STS, 15 de Febrero de 2012

PRIMERO .- Se impugna en este recurso de casación 3751/2009 la sentencia que la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional dictó el 1 de diciembre de 2008, en su recurso contencioso-administrativo 261/2006, que desestimó el formulado por DOÑA Estrella , DON Juan Ramón y DOÑA Olga contra la Orden del Ministerio de Medio Ambiente de 12 de junio de 2006 por la que se aprueba, en los términos que en la misma se indican, el deslinde de los bienes de dominio público marítimo-terrestre del tramo de costa de unos 42.656 metros de longitud, de la totalidad del término municipal de San Vicente de la Barquera (Cantabria).

SEGUNDO .- Como decimos, la Sala de instancia desestimó el recurso y se fundamentó para ello, en síntesis, en la siguiente argumentación:

1. En relación con las alegaciones de la parte demandante se señala: "SEGUNDO.- Los recurrentes invocan en primer lugar la falta de motivación del acto recurrido por cuanto se trata de un acto administrativo que afecta directamente a su derecho de propiedad, sobre el que se establecen muy importantes limitaciones, y sin embargo opera con automatismo al establecer que la servidumbre de protección en dicha zona es de 100 metros sin haber tenido en cuenta las circunstancias de hecho de las parcelas afectadas y concretamente las de su finca, que es suelo urbano a todos los efectos desde mucho tiempo antes de la entrada en vigor de la Ley de Costas.

   En cuanto al fondo del asunto consideran indebidamente aplicada la Disposición Transitoria 3ª.3 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas , por cuanto su finca a la entrada en vigor de dicha Ley tenía la consideración de suelo urbano pues contaba con acceso rodado, abastecimiento de agua potable, evacuación de aguas y suministro de energía eléctrica, estando además integrada en la malla urbana consolidada por la edificación, razón por la que la zona de servidumbre de protección debió establecerse con una anchura de 20 metros y no con la de 100 metros".

2. La alegada falta de motivación de la Orden impugnada en el aspecto cuestionado por la parte recurrente ---la servidumbre de protección con una anchura de 100 metros establecida entre los vértices 341.400 y 341.405, donde se ubica el terreno propiedad de los demandantes--- se desestima al indicar: "CUARTO.- En primer lugar la demanda imputa a la Orden Ministerial ahora impugnada y cuya legalidad se cuestiona falta de motivación. Sobre esta alegación hemos de significar, con carácter general, que la necesidad de motivación de los actos administrativos, que limiten derechos subjetivos o intereses legítimos, viene impuesta en el artículo 54.1.a), y ha de ser en todo caso suficiente, es decir, que aún en el supuesto de ser sucinta o escueta, ha de contener en todo caso, la razón esencial de decidir, de tal modo que el interesado pueda conocer con exactitud y precisión, el por qué de lo establecido y sancionado por la Administración, con la amplitud necesaria para su adecuada posible defensa, permitiendo también a su vez a los órganos jurisdiccionales el conocimiento de los datos fácticos y normativos que les permitan resolver la impugnación judicial del acto, en el juicio de su facultad de revisión y control de la actividad administrativa, sancionada en el artículo 106.1 de nuestra Constitución (en este sentido, STS 15 de diciembre de 1999 ).

   Acorde con la anterior doctrina, debe concluirse que en este caso la resolución administrativa recurrida no adolece de falta de motivación, pues explica en la consideración tercera que la zona de servidumbre se ha fijado atendiendo a lo establecido en las Normas Subsidiarias de Planeamiento del término municipal de San Vicente de la Barquera, aprobadas definitivamente por la Comisión Regional de Urbanismo de Cantabria en sesión de 21 de septiembre de 1983, vigentes cuando entró en vigor la Ley de Costas, normas que declaraban el suelo de los actores como suelo apto para urbanizar u urbanizable, circunstancia reconocida en la propia demanda.

   En definitiva, en este caso la motivación es suficiente, pues respeta la función que cumple su exigencia que es la de dar a conocer las razones de la Administración justificadoras de su decisión. Como veremos a continuación el elemento decisivo para fijar la extensión de la servidumbre no es otro que la consideración que desde la perspectiva urbanística tiene el suelo afectado por la misma".

3. En relación con la servidumbre de protección se señala: " QUINTO.- Antes de entrar a analizar la cuestión controvertida hemos de traer a colación la normativa aplicable sobre la extensión de la servidumbre de protección.

   Empecemos recordando la norma general sobre la servidumbre de protección, recogida en el art. 23 de la Ley de Costas . Según este precepto "La servidumbre de protección recaerá sobre una zona de 100 metros medida tierra adentro desde el límite interior de la ribera del mar".

   En esta zona de servidumbre están prohibidos, entre otros usos, las edificaciones destinadas a residencia o habitación (art. 25.1).

   Esta norma general se precisa para suelos urbanos en la Disposición Transitoria Tercera de la Ley de Costas :

   "1. Las disposiciones contenidas en el título II sobre las zonas de servidumbre de protección y de influencia serán aplicables a los terrenos que a la entrada en vigor de la presente ley estén clasificados como suelo urbanizable no programado y suelo no urbanizable. Las posteriores revisiones de la ordenación que prevean la futura urbanización de dichos terrenos y su consiguiente cambio de clasificación deberán respetar íntegramente las citadas disposiciones.

   2. En los terrenos que, a la entrada en vigor de la presente ley, estén clasificados como suelo urbanizable programado o apto para la urbanización se mantendrá el aprovechamiento urbanístico que tengan atribuido, aplicándose las siguientes reglas:

1. Si no cuentan con Plan parcial aprobado definitivamente, dicho Plan deberá respetar íntegramente y en los términos del apartado anterior las disposiciones de esta ley, siempre que no se dé lugar a indemnización de acuerdo con la legislación urbanística.

2. Si cuentan con Plan parcial aprobado definitivamente, se ejecutarán las determinaciones del Plan respectivo, con sujeción a lo previsto en el apartado siguiente para el suelo urbano. No obstante, los Planes parciales aprobados definitivamente con posterioridad al 1 enero 1988 y antes de la entrada en vigor de esta ley, que resulten contrarios a lo previsto en ella, deberán ser revisados para adaptarlos a sus disposiciones, siempre que no se dé lugar a indemnización de acuerdo con la legislación urbanística. La misma regla se aplicará a los Planes parciales cuya ejecución no se hubiera llevado a efecto en el plazo previsto por causas no imputables a la Administración, cualquiera que sea la fecha de su aprobación definitiva.

   3. Los terrenos clasificados como suelo urbano a la entrada en vigor de la presente Ley estarán sujetos a las servidumbres establecidas en ella, con la salvedad de que la anchura de la servidumbre de protección será de 20 metros".

   Disposición Transitoria de la Ley que se complementa con la Disposición Transitoria Novena del Reglamento de ejecución de la Ley de Costas que, tras recoger esa misma precisión en su apartado 1 (servidumbre de protección de 20 metros en suelo urbano), añade en su apartado tercero:

   "A los efectos de la aplicación del apartado 1 anterior, sólo se considerará como suelo urbano el que tenga expresamente establecida esta clasificación en los instrumentos de ordenación vigentes en la fecha de entrada en vigor de la Ley de Costas, salvo que se trate de áreas urbanas en las que la edificación estuviera consolidada o los terrenos dispusieran de los servicios exigidos en la legislación urbanística competente les hubiera reconocido expresamente ese carácter".

   Pues bien, a la vista de estos preceptos podemos concluir que la anchura de la servidumbre de protección en los suelos urbanizables será de 100 metros salvo que dichos suelos tengan la consideración de urbanos por tratarse de áreas urbanas en las que la edificación estuviera consolidada o los terrenos dispusieran de los servicios exigidos en la legislación urbanística, esto es acceso rodado, abastecimiento de agua potable, evacuación de aguas y suministro de energía eléctrica".

4. Y más adelante se indica: "SEXTO.- En el presente caso como ya hemos indicado anteriormente el instrumento de planeamiento vigente a la entrada en vigor de la Ley de Costas en 1988 eran las Normas Subsidiarias de Planeamiento de San Vicente de la Barquera de 1983 que clasificaban el terreno de los actores como suelo urbanizable. Por tanto, la primera consideración tenida en cuenta por la ley para la determinación de las características del suelo a los efectos de servidumbre es negativa para los intereses de los actores.

   La segunda es que se trate de un área urbana en la que la edificación estuviera consolidada. Tampoco aquí cumplen el requisito los terrenos de los recurrentes pues basta observar las fotografías aportadas por ellos mismos junto con su demanda, referidas al año 1987, para constatar que en dichos terrenos no existe edificación alguna y que en su entorno, salvo alguna edificio aislado, no existe propiamente un área urbana consolidada, tratándose de prados y un pequeño bosque.

   Finalmente, en cuanto a los servicios de acceso rodado, abastecimiento de agua potable, evacuación de aguas y suministro de energía eléctrica aporta un certificado urbanístico emitido por un arquitecto el 14 de febrero de 2007 en el que se indica que "En la actualidad la parcela se encuentra enclavada en una trama urbana totalmente consolidada, en su colindancia Oeste se está construyendo varios edificios colectivos en altura, en su colindancia Este tiene construido desde el año 1988 tres edificios colectivos en altura y en su colindancia Norte está la carretera de acceso a las playas. Posee todos los servicios para calificar a la parcela como solar, es decir, tiene abastecimiento de agua, suministro de energía eléctrica, saneamiento y acceso rodado.

   Sobre este certificado debemos señalar por un lado, que no se trata de un certificado oficial emitido por organismo competente en materia urbanística, y, por otro, que la información que suministra está referida a la fecha de su expedición -14 de febrero de 2007- y no a la situación existente en el año 1988 que es la relevante para poder determinar la extensión de la servidumbre de protección. Lo mismo puede observarse de otra documentación aportada junto a la demanda de fecha posterior a 1988, documentación que no sirve para acreditar la situación urbanística existente en dicho año. Como tampoco lo acredita el certificado del Registro de la Propiedad que recoge como servidumbre de paso de la finca la de acueducto para utilizar las acometidas de agua y para desagües de aguas residuales, pues no significa lo mismo soportar una servidumbre de paso para esos servicios que gozar de los mismos en la finca.

   En definitiva, la parte recurrente no ha acreditado que sus terrenos tuvieran la consideración de suelo urbano en el momento de entrada en vigor de la Ley de Costas por lo que la extensión de la servidumbre de protección fijada en 100 metros en la Orden Ministerial impugnada es correcta debiendo desestimarse el recurso contencioso-administrativo interpuesto frente a ella".

   TERCERO .- Contra esa sentencia ha interpuesto la representación de DOÑA Estrella , DON Juan Ramón y DOÑA Olga recurso de casación, en el cual esgrime un único motivo de impugnación, al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa ( LRJCA), en relación con el artículo 88.3 de la misma, por infracción de las normas del ordenamiento jurídico y la jurisprudencia que resultan aplicables para resolver la cuestión objeto de debate.

   En concreto, se considera que la sentencia de instancia infringe, por aplicación indebida, el artículo 23 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas , en relación con la Disposición Transitoria Tercera de la misma y con la Disposición Transitoria Novena del Reglamento para la ejecución de dicha Ley, aprobado por Real Decreto 1471/1989, de 1 diciembre , y ello por haberse omitido en la sentencia hechos que acreditan que la parcela litigiosa contaba en la fecha de entrada en vigor de la citada Ley de Costas con todos los servicios urbanísticos necesarios para su consideración como suelo urbano.

   Antes de analizar este motivo de impugnación hemos de rechazar la inadmisión del propio recurso de casación alegada por la Abogacía del Estado al amparo del artículo 93.2.d) de la LRJCA , pues no puede compartirse que el recurso carezca "manifiestamente" de fundamento, que es lo que dispone dicho precepto para que se acuerde la inadmisión del recurso de casación. Cuestión distinta es si las infracciones alegadas por la parte recurrente deben llevar a la anulación de la sentencia de instancia, pero esto es ya la cuestión de fondo que vamos a analizar a continuación.

   CUARTO .- Sostiene la parte recurrente en el único motivo de impugnación que la sentencia de instancia ha omitido el hecho de que el terreno litigioso contaba, antes de la entrada en vigor de la Ley de Costas de 1988, con todos los servicios necesarios para su consideración como suelo urbano.

   En este aspecto se alega que con la demanda se aportó el informe emitido por el Arquitecto Técnico del Ayuntamiento de San Vicente de la Barquera en el que se señala que el terreno litigioso contaba en el año 1988 con los servicios de agua, luz y acceso rodado. De lo señalado en ese informe, al que ---por cierto--- no se hace referencia en la sentencia de instancia, con las demás pruebas practicadas se llegaría a la conclusión, según la parte recurrente, de que el terreno de que se trata tenía la consideración de suelo urbano a la entrada en vigor de la Ley de Costas de 1988, y, en consecuencia, que la servidumbre de protección debió fijarse para ese terreno con una anchura de 20 metros, en vez de los 100 metros que se establecen en el deslinde aprobado por la Orden Ministerial impugnada. De aquí deduce la parte recurrente que la sentencia de instancia aplica indebidamente el artículo 23 de la Ley de Costas de 1988 e infringe su Disposición Transitoria Tercera.3 así como la Disposición Transitoria Novena del citado Reglamento de la Ley de Costas .

   Este motivo no puede prosperar por las razones que se exponen a continuación.

   Ha de señalarse, en primer lugar, que la sentencia de instancia no omite la cuestión relativa al carácter urbano del terreno litigioso, pues a ella se refiere en su fundamento jurídico sexto, llegando a la conclusión de que " la parte recurrente no ha acreditado que sus terrenos tuvieran la consideración de suelo urbano en el momento de entrada en vigor de la Ley de Costas...", como se indica al final se ese fundamento jurídico.

   A esa conclusión llega el Tribunal a quo después de analizar la documentación a la que se refiere, y esa conclusión ha de mantenerse, pues la valoración que hace dicho Tribunal de la prueba practicada no es arbitraria ni ilógica ni tampoco absurda. En este aspecto ha de recordarse ---como se señala en la sentencia de esta Sala de 22 de abril de 2009 (casación 11496/2004 )--- que "la fijación de la realidad que subyace a la controversia jurídica pertenece a la potestad de juzgar de la Sala de instancia, sin que en esta vía casacional proceda revisar la apreciación que haga de las pruebas practicadas, salvo que se denuncie y acredite que ha infringido algún precepto regulador de su valoración o que la llevada a cabo resulta contraria a la razón y a la lógica, conduciendo a resultados inverosímiles y, por consiguiente, manifestación de un ejercicio arbitrario del poder jurisdiccional, vulnerador del artículo 9, apartado 3, de la Constitución " . Salvedades estas que no han sido acreditadas por la parte aquí recurrente.

   No impide la anterior conclusión el hecho de que la sentencia de instancia no haga referencia al informe del Arquitecto Técnico Municipal de San Vicente de la Barquera de 20 de febrero de 2007 , acompañado con la demanda, pues del mismo no resulta ---y tampoco analizándolo conjuntamente con el resto de la documentación obrante, que ha sido correctamente valorada por la Sala sentenciadora--- que el terreno litigiosa tuviera la consideración de suelo urbano el 29 de julio de 1988, fecha de la entrada en vigor de la Ley de Costas (a tenor de su Disposición final tercera ).

   En este sentido ha de precisarse que en el citado informe se señala que la parcela contaba en el año 1988 con los servicios de "agua, luz y acceso rodado asfaltado" , pero no se hace mención a la evacuación de aguas residuales, que también se establece en los artículos 78.a) del Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana , aprobado por el Real Decreto Legislativo 1346/1976, de 9 de abril (TRLS76) y 21.a) del Reglamento de Planeamiento Urbanístico, aprobado por Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio, para que el terreno pudiera ser considerado como urbano. Tampoco se indica en ese informe que los servicios que menciona ---solo agua, luz y acceso rodado--- tuvieran las características adecuadas para servir a la edificación que sobre ellos exista "o se haya de construir" , como se establece en el mencionado artículo 21.a) del Reglamento de Planeamiento , para su consideración como suelo urbano, y mucho menos que dicho terreno se encuentre inserto en la malla urbana, lo que también es necesario para esa consideración ( STS de 24 de junio de 2011, casación 3778/2011 , y las que en ella se citan).

   Por todo ello, al no tener la consideración de suelo urbano el terreno litigioso a la entrada en vigor de la Ley de Costas de 1988 no se infringe por la sentencia de instancia los preceptos citados por la parte recurrente de la legislación de costas, por lo que ha de desestimarse el motivo de impugnación alegado.

   QUINTO .- Aunque lo expuesto en el fundamento jurídico anterior es suficiente para la desestimación del recurso de casación, no está de más hacer también la consideración que se expone a continuación.

   En la citada Ley de Costas de 1988 se establece, con carácter general, que la servidumbre de protección ---con las limitaciones que comporta establecidas en esa Ley--- recaerá sobre una zona de "100 metros" medida tierra adentro desde el límite interior de la ribera del mar, pues así se dispone en su artículo 23.1.

   Esta norma general tiene su excepción más relevante, en lo que ahora importa, en la Disposición Transitoria Tercera. 3 de la propia Ley, donde se establece que para los terrenos clasificados como suelo urbano a la entrada en vigor de la Ley, esto es, el 29 de julio de 1988, como se ha dicho, operará la indicada servidumbre de protección, pero con la sustancial reducción de su profundidad, que será de 20 metros.

   En la Disposición Transitoria Novena.3 del Reglamento de la Ley de Costas , aprobado por Real Decreto 1471/1989, de 1 de diciembre, se establece que "sólo se considerará como suelo urbano" , a los efectos de la aplicación del apartado 1 de esa Disposición ---en el que opera la "salvedad" de que la anchura de la servidumbre de protección sea de 20 metros en vez de 100 metros--- "el que tenga expresamente establecida esta clasificación en los instrumentos de ordenación vigentes en la fecha de la entrada en vigor de la Ley de Costas, salvo que se trate de áreas urbanas en las que la edificación estuviera consolidada o los terrenos dispusieran de los servicios exigidos en la legislación urbanística en la citada fecha y la Administración urbanística competente les hubiera reconocido expresamente ese carácter" .

   No basta, pues, la existencia de los mencionados servicios o la citada consolidación, pues es necesario también, como expresamente se establece en esa Disposición Transitoria Novena.3, que la Administración urbanística competente les hubiere reconocido ese carácter. Así lo ha señalado esta Sala en la STS de 25 de marzo de 2011 (casación 1121/2007 ), lo que se reitera en la STS de 31 de mayo de 2011 (casación 768/2008 ). Y no consta ese reconocimiento del carácter urbano respecto del terreno litigioso por la Administración urbanística competente en la citada fecha de entrada en vigor de la Ley de Costas de 1988.

   SEXTO .- Por lo expuesto, procede desestimar el recurso de casación e imponer las costas a la parte recurrente de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción 29/1998, si bien, como permite el apartado 3 del mismo precepto, dada la índole del asunto y la actividad desplegada por la parte recurrida, procede limitar la cuantía de la condena en costas, en cuando a la minuta correspondiente a la defensa de la Administración General del Estado a la cantidad total de 2.500 euros.

   Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.

1. No haber lugar y, por tanto, desestimar el recurso de casación número 3751/2009, interpuesto por la representación procesal de DOÑA Estrella , DON Juan Ramón y DOÑA Olga contra la sentencia dictada por la Sección Primera de Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional de fecha 1 de diciembre de 2008, en su recurso contencioso administrativo 261/2006 .

2. Condenar a la parte recurrente en las costas del presente recurso de casación, en los términos expresados.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN. Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. Rafael Fernandez Valverde, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.