STS, 2 de Febrero de 2012

La representación de la entidad Casanfer, S.A. interpuso recurso contencioso-administrativo contra la resolución de la Consejería de Obras Públicas y Transportes de la Junta de Andalucía de 19 de julio de 2006 por la que se aprobó definitivamente la Revisión del Plan General de Ordenación Urbanística de Sevilla en lo relativo a la clasificación de la finca propiedad de la recurrente como suelo no urbanizable.

La Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede de Sevilla, dictó sentencia con fecha 5 de marzo de 2009 (recurso contencioso-administrativo nº 801/2006 ), en cuya parte dispositiva se acuerda :

FALLAMOS: Que debemos estimar y estimamos el recurso interpuesto contra la resolución que se recoge, en el fundamento jurídico primero de esta sentencia, la que anulamos por ser contraria al Orden Jurídico y declaramos el suelo urbanizable de la parcela objeto de recurso. Sin costas

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Dicha sentencia, después de identificar el objeto del recurso y las pretensiones de los litigantes (fundamentos jurídicos primero y segundo), aborda en su fundamento tercero la causa de inadmisibilidad que habían planteado ambas Administraciones demandadas por la falta de cumplimiento del requisito previsto en el artículo 45.2.d/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción , esto es, la acreditación del acuerdo de las personas jurídicas para recurrir, objeción que es rechazada por las siguientes razones:

(...) TERCERO.- Planteada por la representación de la Administración autonómica la inadmisibilidad del recurso, como alegación de carácter formal debe ser enjuiciada con prioridad a las cuestiones de fondo. Se fundamenta la inadmisibilidad en la infracción del art. 45.2 d) de la Ley reguladora de la Jurisdicción , al no acompañarse la documentación acreditativa del cumplimiento de los requisitos exigidos para entablar acciones las personas jurídicas o asociaciones con arreglo a las normas o estatutos de aplicación. Al respecto debe indicarse que el Tribunal Supremo en sentencia de 17 de enero de 2002 , dispuso que: la exigencia del acuerdo societario para recurrir, nutrida es la jurisprudencia de esta Sala en torno a su innecesariedad cuando de entidades mercantiles se trata, tal como resulta de sentencias como las de 12 de julio de 1.986, 17 de junio de 1.987, 18 de noviembre de 1.988, y 24 de enero de 1.991, y 21 de julio de 1.992 , algunas de las cuales se remiten a otras anteriores en igual sentido y cuyo criterio ha sido reiterado después. De tales sentencias se desprende con claridad que, después de la entrada en vigor de la Constitución, debe reiterarse una doctrina jurisprudencial según la cual no puede exigirse a las personas jurídicas, para que puedan ejercer el derecho a la tutela efectiva de los Jueces y Tribunales, más requisitos que los que la Ley exige, y, en concreto, ni en la legislación sobre Sociedades Anónimas y sobre Sociedades de Responsabilidad Limitada, ni en la Ley de esta Jurisdicción, se requiere ese previo acuerdo de la Sociedad para poder interponer recursos contencioso administrativos, al no poder subsumirse aquellas Sociedades dentro de las Corporaciones o Instituciones que menciona el art. 57.2. d) de la Ley Jurisdiccional y al bastar con que el representante de la sociedad frente a terceros exprese su voluntad de ejercitar la acción, para que ésta se entienda debidamente entablada, al deber interpretarse tal presupuesto procesal con flexibilidad a fin de lograr una completa o plena garantía jurisdiccional, con cita de los arts. 7,3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y 24 de la Constitución , y con referencia a que la representación procesal -tratándose de sociedades mercantiles- queda acreditada con el poder notarial aportado cuando la generalidad de la representación conferida entraña delegar incluso la procedencia del ejercicio de acciones y derechos y no figura en forma alguna que se supedite la efectividad del poder a acuerdos especiales, criterio que ha seguido esta Sala en sentencias posteriores y que es aplicable, con mayor razón, si cabe, cuando como en el caso de autos la Administración se entendió en vía administrativa con el que aparece como Administrador único de la Sociedad recurrente, en su persona, sin oponer -hasta ahora- tacha alguna a su representación. La doctrina expuesta con anterioridad no es sino una manifestación del principio pro actione, que supone cierta flexibilidad en la exigencia de requisitos procesales. De la documentación aportada se acredita la suficiencia del poder al Sr. Procurador, pues la consejera delegada de la sociedad fue reelegida para el cargo, en la Junta General de Accionistas, celebrada el 2 de diciembre de 2002, acuerdo protocolizado en escritura pública de 3 de diciembre de 2002, delegándosele las facultades del Consejo de Administración en virtud del art. 29 de los Estatutos Sociales. A mayor abundamiento el Sr. Notario hace constar en base a la anterior documentación, en la escritura de poder, que las facultades otorgadas le confieren capacidad legal para otorgar escritura de poder para pleitos. El juicio de suficiencia de la representación o apoderamiento ha de considerarse ajustado a la legalidad pues se ha cumplido lo dispuesto en la Ley 24/2001, de 27 de diciembre, cuyo art. 98 , fue modificado por el art. 34 de la Ley 24/2005, de 18 de noviembre y redactado con el contenido siguiente: 1. En los instrumentos públicos otorgados por representantes o apoderado, el Notario autorizante insertará una reseña identificativa del documento auténtico que se le haya aportado para acreditar la representación alegada y expresará que, a su juicio, son suficientes las facultades representativas acreditadas para el acto o contrato a que el instrumento se refiera. 2. La reseña por el Notario de los datos identificativos del documento auténtico y su valoración de la suficiencia de las facultades harán fe suficiente, por si solas, de la representación acreditada. En base a lo anterior hay constancia suficiente de que el órgano social o apoderado correspondiente haya acordado el ejercicio de acciones judiciales, por lo que es valido el nombramiento del Sr. Procurador, y debe admitirse el presente recurso contencioso administrativo, al haberse cumplimentado el art. 45.2 d) de la Ley Reguladora de la Jurisdicción

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Despejada así la objeción procesal, la sentencia de instancia expone en sus fundamentos jurídicos cuarto y quinto unas consideraciones de carácter general sobre el carácter discrecional de la potestad de planeamiento y las técnicas alumbradas por la jurisprudencia para su control, así como sobre el ius variandi que rige en esta materia. A continuación, fundamento sexto se detiene a reseñar la justificación que ofrece la Memoria de Ordenación del Plan para adscribir los terrenos situados al norte de la autovía N-IV al suelo no urbanizable. El texto de este fundamento, es el siguiente:

(...) SEXTO.- En consonancia con la Memoria del plan se sintetiza la justificación de la clasificación de la parcela objeto de las actuaciones en suelo no urbanizable, en criterios de ordenación de la estructura urbanística general de Sevilla. Por la Administración se indicaba que en el área donde se localizan estos terrenos, actualmente explotados como gravera, en el margen derecha de la Autovía N-IV, frente al aeropuerto, el límite de los suelos urbanizables sectorizados, sector SUS-DM-02, San Nicolás Este, se ha establecido en coincidencia con elementos de estructura territorial, como es el camino de borde existente, así como para evitar la conurbación con el término municipal de La Rinconada. Se puso de manifiesto que la clasificación como urbanizable no sectorizado de los terrenos localizados en el otro margen de la carretera y frente a la parcela del interesado, se justifica por su proximidad al aeropuerto y por la existencia de edificaciones y actividades económicas. Se incluyeron los suelos en la categoría de suelo no urbanizable de carácter natural o rural "terrazas cultivadas" con la finalidad de evitar la ocupación indiscriminada de uno de los accesos principales a Sevilla y proteger determinadas labores agrarias y de explotación de recursos naturales que se presentan en la actualidad en estos terrenos. Se consideró por la Administración que la clasificación como suelo urbanizable solicitada es planteada en una posición desconectada de la estructura general prevista en el modelo urbanístico adoptado por el Nuevo Plan, además de incidir de modo negativo en la integridad y funcionalidad de una infraestructura de carácter metropolitano, y tratarse de terrenos con valores ambientales y agrícolas, además de ser inundables y que deben ser protegidos. En definitiva los anteriores argumentos se conectaron con el art. 46 f), h ) y k) de la Ley 7/2002 y se clasificó el terreno como no urbanizable. De la Memoria de ordenación del plan y en relación al crecimiento urbano del Norte, se destaca por la representación de la Administración municipal, que en el norte del área metropolitana la estructura rural agrícola del territorio sigue teniendo una fuerte presencia y que en consonancia con este carácter rural, la red viaria y de infraestructuras existente se encuentra escasamente capacitada para los intercambios y exigencias urbanas. La estructura urbana de Sevilla en la zona norte carece de una red viaria y una organización de usos que permita la extensión ilimitada de la ciudad. La expansión por continuidad no haría sino agudizar los problemas de congestión viaria en el borde del casco y de dependencias de servicios y dotaciones metropolitanos. En estas circunstancias, sería inadecuado pensar en una extensión urbana masiva y continua hacia el Norte. Por el contrario, parece oportuno mantener un espacio rural que evite riesgos de conurbación entre Sevilla y San José de La Rinconada

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Partiendo de lo anterior, la sentencia rechaza que la clasificación asignada carezca de motivación (fundamento jurídico séptimo) y, tras valorar el resultado de la prueba pericial practicada en el proceso, la Sala de instancia considera que los valores ambientales y los riesgos de inundación expresados en el Plan recurrido no concurren en los terrenos afectados. De ello se ocupan los fundamentos jurídicos octavo y noveno, que tienen el siguiente contenido:

(...) OCTAVO.- Cuestión distinta es si los indicados motivos se acreditan suficientemente y justifican la aplicación de los preceptos referidos en los que se apoya la clasificación impugnada. El art. 9.2 de la Ley 6/1998 , condiciona el suelo no urbanizable a los terrenos: Que el planeamiento general considere necesario preservar por los valores a que se ha hecho referencia en el párrafo anterior, por su valor agrícola, forestal, ganadero o por sus riquezas naturales, así como aquellos otros que considere inadecuados para el desarrollo urbano, bien por imperativo del principio de utilización racional de los recursos naturales, bien de acuerdo con criterios objetivos de carácter territorial o urbanístico establecidos por la normativa urbanística. El primer inciso del precepto tiene su reflejo legal autonómico en el art. 46 apartado f) de la Ley 7/2002 , que refuerza la preservación del carácter rural del suelo por razón de determinados valores que los considera en su condición de actualidad o potencialidad, en atención a las características del municipio. Asiste razón a la parte actora cuando afirma que por el planificador no se justifica la preservación de los valores agrícola, ganadero, forestal...pues las alusiones genéricas a la protección de labores agrarias y explotación de recursos naturales no son suficientes para justificar la clasificación. El propio planificador recoge que los terrenos habían estado explotados como gravera y en la prueba pericial judicial se acredita que la finca no contiene ninguna especie arbórea, así como ningún valor ambiental que pueda ser objeto de interés de conservación que impida un cambio de clasificación. La prueba pericial enerva la consideración de la clasificación en función del cultivo de terrazas pues señala que la finca en la actualidad no presenta ninguna actividad agraria, ni síntomas de haberse realizado en un pasado cercano, así como tampoco consta demostrada la inclusión de la finca en zona inundable o de protección de riesgos de inundación. Las pruebas periciales practicadas desmerecen la clasificación de suelo no urbanizable, pues no se justifica la preservación de los terrenos, en atención a las características del municipio, por pretendidos valores agrícolas que no se acreditan realmente ni tampoco se explica su valor potencial, por ello, no se sostiene la discrecionalidad de la Administración ni puede encontrar apoyo la clasificación, en el art. 9.2 inciso primero de la Ley 6/1998 , en relación con el art. 46 apartado f) de la Ley 7/2002 .

NOVENO.- El segundo inciso del art. 9.2 de la Ley 6/1998 , otorga la condición de suelo no urbanizable a los terrenos a aquellos otros que considere inadecuados para el desarrollo urbano, bien por imperativo del principio de utilización racional de los recursos naturales, bien de acuerdo con criterios objetivos de carácter territorial o urbanístico establecidos por la normativa urbanística. La inadecuación al desarrollo urbano es un criterio urbanístico de clasificación que se desarrolla y pormenoriza, por lo que aquí interesa, en el art. 46 apartado h) de la Ley 7/2002 , que considera suelo no urbanizable el que es necesario el mantenimientos de sus características para la protección de la integridad y funcionalidad de infraestructuras, servicios, dotaciones o equipamientos públicos o de interés público, y en el apartado k) cuando considera improcedente su transformación teniendo en cuenta razones de sostenibilidad, racionalidad y las condiciones estructurales del municipio. El criterio urbanístico de inadecuación al desarrollo urbano igualmente es discrecional y la decisión de ese criterio debe ser la más adecuada al interés público, teniendo en cuenta las circunstancias del caso concreto. Las razones de la discrecionalidad se expusieron en el fundamento de derecho sexto y en la contestación a la demanda de la Administración municipal, se añade que el plan general ha pretendido mantener en esta zona un espacio rural que evite los riesgos de conurbación, valorando las circunstancias que concurren en el espacio norte. Se dice que el plan limita los crecimientos en la zona norte mediante la clasificación como no urbanizable de la totalidad del arco que dibuja el término municipal de Sevilla, colindante al de La Rinconada y que se sitúa de norte a sur, entre dos potentes sistemas generales de transportes e infraestructuras básicas, la estación de Majarabique y el Aeropuerto de Sevilla, con la excepción del preexistente núcleo de Gordillo. Se alega en el referido escrito de contestación a la demanda que la incorporación de estos terrenos al crecimiento urbanístico, daría como resultado un incremento de la congestión viaria en el borde del casco y haría perder funcionalidad a la ciudad existente, esta circunstancia supondría un desarrollo de difícil integración con la ciudad ya consolidada y con dificultades de integración en la nueva estructura urbana propuesta a la que haría perder eficacia en sus redes de infraestructuras

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En ese mismo orden de ideas, en el fundamento jurídico décimo se analizan las características físicas de los terrenos cuya clasificación se discute poniéndolos en relación con dos piezas de suelo urbanizable, concluyendo la Sala de instancia que aquéllos son de características homogéneas, de manera que no está justificado el trato distinto, lo que determina la estimación de la demanda, sin bien limitando el alcance del pronunciamiento a la clasificación, sin comprender el establecimiento de determinaciones de calificación, como había solicitado la actora, porque, por su contenido discrecional, su establecimiento corresponde a la Administración. Dicho fundamento es como sigue:

(...) DÉCIMO.- En cuanto a las características de los terrenos que se alegan en la demanda como de la misma condición que los de la actora, se manifiesta de contrario que en los terrenos SUNS DE-02 (en el margen izquierdo de la Autovía A.4) situados frente a la parcela de la actora, concurren circunstancias físicas y jurídicas diferenciadas, pues están separados por la autovía y existen relevantes actividades industriales implantadas. Sobre los terrenos que se sitúan al oeste de la parcela, que se clasifican como suelo urbanizable sectorizado SUS DMN-02, se indica que su posición es más cercana con el resto de desarrollos urbanísticos y supone la continuidad del crecimiento y el límite del mismo es la existencia de una vía pecuaria. Sin embargo, la prueba pericial practicada debilita las anteriores consideraciones y las razones de la memoria del plan, pues demuestra que el área es sensiblemente homogénea, en la que se encuentran implantaciones industriales dispersas de pequeña y mediana magnitud localizados en mayor densidad a ambos lados de la autovía Sevilla-Madrid, junto con plantaciones de regadío. El sector SUNS-DE-02 se afirma en el informe su ocupación por una gasolinera, un aparcamiento de camiones y en su mayor superficie una plantación de cultivo de maíz y algodón. Del sector SUS-DMN-02, se dice en el informe, que es un área con pequeñas parcelaciones agrarias, la mayoría con cultivo de maíz y algodón, y alguna superficie sin actividad agraria alguna, junto con la finca objeto del informe, y separado por una carretera, existe un almacén de la industria Postenel SL. Se concluye que tanto la finca objeto del informe, como los sectores aludidos, tienen unas características sensiblemente homogéneas y similares tanto topográficamente, calidad de suelo, usos y explotación, y su acceso en ambos casos se realiza por la vía de servicio de la autovía Sevilla-Madrid. El resultado de la prueba pericial hace que la decisión discrecional de la clasificación de suelo no urbanizable no resista la comparación con los otros dos sectores, cuyas características urbanísticas son homogéneas, sin que por otra parte haya quedado acreditado que las actividades industriales tengan entidad suficiente, pues se califican de dispersas y de escasa magnitud. Frente al resultado de la prueba pericial no puede argumentarse que la parte actora no cuestiona las razones de la clasificación de suelo no urbanizable. Precisamente las cuestiona mediante el ejercicio de la comparación jurídica de sectores homogéneos en los que la clasificación es de suelo urbanizable, se ha acreditado que no existen diferencias sustanciales entre los sectores y la parcela objeto de las actuaciones. La vía pecuaria existente no puede ser suficiente argumento para diferenciar una clasificación, pues en todo caso debió de servir para clasificar igualmente las zonas que divide. Por último, el riesgo de conurbación no se puede entender como argumento para la clasificación de la parcela como suelo no urbanizable, pues efectivamente el terreno que está enfrente de la parcela de la parte actora, está incluido en el ámbito del sector SUNS-DE-02 y abarca hasta el límite del término municipal con el que se pretende evitar la conurbación, en tanto que el terreno de la parcela actora no llega hasta el indicado límite. Es totalmente discriminatorio que el terreno incluido en el sector indicado se clasifique como urbanizable y el terreno de la actora se clasifique como no urbanizable, cuando evidentemente tiene menos riesgo de conurbación. Lo anterior supone que la clasificación no puede encontrar apoyo en el art. 9.2 de la Ley 6/1998 , en relación con el art. 46 apartados h ) y k) de la Ley 7/2002 , lo que supone el triunfo de la pretensión actora en cuanto a la clasificación de suelo urbanizable, sin que pueda alcanzar el pronunciamiento a las determinaciones urbanísticas solicitadas tanto principal como subsidiariamente, por tener un contenido discrecional sobre el que debe decidir la Administración

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Notificada la referida sentencia a las partes, la Junta de Andalucía y la Gerencia de Urbanismo del Ayuntamiento de Sevilla presentaron ante la Sala de instancia sendos escritos solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió por providencia de fecha 8 de abril de 2009 en la que se ordenó emplazar a las partes para que en el término de treinta días pudiesen comparecer ante este Tribunal.

Recibidas las actuaciones en esta Sala del Tribunal Supremo, el letrado de la Junta de Andalucía formalizó su recurso mediante escrito presentado el 26 de junio de 2009 en el que aduce cuatro motivos de casación, todos ellos al amparo del artículo 88.1.d/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción . El enunciado de tales motivos es, en síntesis, el siguiente:

1. Infracción del artículo 45.2.d/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción en cuanto a la exigibilidad del acuerdo para accionar las personas jurídicas, tachando de errónea la interpretación contenida en la sentencia de instancia al confundir el poder para pleitos con la voluntad societaria de impugnar la disposición recurrida, señalando la Administración autonómica que la interpretación correcta del requisito previsto en el artículo 45.2.d/ es la contenida en la sentencia de esta Sala del Tribunal Supremo de 23 de diciembre de 2004 (casación 4989/2001 ) y no la que hace la sentencia de instancia.

2. Infracción de los artículos 9 , 33 y 103 de la Constitución y la jurisprudencia aplicable, ya que la sentencia ignora el alcance y justificación del ius variandi en el ejercicio de la potestad de planeamiento con las peculiaridades relativas a la revisión, en la que la justificación del ius variandi requiere un menor empleo de detalles que la simple modificación; ignorando asimismo la sentencia la función social de la propiedad.

3. Infracción del artículo 9.2 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, de Régimen del Suelo y Valoraciones , y de la jurisprudencia que lo interpreta, en cuanto atribuye a la Administración la posibilidad de impedir la clasificación como suelo urbanizable de aquellos ámbitos en los que concurran las circunstancias que el precepto contempla.

4. Vulneración del artículo 71.2 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción y de la jurisprudencia aplicable, al excederse la sentencia en su labor de análisis de la legalidad de la disposición general impugnada, pues no sólo la anula sino que establece el modo en que ha de quedar redactada.

Termina el escrito solicitando que se dicte sentencia por la que se case la sentencia recurrida y se desestime la demanda en su integridad, declarando ajustada a derecho la actuación administrativa impugnada.

La representación de la Gerencia de Urbanismo del Ayuntamiento de Sevilla formalizó la interposición de su recurso mediante escrito presentado el 30 de septiembre de 2009 en el que aduce dos motivos de casación, ambos al amparo del artículo 88.1.d/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción . El enunciado de tales motivos es el siguiente:

1. Infracción del art. 45.2.d/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción , y de la jurisprudencia que lo interpreta, en relación con la exigencia de acuerdo del órgano de representación de la sociedad para la interposición de acciones judiciales y que la Sala de instancia ha confundido con la facultad de representar.

2. Infracción de los arts. 9.3 y 103 de la Constitución y 9.2 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, de Régimen del Suelo y Valoraciones del Suelo de 1998, y de la jurisprudencia, en relación con el ejercicio de la potestad de planeamiento en lo que afecta a las determinaciones de contenido discrecional, señalando la representación de la Administración municipal recurrente que no se ha probado que la clasificación de la finca como suelo no urbanizable sea una determinación arbitraria por ilógica, absurda o contradictoria con los criterios del Plan; que el hecho de que existan terrenos colindantes clasificados como suelo urbanizable no es argumento para clasificar de la misma manera los suelos afectados, cuando, por el contrario, del análisis de los usos, de la estructura urbana y de otros factores, resulta la necesidad de limitar los crecimientos en la zona norte del municipio, colindante con la Rinconada; y destacando, en fin, que el juicio sobre la inadecuación de unos terrenos para el desarrollo urbano y, en consecuencia, su clasificación como no urbanizable al amparo del artículo 9.2 de la Ley 6/1998 , es una decisión discrecional.

Termina el escrito solicitando que se declare haber lugar al recurso de casación interpuesto, se case y anule la sentencia recurrida y se desestime el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Casanfer, S.A.

Mediante providencia de la Sección Primera de esta Sala del Tribunal Supremo de 5 de noviembre de 2009 se acordó admitir a trámite el recurso de casación así como la remisión de las actuaciones a la Sección Quinta, de conformidad con lo dispuesto en las normas sobre reparto de asuntos.

Recibidas las actuaciones en esta Sección Quinta, por providencia de 2 de diciembre de 2009 se acordó dar traslado del escrito de interposición a la parte recurrida para que en el plazo de treinta días formalizase su oposición, lo que llevó a cabo la representación de Casanfer, S.A. mediante escrito presentado el 29 de enero de 2010 en el que, tras exponer los fundamentos de su oposición, solicita que se dicte sentencia por la que se acuerde la inadmisión o, en su caso, la desestimación íntegra de los recursos de casación y la confirmación de la sentencia de instancia.

Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo, fijándose finalmente al efecto el día 31 de enero de 2012, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas , Magistrado de la Sala

En las presentes actuaciones (recurso de casación nº 2411/09) se examinan conjuntamente sendos recursos de casación interpuestos por la Junta de Andalucía y la Gerencia de Urbanismo del Ayuntamiento de Sevilla contra la sentencia de la Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede de Sevilla, de 5 de marzo de 2009 (recurso contencioso-administrativo 801/2006 ), en la que, estimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la entidad Casanfer, S.A., se anula la revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Sevilla aprobada definitivamente por resolución de la Consejería de Obras Públicas y Transportes de la Junta de Andalucía de 19 de julio de 2006, en el particular relativo a las determinaciones que afectan a una parcela situada al Norte de la Autovía A-4.

Han quedado reseñadas en el antecedente segundo las razones que se exponen en la sentencia recurrida para fundamentar la estimación del recurso contencioso-administrativo y consiguiente anulación de las determinaciones del Plan referidas a la parcela a que se refiere la controversia. Procede entonces que pasemos a examinar los motivos de casación aducidos por las dos administraciones recurrentes, cuyos respectivos enunciados hemos recogido en los antecedentes cuarto y quinto; y al abordar esta tarea examinaremos simultáneamente las causas de inadmisión que la parte recurrida esgrime entremezcladas con las razones de oposición. Veamos.

Comenzaremos examinando de manera conjunta, por venir referidos a la misma cuestión, el motivo primero de ambos escritos, en el que las dos Administraciones recurrentes tachan de errónea la interpretación y aplicación del artículo 45.2.d/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción llevada a cabo por la Sala de instancia.

Como hemos visto en el antecedente segundo, la sentencia recurrida rechazó la excepción de admisibilidad planteada por las Administraciones demandadas en aplicación del principio pro actione , que supone cierta flexibilidad en la exigencia de requisitos procesales, considerando la Sala de instancia que para ejercitar la acción era suficiente el poder otorgado a favor del Procurador y poniendo el acento en el hecho de que en la escritura de apoderamiento el Notario expresaba que las facultades de la otorgante le confieren capacidad legal para otorgar escritura de poder para pleitos, indicando la sentencia que ese juicio de suficiencia de la representación o apoderamiento ha de considerarse ajustado a la legalidad pues se ha cumplido lo dispuesto en el artículo 98 de Ley 24/2001 .

Por lo pronto, se impone aclarar que en el proceso de instancia las Administraciones demandadas no habían cuestionado, y, por tanto, no constituía objeto de debate, la validez y suficiencia del poder de representación a favor del Procurador otorgado por la Consejera Delegada de la entidad recurrente. Por tanto, es erróneo el planteamiento de la sentencia, al resolver la excepción de inadmisibilidad como si viniese referida a un defecto de postulación procesal. Este requisito procesal, el de la validez y suficiencia del poder, viene establecido en el artículo 45.2.a/ de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa y es distinto al requisito de acreditación del acuerdo para el ejercicio de acciones, al que se refiere la letra d/ del propio artículo 45.2 de la Ley. Y no es ocioso añadir también que, como hemos señalado en sentencia de esta Sala de 8 de septiembre de 2011 (casación 2314/08 ) « ...los juicios de valor del Notario sobre la suficiencia de las facultades de representación, tanto si el fedatario es español como extranjero, al no ser hechos de los que se pueda dar fe, no tienen valor vinculante en el proceso contencioso-administrativo ni para los terceros que no intervinieron en su otorgamiento, pudiendo por ello ser cuestionados y desvirtuados tales juicios de valor ».

Dicho esto, la cuestión referida al alcance de la exigencia establecida en el artículo 45.2.d/ de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , relativa a la acreditación del acuerdo del órgano competente de las personas jurídicas expresivo de su voluntad de recurrir el acto impugnado, ha sido abordada por este Tribunal Supremo en diferentes ocasiones, y, en particular, en la sentencia del Pleno de esta Sala de 5 de noviembre de 2008 ( casación 4755/05). Dicha sentencia señala que, tras la Ley de 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, cuando la demandante sea persona jurídica «...ésta debe aportar, bien el documento independiente acreditativo de haberse adoptado el acuerdo de interponer el recurso por el órgano a quien en cada caso competa, o bien el documento que, además de ser acreditativo de la representación con que actúa el compareciente, incorpore o inserte en lo pertinente la justificación de aquel acuerdo ». Como explica esa misma sentencia en su fundamento jurídico cuarto, «... Una cosa es, en efecto, el poder de representación, que sólo acredita y pone de relieve que el representante está facultado para actuar válida y eficazmente en nombre y por cuenta del representado; y otra distinta la decisión de litigar, de ejercitar la acción, que habrá de ser tomada por el órgano de la persona jurídica a quien las normas reguladoras de ésta atribuyan tal facultad. Obvia es la máxima trascendencia que la acreditación de esto último tiene para la válida constitución de la relación jurídico-procesal, pues siendo rogada la justicia en el ámbito de la jurisdicción contencioso- administrativa, lo primero que ha de constatarse es que la persona jurídica interesada ha solicitado realmente la tutela judicial, lo que a su vez precisa que tome el correspondiente acuerdo dirigido a tal fin, y que lo tome no cualquiera, no cualquier órgano de la misma, sino aquél al que la persona jurídica ha atribuido tal decisión, ya que en otro caso se abre la posibilidad, el riesgo, de iniciación de un litigio no querido, o que jurídicamente no quepa afirmar como querido, por la entidad que figure como recurrente ».

No obstante lo que acabamos de señalar, el motivo de casación no puede ser acogido.

Sucede que, al abordar la causa de inadmisibilidad del recurso, la Sala de instancia, además de incurrir en el error de planteamiento que hemos dejado señalado, no reparó en que, en respuesta a la excepción planteada por las Administraciones en los escritos de contestación a la demanda, la representación procesal de la demandante Casanfer, S.A., en el primer trámite siguiente, esto es, en el de proposición de prueba, llevó a cabo la subsanación del defecto, pues, con invocación del artículo 56.4 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción , aportó copia de los Estatutos Sociales de la mercantil recurrente y escritura acreditativa de la reelección de Dª Leticia como Consejera Delegada, de donde resultaba que con fecha 28 de diciembre de 2997 se habían delegado en dicha Consejera "...todas las facultades correspondientes al Consejo de Administración a excepción de las indelegables por Ministerio de la Ley"; y como, en virtud de lo dispuesto en el artículo 29 de los Estatutos, las facultades de ejercitar las acciones estaban residenciadas en el Consejo, debe entenderse cumplido el requisito que examinamos, al ser el otorgante un órgano unipersonal.

Por tanto, la Sala de instancia, aunque siguiendo un modo de razonar equivocado, acertó en la decisión de rechazar la causa de inadmisibilidad del recurso planteada por las Administraciones demandadas. Y siendo ello así, los motivos en los que dichas Administraciones -ahora recurrentes en casación- insisten en aquel alegato de inadmisibilidad deben ser desestimados.

En el motivo segundo del escrito de la Junta de Andalucía se denuncia la infracción de los artículos 9 , 33 y 103 de la Constitución , alegando la representación de la Junta que la sentencia ignora el alcance y justificación del ius variandi en el ejercicio de la potestad de planeamiento con las peculiaridades relativas a la revisión, así como el hecho de que la motivación ha de exigirse con menos detalle cuando se trata de una revisión y no de un simple modificación; y, en fin, que la sentencia ignora igualmente la función social de la propiedad.

Frente a ese genérico planteamiento opone, con razón, Casanfer, S.A. que la invocación de tales preceptos en el recurso de casación resulta improcedente ya que no han sido relevantes ni determinantes del fallo cuya casación se pretende, ni se razona en el recurso cómo y de qué forma han sido vulnerados por la sentencia de instancia.

La defectuosa formulación del motivo, dado el momento procesal en que nos encontramos, determina que nuestro pronunciamiento no sea de inadmisión sino de desestimación.

En el motivo tercero del escrito de la Junta de Andalucía se alega la infracción del artículo 9.2 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, de Régimen del Suelo y Valoraciones , y de la jurisprudencia que lo interpreta, en cuanto atribuye a la Administración la posibilidad de asignar la clasificación de suelo urbanizable a aquellos ámbitos en los que concurran las circunstancias que el precepto contempla. Y ese mismo artículo 9.2 de la Ley 6/1998 se cita como vulnerado en el motivo segundo del escrito de la Gerencia de Urbanismo del Ayuntamiento de Sevilla, donde, según vimos en el antecedente cuarto, se alega también la infracción de los artículos 9.3 y 103 de la Constitución , señalando la representación de la Administración municipal recurrente que no se ha probado que la clasificación de la finca como suelo no urbanizable sea una determinación arbitraria por ilógica, absurda o contradictoria con los criterios del Plan; que el hecho de que existan terrenos colindantes clasificados como suelo urbanizable no es argumento para clasificar de la misma manera los suelos afectados, cuando, como aquí sucede, del análisis de los usos, de la estructura urbana y de otros factores, resulta la necesidad de limitar los crecimientos en la zona norte del municipio, colindante con la Rinconada; y, en fin, que el juicio sobre la inadecuación de unos terrenos para el desarrollo urbano y, en consecuencia, su clasificación como no urbanizable al amparo del artículo 9.2 de la Ley 6/1998 , es una decisión discrecional.

La representación procesal de Casanfer, S.A. señala que ambos motivos de casación -tercero del escrito de la Junta de Andalucía y segundo del escrito de la Gerencia municipal de Urbanismo- resultan inadmisibles porque la sentencia recurrida, para resolver el litigio, aplica fundamentalmente el derecho propio de la Comunidad Autónoma ( artículo 46 de la Ley 7/2002 ); y, además, porque a través de dichos motivos se pretende el nuevo enjuiciamiento del fondo del asunto. Pero tales objeciones deben ser rechazadas.

En cuanto a la afectación del derecho estatal, debe notarse que la sentencia recurrida, al comienzo de su fundamento jurídico noveno, cita y reproduce el segundo inciso del artículo 9.2 de la Ley 6/1998 , sobre régimen del suelo y valoraciones, relativo a la categorización como suelo no urbanizable de los terrenos que se consideren inadecuados para el desarrollo urbano, indicando la sentencia que ese criterio de clasificación se desarrolla y pormenoriza en el artículo 46, apartados h ) y k) de la Ley 7/2002, del Suelo de Andalucía .

Es, pues, el derecho estatal, el que, aunque sin prefigurar el modelo urbanístico, establece el criterio clasificatorio; y su incidencia en la resolución del litigio no resulta minorada por la existencia de legislación urbanística autonómica que desarrolle ese criterio establecido en la norma estatal de carácter básico (disposición final única de la propia Ley 6/1998, de 13 de abril), siendo evidente, por el contrario, que la interpretación de la regulación estatal es relevante para la resolución de la cuestión controvertida.

Tampoco compartimos la idea expresada por la representación de Casanfer, S.A. de que a través de dichos motivos se pretenda un nuevo enjuiciamiento del fondo del asunto. Con ser cierto que la fijación de los hechos y la valoración probatoria corresponden al Tribunal de instancia, lo que se suscita en los motivos casación es fundamentalmente un problema de interpretación jurídica, como es el relativo al significado y alcance del criterio legal de clasificación del suelo no urbanizable por inadecuación para el desarrollo urbano. Con esto queda despejado el camino para entrar ya a examinar estos dos motivos de casación dirigidos a combatir la interpretación que se hace en la sentencia del artículo 9.2 de la Ley 6/1998, de 13 de abril .

Como decimos, en el motivo tercero del recurso de la Junta de Andalucía y en el motivo segundo del escrito de la Gerencia de Urbanismo del Ayuntamiento de Sevilla -que examinaremos conjuntamente por estar referidos al mismo precepto- se alega la infracción del artículo 9.2 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones , que según las Administraciones recurrentes en casación permite clasificar los terrenos objeto de controversia como suelo no urbanizable.

Nuestro examen ha de centrarse en determinar el alcance de la potestad de planeamiento en orden a declarar la inadecuación de los terrenos para la urbanización, con la consiguiente adscripción al suelo no urbanizable, cuestión a la que ha quedado reducida la polémica clasificatoria una vez que la Sala de instancia, como consecuencia del dictamen pericial practicado en el proceso, rechazó la presencia de específicos valores agrícolas merecedores de protección o la existencia de riesgos de inundación que determinaran la adscripción forzosa al suelo no urbanizable.

Entre las declaraciones fácticas contenidas en la sentencia relativas a las características de los terrenos afectados, que han de ser respetadas porque la fijación de los hechos corresponde al Tribunal de instancia, destacaremos ahora la que afirma que los terrenos discutidos son similares, tanto topográficamente como en cuanto a la calidad de suelo, usos, explotación y accesos que los que conforman, a los comprendidos en las áreas de suelo urbanizable SUS DMN-02-San Nicolás Este y SUNS-DE-02, Aeropuerto N-IV.

Basándose en ese juicio comparativo, la Sala de instancia llega a la conclusión de que la clasificación de los terrenos como suelo no urbanizable resulta improcedente. Según la sentencia, tanto los terrenos de Casanfer, S.A. como los que conforman el sector de San Nicolás Este y el ámbito de suelo urbanizable no sectorizado Aeropuerto N-IV presentan "...características sensiblemente homogéneas"; y por esa razón la Sala no considera justificada la decisión de clasificación adoptada respecto a los terrenos de Casanfer, S.A., al estimar que es discriminatoria. Junto a este razonamiento principal, la sentencia añade otros argumentos para rechazar las explicaciones ofrecidas por las Administraciones demandadas, que aducían, de un lado, la existencia de una vía pecuaria situada en el límite Este de la finca de la demandante, que la separa del Sector (SUS DMN-02, San Nicolás Este); y, por otra parte, el riesgo de conurbación con el pueblo de San José de la Rinconada. Para la Sala de instancia estas circunstancias carecen de relevancia para justificar el tratamiento desigual conferido a los terrenos.

Pues bien, los razonamientos contenidos en la sentencia sobre la imposibilidad de clasificar los terrenos como no urbanizables por ser sus características físicas "homogéneas" a los ámbitos de suelo urbanizable próximos no puede ser compartida ya que vulnera el artículo 9.2 de la Ley 6/1998 -y ello determina la estimación de los motivos analizados- porque la interpretación que hace la Sala de instancia desconoce el margen de apreciación que la norma reconoce al planificador para excluir determinados suelos de las previsiones urbanizadoras.

En efecto, el juicio de inadecuación de un suelo para el desarrollo urbano y, en consecuencia, su clasificación como no urbanizable al amparo de lo dispuesto en el artículo 9.2 citado, constituye una decisión que está en función muy especialmente del modelo territorial elegido, que incluye, desde luego, la decisión sobre la configuración del espacio y las áreas de expansión que se consideran adecuadas. Sin necesidad de exponer ahora con detalle la interpretación que hemos llevado a cabo sobre las sucesivas redacciones del indicado artículo 9.2 de la Ley 6/1998 -pueden verse, entre otras muchas, las sentencias de esta Sala de 11 de mayo de 2007 (casación 7007/2003 ) y 16 de diciembre de 2010 (casación 2360/08 )-, lo que ahora importa es que según la redacción vigente al momento de aprobación de la Revisión del Plan de Sevilla, en 2006, que era la introducida por la Ley 10/2003, de 20 de mayo, de medidas urgentes de liberalización en el sector inmobiliario y transportes, el criterio de clasificación como suelo no urbanizable de los terrenos que el planeamiento general considere inadecuados para el desarrollo urbano se sustenta "...bien por imperativo del principio de utilización racional de los recursos naturales, bien de acuerdo con criterios objetivos de carácter territorial o urbanístico establecidos por la normativa urbanística" ( artículo 9.2. in fine, de la Ley 6/1998 , según redacción dada por Ley 10/2003, de 20 de mayo).

De ahí que una jurisprudencia reiterada de esta Sala haya declarado que el artículo 9.2 de la Ley 6/1998, de 13 de abril -incluso en el período en el que, por virtud del Real Decreto-Ley 4/2000, estuvo suprimido de dicho precepto el inciso "... así como aquellos otros que considere inadecuados para el desarrollo urbano", pero con mayor motivo, cuando dicho inciso fue reintroducido Ley 10/2003, de 20 de mayo- otorga a la Administración autora del planeamiento un margen de discrecionalidad para clasificar el terreno como suelo no urbanizable a fin de excluirlo del proceso urbanizador. Ello, claro es, sin perjuicio de que el ejercicio que haga la Administración de ese margen de discrecionalidad queda siempre sujeto al control jurisdiccional. Pueden verse en este sentido, además de las dos antes citadas, las sentencias de 21 de julio de 2008 (casación 5380/04 ), 1 de junio de 2009 (casación 895/05 ), 25 de marzo de 2010 (casación 5635/06 ) y 2 de noviembre de 2009 (casación 3946/05 ).

Lo anterior da cobertura a que el autor del planeamiento, por razones del modelo territorial elegido, excluya del proceso de urbanización terrenos que tengan características similares a otros que se declaran urbanizables. No resulta acertada, por tanto, la interpretación desarrollada en la sentencia, que establece como base de su decisión, para desacreditar la clasificación contenida en el instrumento de planeamiento, la comparación de determinadas características físicas de los terrenos (topográficas, edafológicas, de usos y de accesibilidad), a lo que prácticamente quedaba reducida la prueba pericial practicada. Por lo demás, esa interpretación de la Sala de instancia, llevada a sus naturales consecuencias, permite un modo de crecimiento "en extensión", cuando ocurre que el propio Plan, según explica la Memoria de Ordenación, trata precisamente de evitar estos modos de ocupación del suelo estableciendo entre los criterios de ordenación del territorio el de limitar el crecimiento hacia el Norte, que era donde se situaban los terrenos de Casanfer, S.A.

Aun reconociendo los esfuerzos argumentativos desplegados en la sentencia, la Sala de instancia no hace una aplicación adecuada del artículo 9.2 de la Ley 6/1998 , pues olvida que dicho precepto, al permitir la clasificación como no urbanizables de los terrenos que se consideren inadecuados para el desarrollo, está permitiendo al planeamiento la posibilidad de ubicar el desarrollo de los crecimientos urbanísticos, es decir, la localización de las expansiones, lo que incluye la decisión de limitar los desarrollos simplemente por considerarlos innecesarios para cubrir las necesidades de crecimiento. Esta posibilidad obedece al principio de desarrollo sostenible, citado repetidamente en la Memoria de Ordenación, al ser el suelo un recurso natural del primer orden, y que en la Ley 8/2007, de 28 de mayo, del Suelo, y en el Texto Refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, ha pasado a erigirse en un fin de las políticas públicas que afectan al suelo, implicando la ocupación eficiente del suelo (no siendo aplicables al caso, por razones temporales, estas normas se citan únicamente como horizonte normativo de referencia).

Así las cosas, para anular la determinación del planeamiento que clasifica los terrenos como suelo no urbanizable son insuficientes los criterios tenidos en cuenta por la sentencia, que asume los expresados por el perito judicial, y que, aunque atendibles, no son, desde luego, los decisivos. Como recuerda la STC 164/2001 , en su fundamento jurídico 32º « a los órganos urbanísticos (sean locales, sean autonómicos) corresponde determinar qué parte del suelo municipal es urbanizable y qué parte es no urbanizable común »; y en el fundamento jurídico 14º esa misma sentencia del Tribunal Constitucional declara que « Al planeamiento corresponde establecer, como expresamente dispone el último inciso del precepto cuestionado [ se refiere al art. 9.2 de la LRSV en su redacción originaria ], los criterios sobre cuándo un terreno es adecuado, o no, para un desarrollo urbano, remitiendo de esta forma la clasificación del suelo al planificador urbanístico » .

En esa decisión, que en definitiva debe responder al modelo de configuración espacial elegido para los desarrollos urbanísticos, cobran singular relevancia una pluralidad de factores o motivos, entre otros, muy señaladamente, los criterios de ubicación de los crecimientos y los de la adecuación a las necesidades de consumo de suelo urbanizable; y en mucha menor medida, desde luego, los relativos a las características naturales de los terrenos en relación con otros, que es el aspecto al que prácticamente se redujo el objeto del dictamen pericial. De seguirse el criterio empleado por la sentencia, consistente en comparar físicamente los terrenos no urbanizables con los ámbitos de urbanizable próximos, se podría dar lugar, sencillamente, a la desaparición del modelo urbanístico, porque como con todo acierto señala el Letrado de la Gerencia de Urbanismo del Ayuntamiento de Sevilla, podría dar lugar a imparables y sucesivos desarrollos, extendidos como mancha de aceite, con el falso argumento de que los terrenos colindantes al límite establecido presentan características física iguales o similares a los clasificados como suelo urbanizable.

Por el contrario, la clasificación operada en el Plan, tanto del suelo urbanizable en sus distintas categorías -ordenado, con delimitación de sectores y no sectorizado- como del no urbanizable, resulta fundamentalmente de las motivaciones urbanísticas expresadas en la Memoria de ordenación, que contiene criterios limitativos de los desarrollos. Así, por ejemplo, según expresa la Memoria de Ordenación, la localización del suelo urbanizable con delimitación de sectores responde a una directriz favorable a ubicar el desarrollo urbanístico de los suelos de crecimiento en los terrenos colindantes o en el entorno de la ciudad consolidada, evitando su innecesaria dispersión. Se evita con esta directriz los riesgos de cualquier planteamiento desordenado, eliminando así los perjuicios que para la colectividad ocasiona una ciudad inacabada. En la Memoria de ordenación se contiene igualmente un análisis de la ordenación del Norte de la ciudad, en la que se localizan los terrenos a que se refiere la controversia, del que se deriva que sería inadecuado pensar en una extensión urbana y masiva hacia el Norte.

En definitiva, en lo relativo al criterio clasificatorio por inadecuación para el desarrollo urbano que incorpora el artículo 9.2 de la 6/1998, lo decisivo no es la aptitud de los terrenos, por sus características físicas, para alojar los desarrollos, sino las motivaciones urbanísticas que determinan al modelo elegido. Por ello, la circunstancia de que la parcela de la demandante esté clasificada como suelo no urbanizable y los terrenos próximos, e incluso colindantes, sean suelo urbanizable, cuando sus características son similares, no es argumento suficiente para considerar injustificada la decisión de ordenación, que responde al modelo elegido y explicado suficientemente en la Memoria de Ordenación.

La estimación de los motivos que acabamos de examinar hace innecesario que abordemos el cuarto motivo de casación del escrito de la Junta de Andalucía, en el que se denunciaba, sin razón, que la sentencia se excede en su labor de análisis de la legalidad pues establece el modo en que ha de quedar redactada la disposición impugnada, puesto que la Sala de instancia, si bien declara la procedencia de que los terrenos se clasifiquen como suelo urbanizable -por las razones que la sentencia expone y de las que aquí hemos discrepado- rechaza expresamente las pretensiones principal y subsidiarias de la demandante relativas a determinaciones urbanísticas concretas, precisamente por tener tales determinaciones "... un contenido discrecional sobre el que debe decidir la Administración" (fundamento décimo, in fine, de la sentencia). Pero, como decimos, no es necesario abundar en este punto una vez establecido que la sentencia debe ser casada en cuanto declara procedente la clasificación de los terrenos como suelo urbanizable.

Establecido así que la sentencia de instancia debe ser casada, procede que entremos a resolver en los términos en que viene planteado el debate ( artículo 95.2.d/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción ).

Pues bien, las mismas razones expuestas en el apartado anterior, que nos han llevado a acoger el motivo de casación tercero de la Junta de Andalucía y el motivo segundo del escrito de la Gerencia de Urbanismo del Ayuntamiento de Sevilla, son las que nos llevan a desestimar el recurso contencioso-administrativo en lo que se refiere a la pretensión de la demandante de que se anule la clasificación de sus terrenos como suelo no urbanizable. Y como quiera que la sentencia recurrida desestimó los demás argumentos de impugnación esgrimidos en la demanda, habiéndose aquietado la parte demandante ante dicha desestimación, nos remitiremos a lo resuelto en esa sentencia, cuyos argumentos hacemos nuestros, procediendo, en consecuencia, la desestimación del recurso contencioso administrativo.

Al ser acogidos el motivos tercero del recurso interpuesto por la Junta de Andalucía y el motivo segundo del recurso de la Gerencia de Urbanismo del Ayuntamiento de Sevilla, no procede imponer las costas derivadas del recurso de casación a ninguna de las partes personadas ( artículo 193.2 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción ), debiendo correr cada parte con las suyas en lo que se refiere a las del proceso de instancia, al no haberse apreciado temeridad o mala fe en ninguno de los litigantes ( artículo 139.1 de la misma Ley ).

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción ,