STS, 15 de Febrero de 2012

PRIMERO .- Se impugna en el presente Recurso de Casación 2955/2008 la sentencia que la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional dictó el 23 de abril de 2008, en su Recurso contencioso-administrativo 136/2007, que estimó el formulado por el AYUNTAMIENTO DE COAÑA contra la Orden del Ministerio de Medio Ambiente de 19 de diciembre de 2006 por la que fue aprobado, en los términos que en la misma se indican, el deslinde de los bienes de dominio público marítimo-terrestre del tramo de costa de unos 3.316 metros de longitud en la margen izquierda de la ría de Navia, desde el río Meiro hasta su desembocadura en la playa de Foxos, término municipal de Coaña (Asturias), anulándose dicha Orden en cuanto a la servidumbre de protección que en la misma se contempla con una anchura de 100 metros en el tramo comprendido entre los vértices 18 a 25 de la poligonal del deslinde, fijándose, en su lugar, esa servidumbre con una profundidad de 20 metros.

SEGUNDO .- Como decimos, la Sala de instancia estimó el recurso contencioso-administrativo y se fundamentó para ello, en síntesis, en lo siguiente:

1. En relación con el objeto del recurso y las alegaciones de la parte recurrente se señala: " PRIMERO.- Mediante el presente recurso contencioso-administrativo se impugna la Orden Ministerial, de 19 de diciembre de 2006, dictada por el Director General de Costas del Ministerio de Medio Ambiente, por delegación del Ministro, que aprobó el deslinde de los bienes de dominio público marítimo terrestre del tramo de costa de 3.316 metros de longitud, en la margen izquierda de la ría de Nacia, desde el río Meiro hasta su desembocadura en la playa de Foxos, término municipal de Coaña (Asturias). Se ordena, también, que se inicien las actuaciones conducentes a rectificar las situaciones registrales contradictorias con el deslinde acordado, otorgando un plazo de un año para solicitar la concesión prevista en alguno de los supuestos de la Disposición transitoria primera de la Ley 22/1988, de Costas .

   La impugnación de la aprobación del deslinde se concreta en la fijación de la anchura de la servidumbre de protección entre los vértices 18 a 25 de la poligonal del deslinde, según se delimita en el escrito de demanda. Afectando el trazado de la citada servidumbre a las parceles catastrales 207, 208, 211, 063, 213, 006, 215, 036, 217, 219, 008, 221 y 222".

   SEGUNDO.- La cuestión suscitada en el presente recurso contencioso-administrativo, pues en ella fundamenta la parte recurrente la pretensión anulatoria que ahora ejercita, se centran en determinar, de un lado, si el terreno afectado por el deslinde, en lo relativo a la anchura de la servidumbre de protección, estaba clasificado, o no, como suelo urbano a la entrada en vigor de la Ley de Costas, a los efectos de la fijación de la profundidad de la expresada servidumbre. Dicho de otra forma, se trata de determinar si resulta de aplicación al caso examinado las previsiones contenidas en la Disposición Transitoria Tercera.3 de la vigente Ley de Costas .

   La resolución de esta cuestión debe arrancar examinando la naturaleza de la servidumbre de protección, para seguidamente fijar los requisitos legales a los que se anuda la aplicación de la Disposición Transitoria Tercera.3 de la Ley de Costas , en relación con la disposición del mismo carácter Novena.3 del Reglamento General para Desarrollo y Ejecución de la citada Ley, pues solo sentado lo anterior, estaremos en condiciones de encarar el problema probatorio suscitado, señalando si han resultado acreditadas, en este caso, las circunstancias que legal y reglamentariamente se exigen.

   En el deslinde ahora impugnado, además de la determinación de los bienes incluidos en el demanio costero, por mandato de la Constitución, ex artículo 132.2 , y de la Ley --- artículos 3 , 4 y 5 de la Ley de Costas ---, formando el denominado dominio público marítimo-terrestre, que lo es por su naturaleza, establece también una afectación de otras zonas colindantes con el expresado demanio costero.

   En este sentido, la Ley de Costas mantiene la tradición de nuestras leyes anteriores al sujetar los terrenos colindantes con el dominio público a determinadas limitaciones ---prohibiciones a la construcción o realización de determinadas actividades---, cambiando la rancia terminología de "servidumbre de salvamento" por la de "protección", acorde con su finalidad de conservar en su integridad el dominio público marítimo terrestre, y de contribuir a la adecuada «protección de un medio natural tan sensible, como la experiencia ha puesto de relieve», según indica la Exposición de motivos de la citada Ley de Costas. De manera que, siguiendo con la mentada exposición, «la garantía de la conservación del dominio público marítimo-terrestre no puede obtenerse sólo mediante una acción eficaz sobre la estrecha franja que tiene esa calificación jurídica, sino que resulta también imprescindible la actuación sobre la franja privada colindante, para evitar que la interrupción del transporte eólico de los áridos y el cierre de las perspectivas visuales para la construcción de edificaciones en pantalla, la propia sombra que proyectan los edificios sobre la ribera del mar, el vertido incontrolado y, en general, la incidencia negativa de la presión edificatoria y de los usos y actividades que ella genera sobre el medio natural puedan causar daños irreparables o de muy difícil y costosa reparación. La anchura de esta zona de servidumbre de protección ha de ser, lógicamente, convencional, si bien debe fijarse conjugando con carácter general una profundidad de 100 metros, si bien en las zonas ya urbanizadas se mantiene la anchura de 20 metros de la anterior servidumbre de salvamento»".

2. En cuanto a la servidumbre de protección se indica: "TERCERO.- Acorde con lo expuesto, el artículo 23.1 de la Ley de Costas de tanta cita, establece, como norma general, que la «la servidumbre de protección recaerá sobre una zona de 100 metros medida tierra adentro desde el límite interior de la ribera del mar». Esta anchura general de la servidumbre de protección solo consiente como excepción, en lo que hace al caso, la aplicación del régimen transitorio para los casos en que los terrenos estuvieran clasificados como suelo urbano a la entrada en vigor de la Ley de Costas, esto es, el supuesto previsto en la Disposición Transitoria Tercera.3 de dicha Ley .

   El régimen transitorio previsto en la Ley de Costas, como sucede con las normas transitorias en general, pretende amortiguar los efectos de la entrada en vigor de la Ley, adaptando las situaciones existentes con anterioridad a la vigencia de la Ley al contenido de la nueva regulación, de manera que se suavicen las consecuencias de una inmediata entrada en vigor. Y que, por lo que ahora nos importa, se ha seguido el criterio básico de privar de esa plena aplicabilidad de las disposiciones de la ley sobre la zona de servidumbre de protección.

   Pues bien, la Disposición Transitoria Tercera.3 de la Ley de Costas , al regular la excepción antes mencionada, establece que «los terrenos clasificados como suelo urbano a la entrada en vigor de la presente Ley estarán sujetos a las servidumbres establecidas en ella, con la salvedad de que la anchura de la servidumbre de protección será de 20 metros». En este mismo sentido se manifiesta la Disposición Transitoria Novena. 1 del Reglamento de ejecución.

   Se instituye, por tanto, un régimen transitorio peculiar para los terrenos que cumplan dos requisitos, a saber, uno de carácter jurídico: que estén clasificados como suelo urbano, y otro de índole temporal: que tal clasificación esté vigente al tiempo de la entrada en vigor de la Ley de Costas. Teniendo en cuenta que la Ley de Costas entra en vigor el mismo día de su publicación en el Boletín Oficial del Estado, ex Disposición Final Tercera , y aquella publicación tuvo lugar el 29 de julio de 1988.

   CUARTO.- A la luz de tal regulación legal conviene ahora traer a colación la previsión reglamentaria contenida en la Disposición Transitoria Novena.3 del Reglamento de ejecución de la Ley que reconoce los diferentes supuestos que pueden suscitarse para acreditar la clasificación del suelo, por lo que dispone al respecto que «a los efectos de la aplicación del apartado 1 anterior, sólo se considerará como suelo urbano el que tenga expresamente establecida esta clasificación en los instrumentos de ordenación vigentes en la fecha de entrada en vigor de la Ley de Costas, salvo que se trate de áreas urbanas en las que la edificación estuviera consolidada o los terrenos dispusieran de los servicios exigidos en la legislación urbanística en la citada fecha y la Administración competente les hubiera reconocido expresamente ese carácter».

   Esta norma transitoria ha sido interpretada por esta Sala y Sección, en Sentencia de 3 de julio de 2003 , en el sentido de distinguir entre dos supuestos, «a).- Que los instrumentos urbanísticos califiquen el suelo como urbano. En este caso la norma establece claramente un límite temporal, y es que dicha clasificación se encuentre en los instrumentos de ordenación vigentes en la fecha de entrada en vigor de la Ley de Costas (...). Y b).- En segundo lugar, la norma se refiere a lo que podríamos llamar situaciones urbanas consolidadas. Es decir, áreas urbanas en que la edificación estuviera consolidada o los terrenos dispusieran de los servicios exigidos en la legislación urbanística "en la citada fecha"; lo que equivale a la fecha de entrada en vigor de la Ley de Costas (...)». Reconociéndose, de este modo, la denominada "fuerza normativa de lo fáctico" como declaró con una reiteración que excusa cita la jurisprudencia del Tribunal Supremo. Además, la norma impone una exigencia nueva, en este último caso, y es que ha de ser la Administración urbanística competente quién haya determinado esa situación urbana consolidada, como se infiere de la citada disposición reglamentaria "in fine"".

3. Sobre el carácter urbano de los terrenos litigiosos se señala: "QUINTO.- Llegados a este punto, debemos analizar el soporte documental sobre el que la parte recurrente sustenta su alegato. Y que se concreta en la documentación obrante en el expediente administrativo, la acompañada con el escrito de demanda, y la practicada en el periodo probatorio.

   Consta en las actuaciones, al haberse remitido a esta Sala en periodo de prueba, informe de la Comisión de Urbanismo y Ordenación del Territorio del Principado de Asturias, en sesión de 14 de noviembre de 2007, de la Consejería de Infraestructuras, Política Territorial y Vivienda del Gobierno del Principado de Asturias, que en la zona donde se encuentran las parcelas citadas en el fundamento primero de esta resolución, es decir, en el tramo de costa comprendido entre los vértices 18 a 25, que "se deduce claramente y sin ningún género de dudas que los servicios existían a la entrada en vigor de la Ley de Costas (...) se trata de un suelo urbano consolidado".

   En el citado informe se desglosan los diversos servicios --acceso rodado, abastecimiento de agua, saneamiento de agua y suministro de energía eléctrica-- con los que contaba la zona a la entrada en vigor de la Ley de Costas, así como la fecha desde las que vienen funcionando los mismos, que resulta acorde, por otra parte, con la información cartográfica que consta en los planos aportados a las actuaciones.

   Acorde con lo expuesto también consta en el expediente administrativo, carpeta verde, tomo 3, acompañando al escrito de alegaciones del Ayuntamiento recurrente, el informe del aparejador municipal, de 16 de septiembre de 1998, señalando que la zona en cuestión "disponía de los servicios de abastecimiento de agua, acceso rodado, suministro de energía eléctrica y evacuación de aguas y, por tanto, de acuerdo con lo previsto en el (...) Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 1976, en el año 1985 esa zona constituía suelo urbano a todos los efectos".

   Por tanto, procede estimar el presente recurso contencioso administrativo por no ser la resolución impugnada conforme con el ordenamiento jurídico en lo relativo a la fijación de la profundidad de la servidumbre de protección que debió ser de 20 metros, y no de 100, en el tramo comprendido entre los vértices 18 a 25 de la poligonal del deslinde impugnada".

   TERCERO .- Contra esa sentencia ha interpuesto el ABOGADO DEL ESTADO, en la representación que ostenta de la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO , recurso de casación, en el cual esgrime un único motivo de impugnación, al amparo del apartado d) del artículo 88.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA), por infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate.

   En concreto, se considera que la sentencia de instancia infringe la Disposición Transitoria Tercera.3 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas (LC), en relación con la Disposición Transitoria Novena.3 del Reglamento General para el desarrollo y ejecución de esa Ley, aprobado por Real Decreto 1471/1989, de 1 de diciembre (RC).

   Sostiene, en síntesis, la parte recurrente que la sentencia de instancia infringe las citadas Disposiciones Transitorias porque el reconocimiento del carácter urbano de los terrenos litigiosos por parte de la Administración urbanística actuante, que ha determinado la reducción de la servidumbre de protección a una anchura de 20 metros que se establece en esa sentencia, no es anterior a la entrada en vigor de la Ley de Costas de 1988, toda vez que ese reconocimiento se ha efectuado en este caso en virtud del informe de la Comisión de Urbanismo y Ordenación del Territorio del Principado de Asturias emitido en sesión de 14 de enero de 2007, como se señala en el Fundamento Jurídico Quinto de esa sentencia.

   Este motivo no puede prosperar por las razones que se exponen a continuación.

   Como hemos señalado en reiteradas ocasiones ---sirvan de muestra las SSTS de 25 de marzo de 2011 (casación 1121/07 ), 11 de abril de 2011 (casación 2094/07 ), 14 de julio de 2011 (casación 1188/08 ) y 21 de julio de 2011 (casación 542/09 )--- la Disposición Transitoria Tercera.3 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas , circunscribe la posibilidad de reducir la servidumbre legal de protección del dominio público marítimo-terrestre establecida en el artículo 23 de la misma Ley --- 100 metros desde la ribera del mar--- a tan sólo 20 metros, exclusivamente a "los terrenos clasificados como suelo urbano a la entrada en vigor de la presente Ley " . Por su parte, la Disposición Transitoria Novena.3 del Reglamento de Costas aprobado por Real Decreto 1471/1989, de 1 de diciembre, moduló y, en alguna medida, atemperó lo establecido en la Disposición Transitoria Tercera.3 de la Ley, pues la norma reglamentaria permite que se aplique la servidumbre de protección reducida de 20 metros también a los terrenos que, aun careciendo en julio de 1988 de la clasificación de suelo urbano, constituyesen "áreas urbanas en que la edificación estuviera consolidada o los terrenos dispusieran de los servicios exigidos en la legislación urbanística en la citada fecha y la Administración urbanística competente les hubiera reconocido expresamente ese carácter" .

   CUARTO .- Pues bien, en el caso que nos ocupa la Sala de instancia considera que los terrenos litigiosos disponían de los servicios urbanísticos para su consideración como suelo urbano a la entrada en vigor de la citada Ley de Costas de 1988, en virtud del Informe de la Comisión de Urbanismo y Ordenación del Territorio de la Consejería de Infraestructuras, Política Territorial y Vivienda del Gobierno del Principado de Asturias, emitido en sesión de 14 de noviembre de 2007, del que resulta ---según se señala en el Fundamento Jurídico Quinto de esa sentencia, que antes ha sido transcrito, pero que no está de más volver a reiterar---, " que en la zona donde se encuentran las parcelas citadas en el fundamento primero de esta resolución, es decir, en el tramo de costa comprendido entre los vértices 18 a 25, que "se deduce claramente y sin ningún género de dudas que los servicios existían a la entrada en vigor de la Ley de Costas (...) se trata de un suelo urbano consolidado".

   En el citado informe se desglosan los diversos servicios --acceso rodado, abastecimiento de agua, saneamiento de agua y suministro de energía eléctrica--- con los que contaba la zona a la entrada en vigor de la Ley de Costas, así como la fecha desde las que vienen funcionando los mismos, que resulta acorde, por otra parte, con la información cartográfica que consta en los planos aportados a las actuaciones".

   A esto se añade que " Acorde con lo expuesto también consta en el expediente administrativo, carpeta verde, tomo 3, acompañando al escrito de alegaciones del Ayuntamiento recurrente, el informe del aparejador municipal, de 16 de septiembre de 1998, señalando que la zona en cuestión "disponía de los servicios de abastecimiento de agua, acceso rodado, suministro de energía eléctrica y evacuación de aguas y, por tanto, de acuerdo con lo previsto en el (") Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 1976, en el año 1985 esa zona constituía suelo urbano a todos los efectos" .

   Aunque el citado informe de la Comisión de Urbanismo y Ordenación del Territorio del Principado de Asturias sea muy posterior a la entrada en vigor de la Ley de Costas, ello no constituye obstáculo para el reconocimiento de la situación urbana de los terrenos de que se trata en aquella fecha, y así lo ha señalado esta Sala en las sentencias de 10 de noviembre de 2011 (casación 5584/2008 ) y de 15 de diciembre de 2011 (casación 4127/2008 ).

   El acto o resolución de reconocimiento por parte de la Administración urbanística competente ---como se dice en esas sentencias de esta Sala del Tribunal Supremo--- " puede ser posterior a la entrada en vigor de la Ley de Costas, pues lo relevante es que las circunstancias fácticas que se reconocen -servicios urbanísticos disponibles o consolidación edificatoria- vengan referidas a un momento anterior a la entrada en vigor de la Ley. Dicho de otro modo, lo relevante es que el suelo fuese urbano a la entrada en vigor de la Ley, lo que se cumple cuando se constata que en aquel momento reunía determinados requisitos de orden físico y así lo reconozca la Administración urbanística competente; aunque ese reconocimiento se produzca en una fecha posterior".

   Por todo ello, procede desestimar el motivo de impugnación al no incurrir la sentencia de instancia en las infracciones que en el mismo se alegan.

   CUARTO .- Por lo expuesto, procede desestimar el recurso de casación e imponer las costas a la parte recurrente de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción 29/1998, si bien, como permite el apartado 3 del mismo precepto, dada la índole del asunto y la actividad desplegada por la parte recurrida, procede limitar la cuantía de la condena en costas, en cuanto a los honorarios del Letrado de la parte recurrida a la cantidad de 1.500 euros.

   Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.

1. No haber lugar y, por tanto, desestimar el Recurso de Casación 2955/2008, interpuesto por la ADMINISTRACION GENERAL DEL ESTADO contra la sentencia dictada por la Sección Primera de Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional de 23 de abril de 2008, en su Recurso Contencioso-administrativo 136/2007 , la cual, en consecuencia, confirmamos.

2. Condenar a la parte recurrente en las costas del presente recurso de casación, en los términos expresados.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN. Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. Rafael Fernandez Valverde, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.