similitud del canon con un tributo es obvia, por lo que conceptos como los de hecho imponible, sujeto pasivo u obligado y beneficiario deben integrase con arreglo a lo dispuesto en la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria (LGT ).

En este sentido, hay que decir, como dijo esta Sala en la STSJCV 958/2004, de 7 de junio de 2004 (Sección Segunda ), que el canon de urbanización es un instituto jurídico contemplado en la legislación urbanística Valenciana en su artículo 80. El citado precepto de la Ley Valenciana 6/94 determina en su primer párrafo que: "cuando razones técnicas especiales hagan imprescindible diferir o anticipar la implantación de infraestructuras complementarias respecto a la total urbanización de sus solares, las Ordenanzas municipales podrán establecer un canon de urbanización para que los peticionarios de licencias o los propietarios de parcelas y adjudicatarios de programas contribuyan a sufragar aquellas infraestructuras". Sigue diciendo precepto (2º párrafo) "el canon se establecerá para ámbitos determinados, devengándose en proporción al aprovechamiento de las parcelas o solares o a su valor urbanístico. Su cuantía se fijará mediante fórmulas polinómica actualizable, en función de módulos de coste y unidades de obra a instalar o construir, según su repercusión unitaria sobre la aprovechamiento objetivo o su valor urbanístico".

Como destaca la mejor doctrina (BAYONA DE PEROGORDO y SOLER ROCH, Materiales de Derecho Financiero, 6ª edición, 2006, Compás, Alicante, pág. 151 y ss.,), el concepto de tributo es el resultante de una elaboración teórica que identifica esta figura con el género común de una serie de prestaciones específicas, cuya calificación de tributarias puede o no venir otorgada por el derecho positivo. Y esa calificación es la que recoge hoy en día el artículo 2.2. LGT en una clasificación tripartita clásica: impuestos, tasas y contribuciones especiales, lo que se une a las llamadas exacciones parafiscales nombrada en la DA 1ª de la LGT . Por esto, parte de la doctrina mantiene un concepto de tributo considerado como un instituto jurídico financiero, y, como "el sistema de relaciones jurídicas que se establecen entre los entes públicos y otros sujetos del ordenamiento con motivo de las prestaciones, generalmente pecuniarias, que éstos están obligados a realizar a título definitivo por razones de solidaridad social", y por extensión engloban como tributo a todo "ingreso que, como consecuencia de las relaciones jurídicas precitadas, reciben los entes públicos". O dicho de otra forma, el reconocimiento legal es contingente, lo que enlaza con la doctrina sentada en la STC 185/1995, de 14 de diciembre , en la medida en que "el artículo 31.1 CE no establece categorías tributarias concretas", y con que "el legislador puede alterar el alcance de las figuras que hoy integran esta categoría -impuestos, tasas y contribuciones especiales- y puede crear nuevos ingresos de derecho público" (FJ Tercero). Lo que deriva en el extremo de que "la coactividad es la nota distintiva fundamental del concepto de prestación patrimonial de carácter público que señala el artículo 31.3 CE y que no es equivalente o sinónimo al de tributo del artículo 133.1 CE ", pues es una "categoría jurídica más amplia en la que se integran los tributos" ( STC 63/2003, de 27 de marzo ).

Por ello, calificadas o no como tributarias otras figuras no clásicas, es evidente que si se trata de un ingreso de derecho público, y el canon de urbanización lo es sin ningún género de dudas, debe de participar de todas o de casi todas las garantías de los mismos, al margen su caracterización como tributo en sentido estricto o de prestación patrimonial de carácter público de naturaleza no tributaria, y de las que señala el artículo 2.1. LGT : a) ingreso de derecho público; b) prestación pecuniaria exigida por una Administración Pública; c) hecho imponible previsto en la ley; d) deber de contribuir determinado; e) fin primordial de obtener ingresos para el sostenimiento de los gastos públicos o f) finalidad extrafiscal, al poder servir como instrumentos de la política económica general y atender a la realización de los principios y fines contenidos en la Constitución. Por ello, no hay duda de que el concepto de tributo aglutina una serie de prestaciones que participan de unas características comunes que las hacen pertenecer al género que define este concepto (ALIAGA AGULLÓ, NAVARRO FAURE y NUÑEZ GRAÑON, Introducció al dret tributari, Compás, Alicante, 2007, pág. 33) y se ha definido como "la obligación de hacer una prestación pecuniaria a favor de un ente público para subvenir a las necesidades de este, que la ley hace nacer directamente de la realización de ciertos hechos que esta misma establece".

Y desde esa definición no hay duda de la naturaleza cuasi tributaria del canon de urbanización, lo que presupone una relación asimismo cuasi jurídico-tributaria, con todos y cada una de las garantías de la misma: hecho imponible, sujetos pasivos u obligados y beneficiarios, señalados entre otros en el artículo 8 LGT , y dentro del respeto al principio de legalidad o de reserva de ley en materia tributaria ( art. 31.3 CE ), sin que sea necesario entrar en las modulaciones que al respecto ha hecho el TC.

Así expuesto, no hay duda de que el canon de urbanización es un ingreso de derecho público, una prestación patrimonial no tributaria, pero de exigencia coactiva, cuyo establecimiento se legitima por la previsión que al respecto establece el artículo 80 de la Ley 6/94, de la Generalitat Valenciana , Reguladora de la Actividad Urbanística ; y se traduce en un mecanismo de reparto proporcional (en función del módulo por el que se opte) de los costes y gastos de urbanización por implantación complementaria de las obras de urbanización para la implantación de infraestructuras necesarias para la total urbanización de los solares. Por todo ello, y al margen la naturaleza no tributaria del canon de urbanización, es ante todo un mecanismo para el reparto proporcional de los costes de urbanización, íntegros o complementarios, ligados a una acción urbanizadora, al efecto de la ejecución de infraestructuras e instalaciones urbanísticas necesarias para dotar a un suelo de la condición jurídica de solar; y cuando el planeamiento vincule la urbanización de aquellas a la previa o simultánea urbanización. Y sin perder el hecho de que el concepto de tributo es algo contingente. Esto es básico, en la medida en que en la configuración de toda prestación patrimonial imperativa existen una serie de garantías o principios, algunos de alcance constitucional, cuya vulneración acarrea la nulidad de la norma impositiva.

De lo que no hay duda es de que a pesar de admitir esa caracterización no tributaria, el canon de urbanización es una prestación patrimonial o ingreso de derecho público que sí encaja en una naturaleza cuasi tributaria, por lo que su regulación debe respetar las garantías que son exigibles todas y cada una de las garantías tributarias, que no son más que las de la LGT.

Con lo argumentado, es obvio la corrección a derecho de la sentencia de instancia , que entiende prescrita la deuda por aplicación de los artículos 66 b y 67 1 de la LGT , cuya aplicación admitió el propio Ayuntamiento en vía administrativa al aplicar los recargos recogidos en dicha normativa tributaria; argumento que acarrea la desestimación sin mas del recurso de apelación planteado, si bien debemos añadir que no consta actuación alguna de la actora en interrupción de la prescripción de la liquidación del canon, ni que lo haya repercutido en las cuotas de urbanización, no ya de forma definitiva, sino también de forma provisional.

Funda el Ayuntamiento de Peñíscola su recurso de casación en interés de la ley en la errónea consideración por parte de las dos sentencias recaídas en este proceso, aunque lo centre en exclusiva en la de apelación dictada por la Sala de la Jurisdicción de Valencia, en que el "canon de urbanización" que preveía el artículo 80 de la derogada Ley 6/1994, de 15 de noviembre, de las Cortes Valencianas reguladora de la actividad urbanística (esta Ley fue derogada por la vigente Ley 16/2005, de 30 de diciembre), es un ingreso de derecho público, una prestación patrimonial no tributaria pero de exigencia coactiva, cuya naturaleza jurídica han calificado aquéllos de relación cuasitributaria, por lo que le son de aplicación las reglas generales de la Ley General Tributaria y, en particular, las normas sobre prescripción de las mismas contenidas en los artículos 66. b ) y 67.1 de la indicada norma legal. A juicio de la corporación recurrente, tal calificación es errónea porque esta modalidad de prestación patrimonial no tiene el carácter de tributo por lo que no le serían de aplicación las reglas generales de la prescripción en materia de tributos.

La recurrente completa su argumentación afirmando que tal tesis aplicada al caso de autos conlleva un grave daño para el interés general de la corporación de referencia, toda vez que comporta la pérdida de unos ingresos importantes para el erario de esta institución pública por el impago del canon.

Por todo ello, propone como doctrina legal a fijar por esta Sala la siguiente:

"El canon de urbanización es un ingreso de derecho público, de exigencia coactiva, pero de naturaleza no tributaria sin que le sea aplicable la Ley General Tributaria en lo atinente a la prescripción".

Antes de dar comienzo al análisis de los requisitos que deben cumplirse para que, en su caso, prospere este recurso extraordinario, es necesario hacer alguna consideración previa sobre la inadmisibilidad del mismo, que ha planteado el Ministerio Fiscal, lo que impediría el estudio por este Tribunal de la cuestión de fondo suscitada.

En efecto, en el parecer del Fiscal, el supuesto de autos presenta una causa de inadmisibilidad que radica en que la doctrina legal que se propone hace alusión a una institución como el canon de urbanización regulado por una norma legal autonómica y no estatal por lo que se estaría incumpliendo la exigencia prevista en el artículo 100.2 LJCA .

En efecto, todo el eje central de la discusión y el texto de la doctrina legal que se propone gira en torno al ya derogado artículo 80 de la Ley 6/1994, de 15 de noviembre, de las Cortes Valencianas , reguladora de la actividad urbanística en aquella Comunidad Autónoma, que preveía la imposición de un "canon urbanístico" cuando fuera necesario "diferir o anticipar la implantación de infraestructuras complementarias respecto a la total urbanización de los solares" autorizando a las Ordenanzas Municipales el establecimiento de "un canon de urbanización para que los peticionarios de licencias o los propietarios de parcelas y adjudicatarios de Programas" contribuyeran "a sufragar aquellas infraestructuras".

Las sentencias impugnadas llevan a efecto una interpretación del indicado precepto poniéndolo en relación con diferentes artículos de la LGT con objeto de determinar la naturaleza jurídica de este canon llegando al convencimiento de que se trata de un ingreso público de carácter coactivo que guarda notable relación con los tributos que regula la indicada Ley aplicándole al supuesto de autos las reglas de la prescripción establecidas en los artículos 66. b ) y 67.1 de aquélla.

Por tanto, la ley aplicable al caso y que fue determinante del fallo (reconociéndolo así la propia Corporación recurrente, que se refiere en su recurso a la necesidad de fijar doctrina legal sobre el citado canon de urbanización) es el artículo 80 de la citada Ley 6/94 de las Cortes Valencianas , tratándose de una norma legal que no es estatal.

En consecuencia, la apreciación de esta causa conlleva indefectiblemente un pronunciamiento de esta Sala que declare la inadmisión del recurso, de conformidad con la Jurisprudencia de este Alto Tribunal (por todas, la STS de 9 de diciembre de 2009 , rec. cas. en interés de la ley núm. 59/2007)

Como decía la sentencia de esta Sala y Sección de fecha 13 de abril de 2002 (rec. de cas. en interés de la ley nº 3425/2001), si es una norma autonómica la que sustenta la doctrina impugnada, ello resulta decisivo para inadmitir el recurso, puesto que el artículo 100.2 de la LJCA limita el ámbito del recurso a la correcta interpretación y aplicación de las normas emanadas del Estado, que haya sido determinantes del fallo recurrido.

Pero aunque, en la mejor de las hipótesis para el recurrente, no fuera tenida en cuenta por esta Sala la causa de inadmisibilidad suscitada por el Ministerio Fiscal y pasáramos al análisis de los requisitos que exige el artículo 100 de la LJCA para la prosperabilidad del recurso, es de señalar que la Corporación municipal recurrente no ha justificado debidamente la exigencia de que la tesis adoptada por la sentencia impugnada haya causado un grave daños al interés general.

En este punto es preciso que la entidad recurrente realice un análisis riguroso de la magnitud con que la sentencia recurrida pudiera perjudicar el interés general, habida cuenta que el recurso no está concebido para forzar un nuevo examen del concreto problema suscitado en la instancia.

En este caso, el Ayuntamiento de Peñíscola se ha limitado a señalar que la apreciada prescripción del canon le ha deparado no ingresar por este concepto una importante cantidad, pero tal circunstancia no conlleva la justificación de la existencia de este requisito, toda vez que, en primer lugar, las sentencias impugnadas ni han negado la procedencia ni tampoco la aplicabilidad del canon de referencia a otros supuestos distintos del de autos; si procedieron a anular el Decreto de la Alcaldía de Peñíscola fue en este caso porque entendieron que la liquidación de aquél había sido girada después del transcurso del plazo de prescripción, pero para nada se han referido a la aplicación del canon para otros supuestos; se trata de un caso aislado al que las sentencias han dado una solución, no negando la aplicabilidad del citado canon con carácter general sino tan sólo en este caso; por otro lado, y en segundo término, en lo que se refiere a la solución de reputar dicho canon como un cuasitributo a los efectos de aplicarle las reglas de la prescripción establecidas en la LGT, tampoco la parte recurrente ha aportado otros pronunciamientos en este mismo sentido ni ha justificado debidamente que se corra el riesgo potencial de que puedan producirse en el futuro.

Por otra parte, como apunta el Abogado del Estado, las consecuencias que pueda suponer el que la Agrupación Urbanística recurrente en la instancia haya percibido ya el canon de los miembros de la misma y no lo abone al Ayuntamiento es una cuestión relativa a las relaciones entre dicha Agrupación y sus miembros que, en su caso, deberá ventilarse en la sede judicial o proceso que corresponda pero que, en sí misma, sólo acredita que el Ayuntamiento deja de ingresar unas cantidades de dinero por dicho concepto. Cabe entender, además, que la aplicación de los plazos de prescripción de la LGT, mas cortos que el del artículo 1964 del Código civil , no ocasiona un perjuicio al interés general puesto que puede ser respondido con una actuación administrativa adecuada a dicha previsión de plazo más corta.

En definitiva, no se ha cumplido la exigencia de haber justificado en su recurso la existencia de un grave daño para el interés general.

Finalmente, y en todo caso, la Sala entiende, con el Ministerio Fiscal, que la doctrina acogida por las sentencias impugnadas no es errónea.

Ciertamente, ésta modalidad de ingreso público que consiste en una prestación patrimonial de carácter coactivo no encaja en ninguno de los supuestos que el artículo 2.2 LGT califica como tributos, si bien es cierto que, como ha destacado de manera reiterada la doctrina del Tribunal Constitucional (por todas, la STC 185/1995 , que cita la propia recurrente) el Legislador dispone de amplia libertad para establecer nuevos ingresos públicos de carácter coactivo.

El canon de urbanización que regulaba el derogado artículo 80 de la Ley 6/94 constituía un instrumento eficaz para alcanzar el reparto proporcional de los costes de urbanización ligados a una acción urbanizadora, habiéndosele atribuido la finalidad específica de contribuir a la financiación de las infraestructuras e instalaciones necesarias para dotar al suelo de la calificación jurídica de solar. En puridad, pues, no tenía el carácter de tributo, pero sí participaba del carácter de prestación patrimonial coactiva, participando en consecuencia de una nota característica de la relación jurídico-tributaria; de ahí que el lapso de tiempo transcurrido entre el devengo del canon y la fecha en que fue liquidado el mismo por el Ayuntamiento de referencia podía llevar a los órganos judiciales de instancia a entender que podía ser de aplicación al supuesto de autos las normas sobre prescripción de tributos establecidas en la LGT

Es desde esta única perspectiva, que fue la que escogieron las sentencias impugnadas, desde la que puede llevarse a efecto el juicio de razonabilidad de la decisión adoptada por los órganos judiciales a los efectos de determinar si aquélla ha incurrido en error o no y éste no es posible apreciarlo toda vez que las propias sentencias parten de la afirmación de que el mencionado canon de urbanización no era un tributo, pero sí un ingreso público que se podía recabar de modo coactivo, por lo que las reglas de la prescripción establecidas en la LGT podían serle de aplicación al reputarse como una figura asimilable al tributo.

Desde la exclusiva perspectiva expuesta, la tesis sostenida por las sentencias impugnadas no puede ser reputada errónea.

Por las razones expuestas se está en el caso de inadmitir el recurso, con expresa imposición de costas a la parte recurrente conforme establece el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción , sin que la cuantía de las mismas exceda de los cuatro mil euros, que serán repartidos entre el Abogado del Estado (1.500 euros) y el Letrado de la "Agrupación de interés urbanístico del Plan Parcial del Sector II, Polígono III de Peñíscola" (2.500 euros).

Por lo expuesto,

EN NOMBRE DE SU MAJESTAD EL REY Y POR LA AUTORIDAD QUE NOS CONFIERE LA CONSTITUCION