STS, 13 de Febrero de 2012

La Sala de lo Contencioso-administrativo (Sección primera) del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía en Granada, dictó sentencia el 11 de abril de 2011, recaída en el recurso contencioso-administrativo número 868/2010 , cuya parte dispositiva es la siguiente: "FALLO: Que debemos estimar y estimamos parcialmente el recurso contencioso administrativo formulado por la representación procesal del Sindicato de Funcionarios de la Junta de Andalucía contra la Orden de 15 de Enero de 2010, por el que se modifica parcialmente la RPT de la Administración General de la Junta de Andalucía, correspondiente a la Consejería de Agricultura y Pesca; y consecuentemente, se anulan los puestos a continuación referidos, exclusivamente en relación a la forma de provisión, que no puede ser la de libre designación:

1 Plaza (código 9138910) Sv de Sistemas Ecológicos y de Producción, Grupo A, nivel 28 Sevilla.

1 Plaza (código 91412100) Sv de Control y Promoción Ecológica, Grupo A, nivel 28 Sevilla.

1 Plaza (código 18222510) Sv de Estudios y Estadísticas, Grupo A, nivel 28 Sevilla.

1 Plaza (código 6721410) Sv de Modernización y Explotaciones, Grupo A, nivel 28 Sevilla.

1 Plaza (código 9174510) Asesor Técnico; Grupo A, nivel 27 Sevilla.

1 Plaza (código 1825210) Sv de Publicaciones y Divulgación, Grupo A, nivel 26 Sevilla.

1 Plaza (código 1824110) Sv de Asentamientos Agrarios, Nivel A, nivel 26 Sevilla.

1 Plaza (código 1823710) Sv de Regadíos y Estructuras, Grupo A, nivel 28 Sevilla.

1 Plaza (código 6721410) Sv de Modernización y Explotaciones, Grupo A, nivel 28 Sevilla.

Absolviendo a la demandada del resto de los pedimentos articulados en su contra.

Sin especial pronunciamiento sobre condena en costas."

Por escrito de entrada en este Tribunal en fecha 26 de julio de 2011, se formaliza la interposición del presente recurso por el Letrado de la Junta de Andalucía, en el que, tras exponer cuantos hechos y fundamentos jurídicos tuvo por conveniente, solicita de esta Sala se estime el recurso interpuesto, se case la sentencia recurrida y se desestime la demanda en todos sus pedimentos.

Por providencia de 10 de octubre de 2011, se admitió a trámite el recurso y se remitieron las actuaciones a esta Sección séptima.

Por providencia de 27 de octubre de 2011, se ordenó que las actuaciones quedasen pendientes de señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fin se fijó para votación y fallo el día 8 de febrero de 2012, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jose Diaz Delgado,

El Sindicato Andaluz de Funcionarios de la Junta de Andalucía interpuso recurso contencioso-administrativo contra la Orden de 12 de diciembre de 2008, por la que se modifica parcialmente la relación de puestos de trabajo de la Administración General de la Junta de Andalucía correspondiente a la Agencia Andaluza del Agua.

Dicho recurso fue estimado en parte por sentencia de la Sala de lo Contencioso-administrativo (Sección primera) del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada, de 15 de marzo de 2010 , que procedió, tras reconocer legitimación activa al Sindicato para recurrir la referida Orden, a su anulación exclusivamente en lo relativo a los puestos de trabajo que fueron impugnados por haber previsto como sistema de provisión el de libre designación, al estimar en sus fundamentos de derecho quinto y sexto que:

" Aplicando la anterior doctrina al caso de autos, ha de señalarse que, si bien como consecuencia de la reestructuración de la Conserjería de Agricultura y Pesca se ha producido la extinción de una Dirección General, la adscripción de su personal a otras direcciones y Secretarias, la misma es competencia de la Junta de Andalucía, en pro del servicio a realizar, pero de ellas no se deriva que exista una falta de la motivación y justificación necesaria para determinar que el sistema de provisión de dichos puestos de trabajo haya de ser la libre designación; ya que ni siquiera en estos puestos en los que existe una relación de la funciones que deben desempeñar, se puede deducir de tales tareas la concurrencia de los requisitos establecidos para que pueda imponerse el sistema de libre designación, cuales son la dirección y la exigencia de especial confianza. Y precisamente esta falta de motivación respecto del sistema de provisión elegido, determina su nulidad en relación con los puestos de trabajo impugnados.

Y en este sentido se expresó, entre otras la sentencia dictada en el PO 2666/08 , que consideró que "No se puede llegar a la conclusión de que la atribución de este sistema de provisión se base exclusivamente en la potestad de autoorganización, dado que constituye un mecanismo extraordinario o excepcional de provisión de plazas, siendo necesario que se vea claramente, mediante una adecuada motivación, las causas que determinen, a su juicio yen el caso concreto, la elección por el sistema de libre designación del puesto de trabajo, que debe ser cubiertos por tal sistema, sin que valga la consideración de que todos los puestos de trabajo, de un determinado nivel, ostentan la doble cualidad de ser puesto de especial responsabilidad y de carácter directivo".

SEXTO.- La parte actora fundamenta su recurso en que falta la fijación de exigencia, para los puestos relacionados e impugnados, de una concreta titulación.

Al respecto ha de reseñarse la tendencia jurisprudencial que trata de huir del monopolio de determinadas profesiones o titulaciones en el ejercicio de determinados puestos de trabajo. Así la STS de 10 de abril de 2.006 (casación 2390/01 ), precisa que: "...la jurisprudencia se orienta en el sentido de atender fundamentalmente al nivel de conocimientos que se derivan de los títulos profesionales pero huyendo de la determinación de una competencia exclusiva general ( sentencias de este Tribunal de 29 de abril de 1995 , 25 de octubre de 19960 15 de abril de 1998 ), y como dice la sentencia de este Tribunal de 19 de diciembre de 1996 , debe declararse que los diferentes Técnicos pueden actuar de acuerdo con la capacidad profesional que acrediten sus títulos, sin que sea indispensable que actúe siempre el profesional estrictamente especialista"; y como pone de relieve la sentencia de este mismo Tribunal de 27 de mayo de 1998 se confirma la sentencia recurrida que manifiesta que "reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo en la que se viene a afirmar que frente al principio de exclusividad debe prevalecer el de libertad con idoneidad, ya que al existir una base de enseñanzas comunes entre algunas ramas de enseñanzas técnicas éstas dotan a sus titulados superiores de un fondo igual de conocimientos técnicos que, con independencia de las distintas 3 especialidades, permiten el desempeño de puestos de trabajo en los que no sean necesarios unos determinados conocimientos sino una capacidad técnica común y genérica que no resulta de la situación específica obtenida sino del conjunto de los estudios que se hubieran seguido"....". En el mismo sentido pueden verse las sentencias de 13 de noviembre de 2.006 (casación 5049/0 1), 2 de febrero de 2.007 (casación 6329/0 1 ) y de marzo de 2.007 (casación 426/02 ) en las que se citan otros pronunciamientos de 21 de octubre de 1.987 , 27 de mayo de 1.980 , 8 de julio de 1.981 , 1 de abril de 1.985 , 27 de octubre de 1.987 , 9 de marzo de 1.989 , 21 de abril de 1.989 , 15 de octubre de 1.990 , 14 de enero de 1.991 , 5 de junio de 1.991 y de mayo de 1.998, así como las sentencias del Tribunal Constitucional SSTC 50/1.986, lo 10/1.989 , 27/1.991 , 76/1.996 y .998 . Tales pronunciamientos confirman que las orientaciones actuales huyen de consagrar monopolios profesionales en razón exclusiva del título ostentado y mantienen la necesidad de dejar abierta la entrada a todo título facultativo oficial que ampare un nivel de conocimientos técnicos suficiente".

Y junto a esto el TS alude al amplio margen de discrecionalidad técnica de la Administración Pública al tiempo de elaborar las RPT, si bien precisa que esta discrecionalidad autoorganizativa que tiene la Administración no puede convertirse en arbitrariedad o irrazonabilidad, convirtiendo la eficacia y servicio al bien común que debe regir la actuación de la Administración - artículo 103 de la CE EDL 1978/3879 - en desnuda manifestación de poder carente de toda justificación ( STS, ya citada, de 27-5-98 ); pero al gozar las decisiones administrativas de la presunción de acierto, en lo que se refiere al estricto juicio técnico que desarrollan, esa desviación es preciso acreditarla, pues sólo una grave vulneración procedimental afectada de nulidad de pleno derecho, o un ejercicio arbitrario o vulnerador del principio de igualdad, o desviado, permiten anular una decisión como la que se impugna.

Con todo ello, ha de concluirse que el pronunciamiento solicitado a la Sala solo procede acceder en cuanto a la pretensión subsidiaria en relación con los nueve puestos de libre designación, que han sido citados al inicio de esta resolución, pero no en cuanto a la nulidad del resto de la modificación parcial de los puestos de trabajo.

El recurso de casación interpuesto por la Junta de Andalucía se funda en dos motivo de casación, ambos al amparo del apartado d) del articulo 88.1 de la Ley Jurisdiccional . En el primero de ellos se denuncia el quebrantamiento de los artículos 19.b) y 69 b) de la Ley Jurisdiccional , al haberse reconocido por el Tribunal de instancia legitimación al Sindicato actuante para recurrir en vía contenciosa la Relación de Puestos de Trabajo que nos ocupa.

En el segundo motivo se afirma la supuesta infracción por la sentencia recurrida del artículo 20.1.b) de la Ley 30/1984, de 2 de agosto , de medidas para la reforma de la Función Pública, "(...) al privar a la Administración Pública Andaluza de la facultad que dicha norma le confiere de configurar como puestos de libre designación aquellos que por la naturaleza de sus funciones sean de carácter directivo o de especial responsabilidad ". Seguidamente, aduce que los puestos anulados eran puestos que, por su propia naturaleza, precisaban de una especial confianza, al tratarse de puestos directivos o de especial responsabilidad y razona que, de acuerdo con el artículo 7 del Decreto 390/1986 de 10 de diciembre , que no denuncia como infringido sino como precepto que evidencia la infracción del citado artículo 20, solo se requiere la justificación complementaria para aquellos puestos de trabajo cuyo nivel sea inferior al 26, por lo que la mera configuración del puesto con nivel superior al 26 es determinante, en sí misma, del carácter directivo del puesto o su especial responsabilidad. Por último, argumenta que la sentencia recurrida no se ajusta a Derecho en cuanto desconoce la motivación que se ofrece en la propia Orden por la cual se opta por este sistema de provisión.

El primer motivo debe ser desestimado, la jurisprudencia alegada por la representación de la Junta de Andalucía no guarda relación con los argumentos seguidos por la resolución de instancia ni se refiere a casos análogos al que estamos enjuiciando. Además de ello, esta Sala mantiene una criterio consolidado, en la interpretación del art. 19.1.b) de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa , que reconoce la legitimación de los Sindicatos para impugnar las modificaciones o creaciones de Relaciones de Puestos de Trabajos, en supuestos como el que nos ocupa. Según señala nuestra reciente sentencia de 25 de marzo de 2011 (RC nº 5381/2007 ), por todas, " Ciertamente la impugnación de un puesto concreto de los previstos en la Relación de Puestos de Trabajo afecta esencialmente a quien en un determinado momento lo ocupa, pero potencialmente afecta, en cuanto la clasificación y condiciones del mismo se proyecta para el futuro a los distintos funcionarios o trabajadores a los que el sindicato representa y defiende, con independencia de que quien ocupa el puesto este o no afiliado al mismo, pues su acción se ejercita en defensa de los intereses colectivos... En consecuencia, no nos encontramos ante un mero interés personal de un funcionario, disponible por el mismo, sino que las Relaciones de Puestos de Trabajo, en cuanto son el instrumento esencial de ordenación de las relaciones funcionariales afectan a los intereses colectivos que el sindicato representa y por ello este tiene legitimación para la impugnación de aquél, en todo o en parte. "

El segundo motivo del recurso también debe ser desestimado. Según doctrina reiterada en esta Sala no ofrece duda en el carácter excepcional que la Ley asigna al sistema de libre designación y la que se ejercite en estos casos excepcionales, se ha de justificar y motivar, caso por caso, comunicando la razón de por qué debe utilizarse [entre otras, sentencia de 9 de febrero de 2009 (recurso de casación nº 7168/2004 )].

En concreto, esta Sala, en su reciente sentencia de 14 de junio de 2011 (RC nº 100/2010 ) ha señalado que: " (...) Asimismo, resulta plenamente de aplicación al presente caso lo ya dicho por esta Sala en sentencia de 25 de marzo de 2011 (recurso de casación nº 3341/2009 ), también referida a una modificación de la Relación de Puestos de Trabajo de la Consejería de Economía y Hacienda de la Junta de Andalucía, en cuyo Fundamento de derecho tercero se declaraba lo siguiente: "El motivo deducido no puede ser estimado, ya que la sentencia recurrida, no sólo no infringe el artículo 20 de la Ley 30/1984 - extremo sobre el que, ciertamente, el escrito de interposición no ofrece explicación, que podamos considerar aceptable, de cómo y en qué forma se habría producido la infracción que se denuncia-, sino que lo interpreta de forma absolutamente coherente con la jurisprudencia de la Sala ,que recuerda el carácter excepcional que la Ley asigna a este sistema de libre designación y la necesidad de que, cuando se considere necesario acudir a él, se haga también excepcionalmente, y justificando, caso por caso, por qué debe utilizarse [ de 11 de marzo de 2009 (casación 2332/2005), 9 de febrero de 2009 (casación 7168/2004), 10 de diciembre de 2008 (casación 10351/2004), 24 de septiembre de 2008 (casación 5231/2004), 2 de julio de 2008 (casación 1573/2004), 7 de abril de 2008 (casación 765712003), 17 de diciembre de 2007 (casación 596/2005), 17 de septiembre de 2007 (casación 5466/2002), 16 de julio de 2007 (casación 1792/2004) y 30 de marzo de 2009 (casación 4188/2005) entre otras]. Es esa motivación la que la sentencia recurrida echa en falta. Y desde luego no es apreciable, como parece sugerir la Junta de Andalucía, en la descripción de los rasgos de los puestos de trabajo controvertidos que puede obtenerse de las propias relaciones y en general del expediente administrativo.

La alegada facultad de autoorganización y la discrecionalidad técnica en el ejercicio de la misma no pueden considerarse como de sentido absoluto, sino que en todo caso tienen que acomodarse a unos límites legales y a la jurisprudencia de este Tribunal que los interpreta, plasmada en las sentencias que se acaban de indicar. En concreto, la opción por un sistema de libre designación para la provisión de puestos de trabajo está sujeta a unas condiciones legales que la sentencia recurrida destaca como inobservadas, sin que su apreciación jurídica al respecto haya sido desvirtuada en el recurso.

Por lo demás, ni la circunstancia de que se trate de puestos con nivel 26, ni la posición que les corresponda en la organización administrativa son razones que, por sí mismas, sirvan para justificar la opción seguida sobre su provisión por la Junta de Andalucía. La naturaleza de los cometidos a desempeñar y la especial responsabilidad que puedan implicar tales puestos son las razones que podrían, en su caso, hacerlo, pero se trata de extremos que no pueden presumirse, sino que su concurrencia debe ser explicada de manera suficientemente precisa y particularizada por la Administración, cosa que, insistimos, no se ha hecho.

De acuerdo con lo expuesto, el presente recurso no puede prosperar".

Por otro lado, en relación con la misma modificación de la Relación de Puestos de Trabajo, se reitera en la sentencia de 16 de marzo de 2011 (recurso de casación nº 3102/2008 ) cuyo Fundamento de derecho tercero se expresa así: "La jurisprudencia de esta Sala viene insistiendo en el carácter excepcional que la Ley asigna a este sistema de libre designación y en la necesidad de que cuando se considere necesario acudir a él se haga, también excepcionalmente, y justificando, caso por caso, por qué debe utilizarse [así se han manifestado, entre otras, las sentencias de 11 de marzo de 2009 (casación 2332/2005 ), 9 de febrero de 2009 (casación 7168/2004 ), 10 de diciembre de 2008 (casación 10351/2004 ), 24 de septiembre de 2008 (casación 5231/2004 ), 2 de julio de 2008 (casación 1573/2004 ), 7 de abril de 2008 (casación 7657/2003 ), 17 de diciembre de 2007 (casación 596/2005 ), 17 de septiembre de 2007 (casación 5466/2002 ), 16 de julio de 2007 (casación 1792/2004 )].

Habiéndose de añadir que esa justificación, para que pueda ser considerada suficiente, exige describir las concretas circunstancias y cometidos concurrentes en el puesto de que se trate que permitan valorar si es o no de apreciar en el mismo el carácter directivo o la especial responsabilidad de los que depende la validez del sistema de libre designación, y que no bastan a estos efectos fórmulas estereotipadas o la mera denominación aplicada al puesto.

Desde la anterior premisa jurisprudencial la infracción denunciada en el recurso de casación no puede ser compartida por lo que se expone a continuación.

El principal argumento del recurso, como resulta de lo que antes se expuso, es que por tratarse de puestos de nivel 26 a 30 necesariamente han de ser calificados de confianza y asesoramiento. Pero este razonamiento inicialmente no puede ser compartido porque esa calificación ha de resultar de los cometidos y funciones del puesto y no solamente del nivel (como acertadamente ha declarado la sentencia recurrida).

A ello ha de añadirse que no resulta así del precepto reglamentario autonómico que se invoca y antes se transcribió, pues en él se exigen para la libre designación dos cosas: que se trate de puestos "expresamente calificados de confianza y asesoramiento" y, además, tengan nivel de complemento de destino "comprendidos entre 26 y 30" . Es decir, que no son suficientes estos niveles ni tampoco por sí solo califican al puesto de "confianza y asesoramiento".

Y debe terminarse afirmando que tampoco en la Memoria Funcional y Económica de la Consejería de Justicia y Administración Pública que es invocada aparece, frente a lo que se alega en el recurso, la descripción de los cometidos correspondientes a los puestos. En ella ciertamente aparecen las funciones que corresponden a la Secretaría General de Economía y a la Dirección General de Planificación, pero no se describen los cometidos de los puestos aquí litigiosos".

Aplicando dicha doctrina al presente caso y no conteniendo la Memoria Funcional la necesaria descripción de los cometidos y funciones de los puestos de trabajo controvertidos y sin que, por otro lado y a pesar de lo sostenido por el Letrado de la Junta de Andalucía, en el expediente administrativo figuren fichas de tipo alguno que contengan tal descripción de los puestos, procede confirmar la sentencia recurrida por ser conforme a Derecho.

Procede, en definitiva, declarar la desestimación del presente recurso de casación, sin que proceda imposición de costas a la parte recurrente al no haber comparecido la parte recurrida, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley Jurisdiccional .