STS, 30 de Marzo de 2012
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 30 Marzo 2012 |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a treinta de Marzo de dos mil doce.
Visto por la Sala Tercera (Sección Quinta) del Tribunal Supremo el recurso de casación nº 3827/2008 interpuesto por las siguientes partes procesales. 1.- La Letrada de la Generalidad de Cataluña en la representación que legalmente ostenta. 2.- La Procuradora de los Tribunales Dña. Monserrat Sorribes Calle, en nombre y representación del Ayuntamiento de Girona. 3.- Y la misma procuradora Dña. Monserrat Sorribes Calle, en nombre y representación de D. Alejo . Recurso interpuesto contra la Sentencia de 28 de mayo de 2008, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo (Sección Tercera) del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, en el recurso contencioso-administrativo nº 445/2004 , sobre aprobación de plan general.
Se ha personado como parte recurrida la Procuradora de los Tribunales Dña. Rosa Sorribes Calle, en nombre y representación de la Asociación de Naturalistas de Girona.
Ante la Sala de lo Contencioso Administrativo (Sección Tercera) del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, se ha seguido el recurso contencioso administrativo deducido por la parte ahora recurrente contra la Resolución del Consejero de Política Territorial y Obras Públicas, de 14 de junio de 2004, que estimó en parte el recurso de reposición interpuesto por el particular recurrente contra las resoluciones de 28 de mayo y 31 de mayo de 2002, de aprobación definitiva de la Revisión del Plan General de Ordenación de Girona.
La Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña dictó Sentencia, con fecha 28 de mayo de 2008 , cuyo fallo es el siguiente:
En atención a lo expuesto la Sala ha decidido estimar la demanda interpuesta por la entidad Associació de Naturalistes de Girona (A.N.G.) y declarar la nulidad, por no ser conforme a derecho, de la resolución del Conseller de Política Territorial y Obras Públicas de fecha 14 de junio de 2.004 por la que se estimó en parte el recurso de reposición interpuesto por don Alejo contra las resoluciones del propio Conseller de fechas 28 de febrero de 2.002 y 31 de mayo de 2.002 de aprobación definitiva de la Revisión del Plan General de Ordenación de Girona, cuyas determinaciones respecto del sector PMU-03 L'Aurora y entorno citado se mantienen en los términos de dicha aprobación definitiva
.
Contra dicha Sentencia se prepara, primero ante la Sala "a quo", y se interpone, después ante esta Sala, recurso de casación, por las tres partes recurrentes que hemos relacionado en el encabezamiento. Solicitan en sus respectivos escritos que se declare haber lugar al recurso, se case la sentencia impugnada y se declare que el acto impugnado es conforme a Derecho.
Mediante auto de la Sección Primera de esta Sala Tercera, de 24 de septiembre de 2009 , se acordó lo siguiente:
Se inadmite a tramite el motivo de casación primero fundado en el apartado c) del artículo 88.1 de la Ley de la Jurisdicción del recurso de casación interpuesto por la representación procesal de D. Alejo , contra la Sentencia de 28 de mayo de 2008 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Sección Tercera), en el recurso 445/2004 , admitiéndose los motivos basados en el apartado d) del citado artículo 88.1, así como los recursos de casación formulados por las representaciones procesales de la Generalidad de Cataluña y el Ayuntamiento de Girona.
.
Por su parte, la recurrida solicita que se desestime el recurso de casación y se confirme la sentencia recurrida. Con condena en costas a las partes recurrentes.
Acordado señalar día para la votación y fallo, fue fijado a tal fin el día 28 de marzo de 2012, en cuya fecha ha tenido lugar.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Maria del Pilar Teso Gamella, Magistrada de la Sala
La sentencia que se impugna desestima el recurso contencioso administrativo interpuesto contra la Resolución del Consejero de Política Territorial y Obras Públicas, de 14 de junio de 2004, que estimó en parte el recurso de reposición interpuesto por el particular ahora recurrente, y codemandado en la instancia, contra las Resoluciones de 28 de mayo y 31 de mayo de 2002, de aprobación definitiva de la Revisión del Plan General de Ordenación de Girona.
Sostiene la sentencia impugnada que tras la aprobación definitiva del plan general, que tuvo lugar por Resolución de 31 de mayo de 2002, el recurso de reposición interpuesto por el codemandado y ahora recurrente D. Alejo , se estimó al abordarse aspectos discrecionales del plan, que no pueden abordarse en vía de recurso. En concreto, se indica que «en vía de recurso contra la aprobación definitiva de planeamiento sólo podrá prosperar aquellos recursos que se refieran a cuestiones de legalidad, no a cuestiones discrecionales respecto a las que el recurso más que una revisión del ajuste o no a derecho de una prescripción, implicaría una reconsideración de postura por parte de la Administración que ya se había pronunciado con total conocimiento de causa (y con trámite previo de información pública) manifestado su voluntad y criterio concreto. Mantener lo contrario implicaría devaluar el acto decisorio definitivo y generaría una absoluta inseguridad jurídica sobre el planeamiento urbanístico finalmente resultante» (fundamento quinto de la sentencia recurrida).
Además, en ese mismo fundamento se abunda en la nulidad de la aprobación señalando que «todavía es más determinante la falta de motivación de la resolución, puesta de manifiesto por l parte actora, motivación que si debe ser cuidadosa cuando una aprobación definitiva se aparta del criterio de la aprobación provisional, más en un caso como el presente en que se modifica la propia resolución definitiva. Y no se ha producido tal explicación o justificación pues el acuerdo impugnado se limita a indicar en primer lugar la existencia del convenio de 3 de junio de 2.003 y resume el mismo en el sentido de que sustituye el previsto plan de mejor urbana del sector por la delimitación de un polígono de actuación discontinuo; continúa el Conseller exponiendo que las finalidades perseguidas a través del citado P.M.U. pueden ser conseguidas mediante el polígono de actuación contemplado en el convenio y acto seguido acepta la ficha del polígono con todos los parámetros del convenio y modifica el art. 214 de la normativa en el sentido indicado en aquel, pero no contiene la más mínima referencia a los cambios de usos que se autorizan y a que el ámbito del P.M.U. L'Aurora era de 4.381 m2 y en cambio el nuevo polígono delimitado alcanza una superficie de 25.795 m2 (...) » .
El cuadro de los motivos de casación es especialmente extenso atendida la pluralidad de partes recurrentes, que, no obstante, resumimos en la forma siguiente.
La Generalidad de Cataluña construye su recurso sobre tres motivos que alega por el cauce procesal del artículo 88.1.d) de la LJCA . Se denuncia la infracción de los artículos 113.3 de la Ley 30/1992 (motivo primero); de "la jurisprudencia relativa a la competencia que otorga la aprobación definitiva" (motivo segundo); y la doctrina del "ius variandi" (motivo tercero).
Por su parte, el Ayuntamiento recurrente aduce también tres motivos, pero cada uno de ellos por un cauce procesal diferente. El motivo primero, al amparo del artículo 88.1.a) de la LJCA , denuncia la infracción de los artículos 106.1 de la CE , 8 de la LOPJ y 71.2 de al LJCA . El segundo, reprocha a la sentencia, al amparo del artículo 88.1.c) de la LJCA , la vulneración de los artículos 218 de la LEC y 24 de la CE . Y, el tercero, imputa a la sentencia, ahora por el cauce del artículo 88.1.d) de la LJCA , la lesión de los artículos 113.2 de la Ley 30/1992 y de la doctrina del "ius variandi".
En fin, D. Alejo alega tres motivos. El primero ha sido inadmitido por el auto de la Sección Primera de esta Sala cuya parte dispositiva hemos transcrito en el antecedente cuarto. El segundo y tercero denuncian la infracción del ordenamiento jurídico ( artículo 88.1.d/ de la LJCA ), concretamente de los artículos 113.3 de la Ley 30/1992 y 71.2 de la LJCA .
Por su parte, la recurrida señala que la falta de motivación de la resolución impugnada en la instancia era manifiesta, y que la sentencia no incurre en la infracciones normativas que le atribuyen las partes recurrentes.
La sistemática que seguiremos en el examen de estos motivos es simple. En primer lugar, analizaremos los motivos que no han sido invocados por el cauce del artículo 88.1.d) de la LJCA . Es decir, los motivos primero y segundo alegados por el Ayuntamiento recurrente. Y, en segundo lugar, abordaremos todos los demás que han sido invocados por el cauce del artículo 88.1.d) de la LJCA y que, además de reprochar a la sentencia las mismas infracciones, coinciden en las razones que fundamentan tales motivos.
El primero motivo que se aduce por el Ayuntamiento, al amparo del artículo 88.1.a) de la LJCA , denuncia la infracción de los artículos 106.1 de la CE , 8 de la LOPJ y 71.2 de al LJCA . Se sostiene que los órganos jurisdiccionales no pueden determinar la forma en que han de quedar redactados los preceptos de una disposición general, y la Sala de instancia sí lo ha hecho, al anular la desestimación de la reposición.
Es cierto, porque así lo establece el artículo 71.2 de la LJCA , que los órganos jurisdiccionales, efectivamente, no pueden determinar la forma en que han de quedar redactados los preceptos de una disposición general en sustitución de los que anularen, ni podrán, desde luego, determinar el contenido discrecional de actos anulados.
Sucede, no obstante, que la sentencia recurrida no ha redactado el contenido de la disposición general, por lo que el alegato de la recurrente se funda sobre un dato inexacto. Así es, conviene reparar que en el fallo de la sentencia se anula la estimación de la reposición, por lo que la consecuencia natural, lo diga o no la sentencia, es que ha de estarse a la aprobación definitiva del plan.
En definitiva, equiparar las consecuencias naturales de la anulación de un acto resolutorio de un recurso, a la redacción de las determinaciones urbanísticas del plan por el órgano judicial, supone desconocer los efectos generales que se anudan a la declaración de invalidez de un acto, el que estimó la reposición.
Como se infiere, además, del contenido del motivo, concurre una falta de adecuación entre la infracción que se denuncia, el cauce procesal utilizado y el discurso argumental seguido, toda vez que, como venimos declarando desde el Auto de 14 de julio de 1997 (recurso de casación nº 2320/1997), entonces respecto del artículo 95.1.1º de la LJCA de 1956 , el motivo del artículo 88.1.a) de la LRJCA se encuentra reservado para denunciar los supuestos de decisiones judiciales que desconozcan los límites de esta jurisdicción respecto de otros órdenes jurisdiccionales o los demás poderes del Estado. Dicho de otra forma, la invocación del mentado motivo del artículo 88.1.a) de la Ley Jurisdiccional se reserva para los casos en que se haya enjuiciado el asunto con desconocimiento de los límites que establece la Ley para el correcto ejercicio de la potestad jurisdiccional, en relación con la de los demás poderes e instituciones del Estado.
Por otro lado, el motivo segundo que invoca también el Ayuntamiento recurrente, reprocha a la sentencia, al amparo del artículo 88.1.c) de la LJCA , la vulneración de los artículos 218 de la LEC y 24 de la CE .
Este motivo carece de desarrollo argumental, por lo que no dudamos en afirmar que las infracciones que alega no se encuentran razonadas. Así es, en los casi cuatro renglones que integran el motivo, la recurrente se limita a citar las infracciones que alega y a señalar que se " incurre en incongruencia interna entre la parte dispositiva y su Fundamento de Derecho Quinto ".
Cuándo así se configura el motivo se prescinde de lo dispuesto en el artículo 92.1 de la LJCA , que impone, para la interposición del recurso, que " se expresará razonadamente el motivo o motivos en que se ampare ". Esta expresión razonada es lo que se echa en falta en este motivo, porque se citan las normas infringidas, pero no se explica porque han resultado vulneradas. Téngase en cuenta, además, que en el fundamento quinto se contiene la " ratio decidendi" de la sentencia, en los términos que hemos transcrito en el fundamento primero, y el fallo, también transcrito en lo antecedentes, se ajusta exactamente a la nulidad que acuerda la estimación de la reposición. De manera que existe una sintonía evidente entre lo razonado en el fundamento quinto y la conclusión que se expresa en la parte dispositiva de la sentencia.
Siguiendo el orden que establecimos en el fundamento tercero, los motivos que se aducen por el cauce procesal del artículo 88.1.d) de la LJCA tiene su epicentro en la infracción del artículo 113.3 de la Ley 30/1992 y de ahí irradian otras infracciones conexas, y subalternas, como es el caso de la jurisprudencia sobre el " ius variandi ", o sobre la competencia que otorga a la Administración autonómica la aprobación definitiva, y la aplicación del artículo 71.2 de la LJCA .
Los motivos que denuncian la lesión del artículo 113.3 de la Ley 30/1992 han de ser estimados por las razones que expresamos en los fundamentos siguientes.
Antes de exponer tales razones, debemos hacer una consideración preliminar sobre la naturaleza de nuestro enjuiciamiento en este recurso de casación, atendidos los motivos casacionales alegados y las cuestiones suscitadas en el recurso contencioso administrativo. Nuestro examen de la infracción del citado artículo 113.3 de la Ley 30/1992 se realizará desde una óptica general, siendo conscientes que estamos abordando la extensión del control a realizar en vía de recurso administrativo, cuando en el caso examinado no parece que procedía recurso administrativo alguno contra la aprobación de una disposición general, ex artículo 107.3 de la Ley 30/1992 , sobre lo que luego volveremos.
La limitación que establece la sentencia, al declarar que en vía de recurso sólo pueden examinarse "cuestiones de legalidad" y no "cuestiones discrecionales", no puede ser compartida por esta Sala.
Así es, los recursos administrativos ordinarios, en general, son medios de control y revisión de la actuación administrativa que realiza la propia Administración, y, al tiempo, una garantía para el interesado que le permite reaccionar prontamente frente a aquellos que le perjudican. Pues bien, en la interposición de estos recursos administrativos pueden esgrimirse cualquier tipo de cuestiones, que forzosamente han de ser abordadas por el órgano administrativo al que corresponde su resolución.
En el recurso de reposición, que es el caso, no se tasan los motivos que pueden servir de soporte a tal impugnación en vía administrativa. A tenor del artículo 113.3 de la Ley 30/1992 , la resolución de este tipo de recursos comprende todas las cuestiones suscitadas tanto si son de forma como de fondo (1), y tanto si se trata de cuestiones suscitadas por los interesados cómo si no, siempre en este último caso que se oiga previamente a las partes (2).
Las dos previsiones relacionadas ponen de manifiesto una amplitud general del control que se realiza por vía de recurso que no puede ser constreñido, como hace la sentencia, a la invocación de determinadas cuestiones, haciendo una segregación ajena a la caracterización propia de este tipo de recursos. Sin que sea preciso examinar la singular diferenciación entre "cuestiones de legalidad" y "cuestiones discrecionales", que parece importada de la órbita de la autonomía local, pues sólo nos interesa destacar que se restringen los motivos de impugnación en los recursos administrativos en contra de lo dispuesto en el artículo 113.3 de la ley 30/1992 .
Ni que decir tiene que no resulta de aplicación al caso el límite general de congruencia que tradicionalmente se impone, en lo que ahora importa, para la resolución de los recursos administrativos: la " reformatio in peius " que en términos legales se expresa señalando que " sin que en ningún caso pueda agravarse su situación inicial " ( artículo 113.3 "in fine" de la Ley 30/1992 ).
La conclusión, por tanto, es la estimación de la infracción del artículo 113.3 de la Ley 30/1992 , por lo que procede declarar que ha lugar al recurso de casación.
La declaración anterior de haber lugar al recurso de casación, nos sitúa en la posición que dispone el artículo 95.2.d) de la LJCA .
Y en tal situación advertimos que la cuestión sometida a conocimiento de la Sala no ha sido debidamente apreciada por las partes, al concurrir otros motivos, que precisan de un examen previo, susceptibles de fundar el recurso contencioso administrativo, y que no han sido invocados por las partes. Es decir, concurre el supuesto de hecho que prevé el artículo 33.2 de la LJCA , y al que se anuda la consecuencia natural del planteamiento de la tesis.
Nos referimos, como se podía deducir de la consideración preliminar que hicimos en el fundamento quinto, a la aplicación al caso del artículo 107.3 de la Ley 30/1992 que " contra las disposiciones administrativas de carácter general no cabrá recurso en vía administrativa ", y de la jurisprudencia dictada en su aplicación como son las Sentencias de 19 de diciembre de 2007 (recurso de casación nº 4508/2005 ) y 11 de diciembre de 2009 (recurso de casación nº 5100/2005 ), entre otras muchas.
Que la cuestión que se ha de someter a las partes resulta esencial se evidencia con la lectura de la propia sentencia, pues la Sala de instancia impone requisitos no previstos en la norma --como limitar los motivos de impugnación en un recurso administrativo ordinario o intensificar la exigencia de motivación--, en los términos que antes expusimos, cuando lo que la norma prevé es, precisamente, la inexistencia de recursos administrativos contra disposiciones de carácter general, precisamente para evitar los problemas que detecta la sentencia impugnada.
En consecuencia, procede declarar que lugar a la casación, casar la sentencia y retrotraer actuaciones al momento inmediatamente anterior a dictar sentencia, para que la Sala de instancia, en aplicación del artículo 33.2 de la LJCA , plantee la tesis a las partes sobre la aplicación al caso del artículo 107.3 de la Ley 30/1992 y de la jurisprudencia de aplicación, realice nuevo señalamiento para votación y fallo y revuelva lo que corresponda a los nuevos términos del debate.
Al declararse haber lugar al recurso de casación, no procede imponer las costas procesales del recurso de casación ( artículo 139.2 de la LRJCA ).
Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.
1 .- Que ha lugar el recurso de casación interpuesto por la representación procesal de la Letrada de la Generalidad de Cataluña, del Ayuntamiento de Girona, y de D. Alejo .
2 .- Casamos , y anulamos la Sentencia de 28 de mayo de 2008, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo (Sección Tercera) del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, en el recurso contencioso-administrativo nº 445/2004 .
3 .- Procede retrotraer actuaciones al momento inmediatamente anterior a dictar sentencia para que la Sala de instancia, en aplicación del artículo 33.2 de la LJCA , plantee la tesis a las partes sobre la aplicación al caso del artículo 107.3 de la Ley 30/1992 y de la jurisprudencia de aplicación, realice nuevo señalamiento para votación y fallo, y resuelva lo que corresponda a los nuevos términos del debate.
4 .- No se hace imposición de las costas procesales ocasionadas.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por la Excma. Sra. Dª Maria del Pilar Teso Gamella, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.
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