STS, 23 de Marzo de 2012
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 23 Marzo 2012 |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintitrés de Marzo de dos mil doce.
Visto por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, el recurso de casación nº 2650/2008 interpuesto por la Abogada de la Generalitat Valenciana, en la representación que legalmente ostenta, contra la Sentencia de 10 de abril de 2008, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, en el recurso contencioso administrativo nº 724/2006 , sobre aprobación de plan especial de protección de paraje natural.
El recurso contencioso-administrativo número 724/2006 se interpuso ante la Sala del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana por la mercantil " Watts Blake Bearne España, S.A ." contra el Acuerdo de la Comisión Territorial de Urbanismo de Castellón, de 2 de junio de 2005, que aprobó el Plan Especial de Protección del Paraje Natural Municipal "La Dehesa", en el término municipal de Soneja (Castellón).
Mediante sentencia de 10 de abril de 2008 , la Sala de instancia estima en parte el recurso contencioso administrativo, en los términos que se contienen en el fallo de la misma que seguidamente transcribimos:
Estimamos parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por "WATTS BLAKE BEARNE ESPAÑA, S.A." contra desestimación presunta del recurso de alzada interpuesto contra el acuerdo de la Comisión Territorial de Urbanismo de Castellón de 2-6-05, por el que se aprueba definitivamente el Plan especial de protección del paraje natural municipal "La Dehesa de Soneja", cuyo artículo 24 se declara nulo y sin efecto. Sin costas
Contra dicha Sentencia se prepara, primero ante la Sala "a quo", y se interpone, después ante esta Sala, recurso de casación, por la representación de la Administración ahora recurrente, en el que se solicita que se estime el recurso y se case y anule la sentencia impugnada.
Acordado señalar día para votación y fallo, se fijó a tal fin el día 20 de marzo de 2012.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Maria del Pilar Teso Gamella, Magistrada de la Sala
La estimación en parte del recurso contencioso administrativo, que declara la sentencia recurrida, comporta la nulidad del artículo 24 del Plan Especial de Protección del Paraje Natural Municipal "La Dehesa", en el término municipal de Soneja (Castellón), como expresamente se recoge en el fallo de la sentencia. Recordemos, como hemos anunciado en el antecedente primero, que el objeto del recurso contencioso administrativo era el Acuerdo de la Comisión Territorial de Urbanismo de Castellón, de 2 de junio de 2005, que aprobó el indicado plan especial de protección.
Las razones por las que la sentencia estima en parte el recurso contencioso administrativo, y declara la nulidad del artículo 24 del plan impugnado en la instancia, se concretan en la falta de motivación de la prohibición del ejercicio de cualquier tipo de actividad extractiva y minera en la totalidad del territorio protegido. Señala la sentencia que se impugna que no se explican los motivos de tal prohibición, ni en la memoria del plan, ni en ningún estudio o informe que haya servido de fundamento al planificador, por lo que indica, en el fundamento de derecho décimo, que «la prohibición general de las actividades extractivas y mineras, recogida en el artículo 24 del plan impugnado no está debidamente motivada. Ni en la memoria justificativa ni en la ordenación del plan se ofrece ninguna explicación que justifique la prohibición general de ejercer cualquier tipo de actividad extractiva en la totalidad del territorio afectado. Explicaciones que sí se ofrecen, en cambio, cuando se incide en el ejercicio de otro tipo de actividades, como las agrícolas o cinegéticas, que no resultan prohibidas por el citado plan como ocurre en este caso, sino que se sujetan a determinadas limitaciones» . Y se concluye que « En conclusión, esta Sala entiende que el planificador municipal estaba obligado a ponderar los intereses en juego y a justifica la prohibición de cualquier actividad minera o extractiva en la totalidad del territorio protegido en el Plan, por lo que al no aportar éste, como ya se ha visto, la menor explicación sobre las razones de tal prohibición y, además, resultar contradictorio con la realidad fáctica y con las normas particulares del plan y habida cuenta que no corresponde a esta Sala sustituir la debida motivación del Plan, procede anular el artículo 24, por ser contrario a Derecho».
Dos son los motivos en torno a los que se articula el recurso de casación, ambos alegados por el cauce procesal del artículo 88.1.d) de la LJCA .
En el primero se reprocha a la sentencia la lesión del artículo 54 de la Ley 30/1992 .
Y el segundo denuncia la vulneración de los artículos 2 de la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de Espacios Naturales , de la Directiva 92/43/CEE, del Consejo, de 21 de mayo, de Conservación de los Hábitats Naturales y de la Fauna y Flora Silvestres, y de la Directiva 79/409/CEE, del Consejo, de 2 de abril de 1979, relativa a la Conservación de la Aves Silvestres, y de la jurisprudencia aplicable.
El primer motivo plantea la cuestión sobre la motivación de los planes, por lo que hace al caso, cuando se ha impuesto una prohibición absoluta de actividades extractivas mineras que afecta a todo el territorio del paraje natural a que se refiere el plan especial aprobado.
La cita que la sentencia hace del artículo 54 de la Ley 30/1992 no ha pasado desapercibida para la Administración recurrente que denuncia su infracción en casación, porque dicho precepto no resulta de aplicación al caso.
Este alegato sobre la aplicación del citado artículo 54 que compartimos en términos generales debe, no obstante, matizarse. Es cierto que el expresado artículo 54 se refiere a la motivación de los actos, como se deduce de su tenor literal y de su ubicación sistemática en el capítulo relativo a los "requisitos de los actos". Y esta Sala viene declarando desde antiguo que los planes de urbanismo son disposiciones de carácter general con rango reglamentario. Lo cual efectivamente nos hace concluir que la norma del citado artículo 54 no resulta de aplicación cuando se trata de la impugnación de disposiciones de carácter general.
Sucede, no obstante y ahora hacemos la matización pertinente, que la sentencia recurrida no considera que el plan especial cuya legalidad enjuicia sea un acto administrativo, sino que indica que " se aproxima al acto administrativo ", a los efectos de imputarle una falta de motivación. Si bien luego añade que la motivación es necesaria en un " ámbito tan cercano como la planificación urbanística " como el examinado y recoge la jurisprudencia de esta Sala Tercera al respecto.
En todo caso, debemos dejar claro que el plan aprobado es un plan especial previsto en la ley urbanística valenciana. Esto es así no sólo porque lo indica su nombre "Plan Especial de Protección del Paraje Natural Municipal La Dehesa de Soneja", sino porque el propio plan que aparece publicado en el Boletín Oficial de la Provincia de Castellón, de 18 de junio de 2005, señala en el antecedente segundo que la " tramitación del plan especial ha sido correcta, de conformidad con lo establecido en los artículos 38 y 43.1 de la Ley 6/1994, de 15 de noviembre, Reguladora de la Actividad Urbanística y del artículo 163 del Reglamento de Planeamiento de la Comunidad Valenciana , aprobado por Decreto 201/1998, de 15 de diciembre ".
De modo que, al margen del acierto y precisión de la sentencia respecto de las normas de aplicación, resulta claro que la prohibición de la actividad extractiva minera que impone a todo el territorio del paraje natural debe de estar justificada y, como veremos, no es así.
Desde antiguo esta Sala viene declarando, por todas, las sentencias dictadas en apelación de 23 de junio de 1997 (recurso de apelación nº 13058 / 1991 ), 27 de diciembre de 1995 (recurso de apelación nº 5436 / 1991 ), y 25 de junio de 1996 (recurso de apelación nº 8533 / 1991), entre otras muchas posteriores, que la memoria ha de contener justificación suficiente sobre las determinaciones fundamentales que establece, exteriorizando las razones por las que adopta las decisiones esenciales contenidas en el plan. Tal justificación es una exigencia en garantía de los intereses generales. En este sentido, la última sentencia citada declara que << La Administración al planificar y al modificar no puede actuar con alejamiento de los intereses generales o con falta de motivación debidamente justificada, y siempre con observancia de los principios contenidos en el artículo 103 de la Constitución >>.
La prohibición de la actividad extractiva, contenida en el artículo 24 del plan especial, no se justifica, porque en la memoria del plan figura que la " minería es inexistente en la actualidad en el ámbito del plan ". Y al concretar las diversas áreas del plan -- áreas de reserva, áreas de protección ecológica y áreas de uso público--, en las dos primeras se plasma tal prohibición, mientras que en la última se ignora. Por otro lado, como recoge la sentencia, mientras que otras prohibiciones de usos agrícolas o cinegéticos tienen una justificación concreta en la memoria del plan, tal motivación no repara en la actividad minera. Y, en fin, la inexistencia de tal actividad a que alude el plan viene desmentida por los hechos, pues constan permisos de investigación, concesiones y autorizaciones de explotaciones mineras.
No está de más añadir que sobre la falta de justificación de este tipo de prohibiciones, contenidas en el planeamiento, nos hemos pronunciado recientemente, aunque en casos no exactamente asimilables la ahora enjuiciado, en Sentencias de 30 de noviembre de 2011 (recurso de casación nº 5617/2008 ) y de 3 de noviembre de 2010 (recurso de casación nº 5294/2007 ).
Cuánto hemos señalado no resulta afectado por la referencia que se hace, ahora en casación, sobre el Acuerdo del Gobierno Valenciano, de 5 de noviembre de 2002, anterior a la aprobación del plan, que declara tal paraje natural y que ya contenía la prohibición. Y no resulta afectado porque tal cuestión no fue alegada por la Administración en el recurso contencioso administrativo. Basta la lectura del escrito de contestación a la demanda presentado por la Administración ahora recurrente en casación, para constatar que simplemente se cita tal resolución administrativa, pero no se indica ni que la misma introdujera tal prohibición, ni la notificación o publicidad que se dio al citado acuerdo. En concreto, en el primer hecho de la demanda se cita tal acuerdo pero no dice que estableciera tal prohibición, ni cita los preceptos de los que deduce tal exclusión. Es más, en la página 5 de la demanda se vuelve a citar al citado acuerdo para decir simplemente que se encuentra recurrido.
Por tanto, mientras que en el recurso contencioso administrativo se alegaba, en lo que hace a este motivo, que el plan no prohibe sino que protege determinadas zonas, ahora en casación el discurso deriva en esa remisión a un acuerdo anterior, produciendo una mutación del debate proscrita en casación.
Estamos, en definitiva, ante una cuestión nueva porque no fue invocada como motivo de oposición en el recurso contencioso administrativo y, en consecuencia, la sentencia ni se pronuncia ni se pudo pronunciar al respecto. Es más, si se hubiera invocado tal cuestión y no se hubiera tratado por la sentencia podría haberse invocado un quebrantamiento de forma por falta de motivación de la misma. Pero, como decimos, nada de esto fue alegado en la instancia.
Por otro lado, respecto del motivo segundo, bastaría para desestimar la infracción del derecho comunitario que sustenta el motivo segundo, con indicar que la técnica procesal de la casación no resulta compatible con la invocación, como normas infringidas, de textos normativos completos. Repárese que en este caso se aduce la vulneración de las Directivas 92/43/CEE, del Consejo, de 21 de mayo, de Conservación de los Hábitats Naturales y de la Fauna y Flora Silvestres, y 79/409/CEE, del Consejo, de 2 de abril de 1979, relativa a la Conservación de la Aves Silvestres, sin precisar qué norma concreta, del extenso contenido de las Directivas, ha sido infringida.
Sobre la cita de textos normativos completos, sin designar la norma concreta que se considera infringida, hemos declarado en STS 27 de noviembre de 2009 (recurso de casación nº 6469/2005 ) que « así como las referencias a dichos textos normativos en los demás motivos, constituyen una crítica imprecisa e indefinida de la directiva, de la ley y del decreto expresados. Y reviste este carácter incierto porque se invocan esos textos normativos completos sin hacer cita concreta de la norma específica que se reputa infringida o que ha resultado vulnerada por la sentencia recurrida. Este planteamiento resulta incompatible con la técnica propia del recurso de casación a que antes nos hemos referido y sobre lo que no procede insistir. Téngase en cuenta que esta Sala no puede rehacer el recurso de casación para contrastar precepto tras precepto de los textos normativos que se citan, en relación con los fundamentos de la sentencia ». Y en Sentencia de 5 de julio de 2010 (recurso de casación nº 1891/2006 ), recogiendo lo dicho en otras sentencias precedentes, se señala que ya « en Sentencia de 2 de julio de 2008 (recurso de casación nº 6256/2003 ) sobre la inadecuación o incompatibilidad con el recurso de casación cuando se hace una cita de textos normativos completos como norma infringida, que " esta Sala ha calificado como "anomalía", en Sentencia de 15 de julio de 2002 , la cita de un texto normativo completo, al señalar que "no deja de suponer una anomalía en un recurso extraordinario como es este de casación la cita indiscriminada de preceptos, incluso de Leyes completas, sin precisar qué preceptos, de los múltiples que contienen pueden ser los infringidos". A lo que debemos añadir, ahora, que cuando se alega una profusión tal de normas, cuya lesión concreta ni se justifica ni guarda relación con lo razonado en la sentencia impugnada, se desdibuja la propia caracterización del recurso de casación, pues se impide, o dificulta, según el caso, que cumpla la función a que está llamado ».
Por lo demás, la referencia al artículo 2 de la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de Conservación de Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestres no pasa de ser una referencia retórica en el motivo segundo. Esta Sala puede compartir las referencias generales que hace la Administración recurrente a los principios que relaciona el mentado artículo 2, en conexión con los principios que inspiran las Directivas que cita, con la trascendente finalidad de conservar los recursos naturales y de preservar la diversidad, los recursos, los ecosistemas y el paisaje. Ahora bien, tales cuestiones no afectan a lo que es la razón de decidir de la sentencia, es decir, a la justificación que debió hacerse para prohibir la actividad extractiva minera, cómo se hizo con las actividades, según antes hemos señalado y ahora insistimos, centradas en el uso agrícola o el cinegético de los terrenos.
A tenor de lo expuesto, no ha lugar al recurso de casación por la desestimación de los motivos invocados.
Al declararse no haber lugar al recurso de casación, procede imponer a las partes recurrentes las costas procesales del recurso de casación ( artículo 139.2 de la LRJCA ).
Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,
Que desestimando los motivos de casación invocados, declaramos que no ha lugar al recurso de casación interpuesto por Abogada de la Generalitat Valenciana contra la Sentencia de 10 de abril de 2008, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, en el recurso contencioso administrativo nº 724/2006 . Con imposición de las costas procesales causadas en el recurso las partes recurrentes, con el límite fijado en el último fundamento de esta resolución.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por la Excma. Sra. Dª Maria del Pilar Teso Gamella, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.
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