STS, 24 de Enero de 2012
| Ponente | JESUS ERNESTO PECES MORATE |
| ECLI | ES:TS:2012:1004 |
| Número de Recurso | 6245/2008 |
| Procedimiento | RECURSO CASACIÓN |
| Fecha de Resolución | 24 de Enero de 2012 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veinticuatro de Enero de dos mil doce.
Visto por la Sala Tercera (Sección Quinta) del Tribunal Supremo, constituída por los Magistrados Excmos. Sres. anotados al margen, el presente recurso de casación número 6245/2008, interpuesto por el Letrado de los servicios jurídicos de la Junta de Andalucía, en nombre y representación de la Administración de la Comunidad Autónoma de Andalucía, contra la sentencia de la Sección Segunda de la Sala Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada, de fecha 16 de junio de 2008, pronunciada en el recurso contencioso-administrativo número 216/2001 , sostenido por la representación procesal del Ayuntamiento de Almuñecar contra la resolución de la Comisión Provincial del Territorio y Urbanismo de Granada, de fecha 23 de febrero de 2000, por la que se denegó la aprobación definitiva de la Modificación Puntual número 83 del Plan General de Ordenación Urbana de Almuñecar.
La Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada, dictó, con fecha 16 de junio de 2008, sentencia en el recurso contencioso-administrativo número 216 de 2001 , cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: « FALLO: 1.- Estima el recurso contencioso administrativo que Doña María Nieves Echeverría Giménez, Procuradora de los Tribunales, en nombre y representación del Ayuntamiento de Almuñécar, interpuso el 13 de enero de 2001, contra la resolución de la Comisión Provincial de Ordenación del Territorio y Urbanismo de Granada de 23 de febrero de 2.000 que denegó la aprobación definitiva de la Modificación Puntual número 83 del Plan General de Ordenación Urbana de Almuñécar, acto que anulamos dejándolo sin efecto por no ser conforme a Derecho. 2.- No hace especial pronunciamiento sobre el pago de las costas causadas en esta instancia ».
Dicha sentencia se basa, entre otros, en el siguiente fundamento jurídico segundo:
"La Administración recurrente aduce la nulidad del acto impugnado por vicio de incompetencia del órgano que ha denegado la aprobación definitiva de la modificación puntual, por cuanto la misma corresponde al Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía previa la observancia del trámite que impone la norma que invoca. La modificación puntual numero 83 del PGOU afecta a terrenos calificados por el Plan General de Ordenación Urbana como Espacios Libres Públicos ( Parque Público) recogidos en el Programa de Actuación del Plan dentro del concepto "Parques Urbanos y Zonas Verdes" para su expropiación por el Ayuntamiento"
También en los fundamentos jurídicos tercero y cuarto, la Sala recoge la normativa -autonómica- aplicable al caso, en los siguientes términos:
"La Comunidad Autónoma de Andalucía mediante la Ley 1/1997, de 18 de junio de medidas urgentes en materia de urbanismo ( BOJA de 26 de junio de 1997 ),asumió, tras la Sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997, de 20 de marzo , el Texto Refundido de la Ley del Suelo aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, texto que en su artículo 129 , bajo la rúbrica de modificación cualificada, dispone: A Si la modificación de los Planes... tuviere por objeto una diferente zonificación o uso urbanístico de las zonas verdes o espacios libres previstos en el Plan, deberá ser aprobado por el órgano ejecutivo superior de naturaleza colegiada de la Comunidad Autónoma correspondiente, previo informe favorable del Consejero competente por razón de la materia, y del Consejo de Estado u órgano autonómico que corresponda"
[...] Por su parte el Decreto 77/94, de 5 de abril , por el que se aprueba el ejercicio de las competencias de la Junta de Andalucía en materia de Ordenación del Territorio y Urbanismo, en su artículo 4 .3-según redacción dada por el Decreto 102/99, de 1 de junio - establece que en materia de urbanismo corresponden al Consejo de Gobierno, a propuesta del Consejero de Obras Públicas y Transportes, las siguientes competencias: 1º) Aprobar definitivamente la modificación de los Planes.... cuando impliquen una diferente zonificación o uso urbanístico de las zonas verdes o espacios libres previstos en el planeamiento que se modifica, previo informe favorable del Consejero de Obras Públicas y Transportes y del Consejo Consultivo de Andalucía ( artículo 129 de la Ley del Régimen del Suelo y Ordenación urbana). El citado Decreto, en su artículo 12 dispone que corresponde a las Comisiones Provinciales de Ordenación del Territorio y Urbanismo, 11º : A Informar en el plazo de un mes, tras su aprobación provisional, el planeamiento general y sus revisiones y modificaciones en municipios que sean Centros Subregionales de Andalucía, así como los instrumentos de planeamiento, sus revisiones y modificaciones cuya aprobación definitiva corresponda al Consejero de Obras Públicas y Transportes y al Consejo de Gobierno ( artículo 138.3 a LS ). Por su parte el número 2 del artículo 12 abunda, entre las competencias de la Comisión Provincial de Ordenación del Territorio y Urbanismo, la de informar en el plazo de un mes los asuntos sobre los que ha de pronunciarse, a propuesta del Consejero de Obras Públicas y Transportes, el Consejo de Gobierno en virtud del artículo 4 del presente Decreto cuando no afecten a municipios que sean Centros Subregionales de Andalucía, circunstancia ésta que se da en la localidad de Almuñécar"
Finalmente, en el fundamento de derecho quinto, la sentencia proyecta esa normativa sobre el caso examinado, alcanzando una conclusión estimatoria del recurso, y así concluye literalmente:
"Los preceptos transcritos ponen de manifiesto, a criterio de esta Sala, que una modificación como la que se cuestiona en el presente procedimiento es de aquellas que por su contenido, corresponde su aprobación, previos los informes que indica, al Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía, y que la labor de la Comisión Provincial de Ordenación el Territorio y Urbanismo en los casos en que, la materia de la modificación del Plan General de Ordenación Urbana fuese de incumbencia del Consejo de Gobierno, sería única y exclusivamente la de informar sobre esa modificación.
La interpretación conjunta de los artículos 4 y 12 del Decreto 77/94 indica que el órgano competente para la aprobación definitiva de una modificación como la de autos era el Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía, y que el ejercicio de esa competencia se ha de materializar mediante la observancia del procedimiento que en ellos se establece. Nada de ello ha ocurrido en el supuesto de análisis, de tal suerte que nos encontramos con un acto dictado por órgano manifiestamente incompetente, por razón de la materia, y por tanto viciado de una causa de nulidad absoluta, artículo 62.1 b) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , por haber sido dictado por órgano manifiestamente incompetente, lo que en definitiva nos lleva a declarar la procedencia de la estimación del presente recurso".
Notificada la referida sentencia a las partes, la representación procesal de la Administración de la Comunidad Autónoma de Andalucía presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió mediante providencia de fecha 3 de noviembre de 2008, en la que se ordenó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.
Dentro del plazo, al efecto concedido, comparecieron ante esta Sala del Tribunal Supremo, como recurrido, el Ayuntamiento de Almuñecar, representado por el Procurador Don Antonio Angel Sánchez Jaúregui Alcaide, y, como recurrente, la Administración de la Comunidad Autónoma de Andalucía, representada por el Letrado de la Junta de Andalucía, al mismo tiempo que éste presentó escrito de interposición de recurso de casación, basándose en dos motivos, el primero al amparo del apartado c) del artículo 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción , y el segundo del apartado d) del mismo precepto; en el primero se denuncia la vulneración de los artículos 33 y 71.1.b) de la propia Ley Jurisdiccional en relación con el artículo 216 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , por haber incurrido la sentencia de instancia en incongruencia extra petitum , al haber resuelto sobre un tema no planteado en el proceso y sobre el que las partes no han tenido ocasión de formular alegaciones, y así aduce la Administración recurrente en casación que el Ayuntamiento demandante en la instancia pidió la anulación del acuerdo impugnado, pero con retroacción del procedimiento administrativo al momento en que debió dictarse la resolución por el órgano competente, a pesar de lo cual, la sentencia dictada por el Tribunal a quo anula el acuerdo impugnado pero no realiza pronunciamiento alguno en relación con la retroacción del procedimiento, de modo que va más allá de lo pedido por la parte demandante y atribuye un vicio de nulidad absoluta a una resolución que la propia actora en la instancia consideraba meramente anulable; lo cual -añade la Administración recurrente en casación- tiene graves consecuencias, dado que al calificarse la nulidad de absoluta, se hace imposible la convalidación, que sí habría sido procedente de haberse calificado la nulidad como relativa o simple anulabilidad y ello le ha dejado en situación de grave indefensión, al no haber podido rebatir la improcedencia de la nulidad radical del acuerdo impugnado en los términos en que la sentencia la acuerda; y en el segundo motivo de casación se alega la infracción de los artículos 62.1.b) y 67.3, ambos de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , de Procedimiento Administrativo Común, y de la jurisprudencia que los interpreta, ya que la sentencia de instancia yerra al concluir que el vicio apreciado en la actuación administrativa impugnada en el proceso es de nulidad absoluta y no de simple anulabilidad, pues se trata de una incompetencia por razón de la materia, sino una simple incompetencia jerárquica, determinante de anulabilidad y no de nulidad radical, y susceptible de convalidación. Por ello, concluye la Administración Autonómica que la sentencia de instancia debió haber considerado la existencia de una simple incompetencia jerárquica susceptible de subsanación y, tal y como solicitaba el recurrente en el escrito de demanda, retrotraer las actuaciones al momento procedimental en que se cometió el vicio, dando a esta Administración la oportunidad de subsanar el vicio cometido, terminando con la súplica de que se estime el recurso interpuesto.
Admitido a trámite el recurso de casación interpuesto mediante auto de fecha 25 de julio de 2009, en el que se rechazaron las causas de inadmisión alegadas por el Ayuntamiento recurrido al personarse como tal, mediante providencia de fecha 10 de septiembre de 2009 se dió traslado al representante procesal del referido Ayuntamiento para que, en el plazo de treinta días, formalizase por escrito su oposición al indicado recurso de casación, lo que llevo a cabo con fecha 3 de noviembre de 2009, aduciendo, como cuestión previa, que dicho recurso de casación es inadmisible por no haberse dado cumplimiento a la carga procesal establecida en los artículos 86.4 y 89.2 de la Ley de esta Jurisdicción , para seguidamente oponerse al primer motivo de casación dado que tanto en la vía previa como en sede jurisdiccional se sostuvo por el Ayuntamiento que el acuerdo de la Comisión Provincial era radicalmente nulo por emanar de órgano manifiestamente incompetente y esto es lo que ha resuelto la Sala de instancia, de modo que no ha incurrido en incongruencia alguna, como tampoco ha vulnerado lo establecido en los artículos 62.1 b) y 67.3 de la Ley 30/1992 , puesto que el acuerdo impugnado es nulo de pleno derecho y, por consiguiente, no cabe convalidación alguna del mismo, y así terminó con la súplica de que se inadmita el recurso de casación, o, en su defecto, se declare improcedente con condena en costas a la Administración recurrente.
Formalizada la oposición al recurso de casación, quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fin se fijó para votación y fallo el día 10 de enero de 2012, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jesus Ernesto Peces Morate,
Alegada la inadmisibilidad del recurso de casación interpuesto por el representante procesal del Ayuntamiento comparecido como recurrido por las mismas causa que ya adujo al comparecer ante esta Sala, que fueron rechazadas por auto de la Sección Primera de fecha 25 de junio de 2009 , tal pretensión de inadmisiblidad no puede ser acogida en esta sentencia porque lo impide el artículo 94.1 de la propia Ley de la Jurisdicción , según el cual «en el escrito de oposición se podrán alegar causas de inadmisibilidad del recurso, siempre que no hayan sido rechazadas por el Tribunal en el trámite establecido en el artículo 93», pero como acabamos de indicar las alegaciones que formula a tal efecto el Ayuntamiento recurrido son reproducción de las que ya esgrimió en su personación ante este Tribunal Supremo, que la Sección Primera de esta Sala examinó y rechazó en el Auto de 25 de junio de 2009 , por el que se acordó la admisión a trámite del recurso de casación.
En el primer motivo de casación se aduce la incongruencia extra petita de la sentencia recurrida con vulneración, por tanto, de lo establecido en los artículos 33 y 71.1 b) de la Ley Jurisdiccional , en relación con el artículo 216 de la Ley de Enjuiciamiento civil , porque el Ayuntamiento interesó la anulación del acuerdo impugnado y no la declaración de su nulidad radical que ha sido declarada por el Tribunal a quo .
Este primer motivo de casación no puede prosperar.
De la lectura de la demanda se deduce, sin margen para la duda, que la demandante invocó expresamente el artículo 62.1.b) de la Ley 30/1992 , relativo a la nulidad radical de los actos dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio (pág. 7 de la demanda); y a continuación se alega que el acuerdo impugnado estaba incurso en causa de nulidad absoluta por haber sido dictado por órgano manifiestamente incompetente, con explícita remisión al artículo 62.1.b) precitado (pág. 9 de la demanda). El hecho de que se pidiera en la demanda la retroacción de actuaciones administrativas a fin de que se remitiera el expediente al órgano verdaderamente competente para resolver el procedimiento, no significa en modo alguno que la parte actora planteara una simple anulabilidad de aquel acuerdo, sino que, partiendo de la invocada nulidad de pleno derecho del mismo, expresa y claramente afirmada por la parte actora, ésta pedía que se repusiera lo actuado para que, previos los trámites oportunos, el expediente fuera resuelto por el órgano con competencia objetiva o material para hacerlo. Así pues, al declarar la sentencia la nulidad radical de aquel acuerdo, lejos de incurrir en una incongruencia por exceso, no hizo más que resolver el litigio en los propios términos en que la parte recurrente lo había planteado.
Por lo demás, el hecho de que la Sala, en la parte dispositiva de la sentencia, no se haya pronunciado expresamente sobre la retroacción de actuaciones administrativas apuntada por la demandante, carece de relevancia a los efectos pretendidos por la parte recurrente en casación. Es, en efecto, un evidente error conceptual y argumental sostener que esa retroacción pedida por la actora debía conducir a una convalidación de actos anulables, en el sentido del art. 67 de la Ley 30/1992 ; toda vez que las actuaciones nuevas, que se tuvieran que repetir y evacuar en debida forma como consecuencia de esta sentencia, no serían nunca una convalidación de las declaradas nulas, que, como tales, han desaparecido del mundo jurídico, sino unas actuaciones independientes que tienen valor por sí mismas y no como mera convalidación de unos trámites desaparecidos. Este es, y ha sido siempre, el significado de las nulidades de actuaciones ( Sentencia del Tribunal Supremo de 8 de junio de 2000, recurso de casación 7171/1994 ). En todo caso, desde el punto de vista que aquí interesa, que es el de la denunciada incongruencia por exceso, lo verdaderamente importante es que la declaración de nulidad del acuerdo administrativo impugnado responde coherentemente a lo planteado por el Ayuntamiento recurrente en su demanda, por lo que esa apuntada incongruencia extra petita no existe.
Tampoco puede ser estimado el segundo motivo de casación, en el que se afirma que la Sala sentenciadora ha infringido lo dispuesto en los artículos 62.1 b) y 67.3 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , así como la doctrina jurisprudencial que los interpreta.
El Tribunal a quo ,tras realizar la exégesis de la Ley autonómica de Andalucía 1/1997, de 18 de julio, del Decreto, también autonómico, 77/1994, de 5 de abril, así como de la modificación puntual número 83 del Plan General de Ordenación Urbana, afectante a terrenos calificados como Espacios Libres Públicos, llega a la conclusión jurídica de que la Comisión Provincial de Ordenación del Territorio y urbanismo, de la que emanó el acuerdo impugnado, es manifiestamente incompetente por razón de la materia para resolver acerca de la referida modificación puntual.
En definitiva, si, con arreglo al ordenamiento jurídico autonómico, la referida Comisión Provincial es manifiestamente incompetente por razón de la materia para decidir en relación con la indicada modificación puntual del Plan General de Ordenación Urbana afectante a espacios libres y zonas verdes, la conclusión no puede ser otra que, al declarar nulo de pleno derecho el acuerdo de la referida Comisión Provincial, objeto de impugnación en la instancia, no se ha infringido lo establecido en los citados artículos 62.1 b) y 67.3 de la mentada Ley 30/1992, de 26 de noviembre , ya que, conforme a estos preceptos, son nulos de pleno derecho los actos dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia, y sólo pueden ser objeto de convalidación los actos cuando el vicio consistiera en incompetencia no determinante de nulidad, pero, en el supuesto enjuiciado, el órgano que resolvió, según declara la Sala sentenciadora en interpretación y aplicación del ordenamiento autonómico, era manifiestamente incompetente por razón de la materia.
La desestimación de ambos motivos de casación comporta la declaración de no haber lugar al recurso interpuesto con imposición de las costas procesales causadas a la Administración autonómica recurrente, según establece el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , si bien, como permite el apartado tercero del mismo precepto, procede limitar su cuantía, por concepto de honorarios de abogado del Ayuntamiento comparecido como recurrido, a la cifra de cuatro mil euros, dada la actividad desplegada por aquél para oponerse al indicado recurso.
Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción .
Que, rechazando las causas de inadmisión alegadas y con desestimación de ambos motivos de casación invocados, debemos declarar y declaramos que no ha lugar al recurso interpuesto por el Letrado de la Junta de Andalucía, en nombre y representación de la Administración de la Comunidad Autónoma de Andalucía, contra la sentencia pronunciada, con fecha 16 de junio de 2008, por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada, en el recurso contencioso-administrativo número 216 de 2001 , con imposición a la referida Administración de la Comunidad Autónoma recurrente de las costas procesales causadas hasta el límite, por el concepto de honorarios de Abogado del Ayuntamiento comparecido como recurrido, de cuatro mil euros.
Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos , debiéndose hacer saber a las partes, al notificársela, que contra ella no cabe recurso ordinario alguno. PUBLICACION .- Leída y publicada que fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. Jesus Ernesto Peces Morate, Magistrado Ponente en estos autos, de lo que como Secretario certifico.
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