STS, 21 de Diciembre de 2011

La representación procesal de la mercantil S'HOSTALET, S.A., por escrito de 12 de junio de 2001 interpuso recurso contencioso-administrativo contra la inactividad de la Dirección General de Carreteras, como consecuencia de no haber dado cumplimiento a la petición de la parte demandante de fecha 4 de mayo de 2000, reiterada el 19 de enero de 2001 relativa a la apertura de expediente administrativo para la fijación del justiprecio del terreno expropiado y destinado a la ampliación de la Carretera Palma-Andratx. Tras los trámites pertinentes la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares dictó Sentencia que estima el recurso contencioso-administrativo, declara que la inactividad administrativa respecto a las peticiones de la recurrente no es adecuada al ordenamiento jurídico y ordena a la Administración proceda al inicio de un procedimiento administrativo de expropiación para la fijación del justiprecio de los terrenos ocupados y propiedad de S'HOSTALET, S.A. de 1576 metros cuadrados situados en el punto kilométrico 10.500 de la carretera C-719, de Palma a Andratx, sin hacer expresa imposición de las costas procesales.

Notificada la Sentencia, por la representación procesal de la COMUNIDAD AUTÓNOMA DE LAS ISLAS BALEARES, se presentó escrito ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Baleares, preparando recurso de casación contra la misma. Por providencia de fecha 19 de mayo de 2008 la Sala de instancia tuvo por preparado en tiempo y forma el recurso de casación, emplazando a las partes para que comparecieran ante el Tribunal Supremo.

Recibidas las actuaciones ante este Tribunal, en fecha 2 de febrero de 2009 la representación procesal de la recurrente presentó escrito de interposición del recurso de casación en el que hace valer un único motivo de casación al amparo del art. 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción .

En dicho motivo alega la infracción del artículo 29.1 de la LRJCA y de la jurisprudencia que lo interpreta, por entender que la Administración autonómica no incurre en inactividad, ni en silencio administrativo, por cuanto hubo una contestación expresa, motivada y efectiva que, por su contenido y alcance, excluía cualquier supuesta inactividad. La Administración negó la pretendida ocupación de terrenos propiedad de la actora por no ser precisa para la ejecución de las obras, motivo por cual no hubo lugar a la iniciación de expediente expropiatorio.

Teniendo por interpuesto y admitido el recurso de casación por esta Sala, se emplazó al Procurador D. Juan Torrecilla Jiménez, representante procesal de la mercantil S'HOSTALET, S.A., para que formalizara escrito de oposición, en el plazo de treinta días, habiendo evacuado el trámite mediante escrito de 2 de junio de 2009, en el que se opuso al recurso de casación en virtud de los motivos que estimó procedente y suplicó a la Sala que dicte sentencia "...declarando la inadmisión del recurso deducido de adverso, y, subsidiariamente, no haber lugar la mismo, con expresa imposición de costas a la partes recurrentes."

Conclusas las actuaciones, se señaló para votación y fallo la audiencia del día 14 de diciembre de 2011, en cuyo acto tuvo lugar, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Carlos Lesmes Serrano , Magistrado de la Sala.

Constituye el objeto de este recurso de casación la Sentencia de fecha 26 de julio de 2007, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia las Islas Baleares en el recurso 814/2001 , interpuesto contra la inactividad de la Dirección General de Carreteras en relación a la solicitud de apertura de expediente administrativo interesada por la mercantil S'HOSTALET, S.A. en relación a los terrenos ocupados para la ampliación de la carretera Palma-Andratx.

A los efectos de resolución del presente recurso es de tener en cuenta los siguientes antecedentes:

* Con fecha 4 de julio de 2000 la mercantil S'HOSTALET, S.A. solicitó a la Dirección General de Carreteras la apertura de expediente administrativo para la fijación de justiprecio del terreno ocupado como consecuencia de las obras de ampliación de la carretera Palma-Andratx.

* Dicha solicitud fue objeto de contestación por parte del Ingeniero Jefe del Departamento de Carreteras de la Dirección General de Obras Públicas y Transporte, con fecha 28 de julio de 2000, en el sentido de no poder acceder a la petición interesada puesto que, tanto para las obras de ensanche de la calzada, como de la rotonda de Portals no fueron precisas realizar expropiaciones para la ejecución de la obra, ni se han encontrado en los archivos expediente expropiatorio alguno relativo a las mismas.

* Con fecha 10 de octubre de 2000, por la mercantil S'HOSTALET, SA., se solicita nuevamente información de la falta del correspondiente expediente de expropiación forzosa, así como que la respuesta revista la forma de acto administrativo, solicitud que, con fecha 24 de noviembre de 2000, es contestada nuevamente por el Ingeniero Jefe del Departamento de Carreteras en el sentido de reiterar la inexistencia de expediente de expropiación alguno en relación a las obras denunciadas.

* Con fecha 24 de enero de 2001, se reitera por parte de la mercantil S'HOSTALET, S.A. la solicitud de incoación del correspondiente expediente de expropiación forzosa para la fijación del justiprecio del terreno ocupado propiedad de la misma.

* Con fecha 9 de julio de 2001 se extiende diligencia por el Jefe del Servicio de Expropiaciones en la que consta que a la referida mercantil se le dio cuenta de la contestación de 24 de noviembre de 2000 así como la devolución del escrito por parte de Correos por dirección insuficiente.

La Sentencia impugnada estimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la mercantil recurrente al entender que había quedado acreditado que era propietaria del terreno que confluía en la carretera C-179, pk. 10,500, la existencia de 1.576 m2 ocupada por parte de la Administración y que los mismos habían sido ocupados sin fijación del justiprecio, por lo que en consecuencia se había producido una inactividad de la Administración en relación a la obligación de iniciar un expediente para la fijación del justiprecio.

Por la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares se alega un único motivo de impugnación al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional por infracción del artículo 29 de la Ley Jurisdiccional y jurisprudencia de aplicación, por entender que tal inactividad no se ha dado al existir contestación por parte del Ingeniero Jefe de Carreteras de 28 de julio de 2000, así como certificación de la Secretaría Técnica de Departamento del Consell Insular de Mallorca certificando tal extremo, por lo que no hubo ni silencio administrativo, ni inactividad de la Administración, ya que la respuesta de la Administración era susceptible de impugnación en vía contencioso-administrativa.

La Sentencia de instancia, al respecto, se pronuncia de la siguiente manera:

" En definitiva estem en presència d'un supòsit d'inactivitat susceptible d'impugnació, ja que l'Administració tenia l'obligació ineludible d'iniciar el procediment d'expropiació. (...) Per ultra banda, no es pot considerar, ni molt menys, les respostes, en el sentit que es varen produir, i per part de l'Enginyer de Carreteres, com a respostes de l'Administració. En definitiva, no hi concorren en el cas, les preteses causes d'inadmissibilitat. (...) Qüestionada, també, la validesa de la petició des del punt de vista dels fons, és a dir, la del títol legitimador i la inexistèncie real d'ocupució, cal a dir que dels documents incorporats a l'expedient administratiu i acompanyats amb la demanda i la prova practicada dins el període de prova, es dedueix que la recurrent era propietària del terrenys que conflueixen amb la carretera al punt marcat, - C-719, purit quilomètric 10,500 -. A la vegada la pericial judicial practicada pel Sr. Lucio i els plànols aixecats, amb els aclariments pertinents dins el ram de prova, així com la perícia de part, informada pel Sr. Ruperto , incorporada aquesta dins l'expedient, es desprèn que hi ha una superficie ocupada d'uns 1.576 metres quadrats, i que, és més que evident, el fet que l'Administreció va ocupar els terrenys sense la fixació del preu just com resulta de les documentals, en especial la certificació expedida per la Direcció Insular de Correteres del Departament d'Obres Públiques del dia 14 de febrer de 2007, on es diu que no hi ha títol de propietat, inscripció, i, a més a més, peça separada de preu just.

En conseqüència, lo mancança d'inactivitat de l'Administració, i l'obligació que li pertocava d'iniciar un procediment administratiu en els termes assenyalats, ens porta a què arribem a l'estimaó del contenciós. "

En relación a la inactividad de la Administración, la doctrina de esta Sala, expuesta en las sentencias de 12 de abril de 2011 (RC 4990/08 ) y de 18 de noviembre de 2008 (RC 1920/2006 ), delimita el ámbito objetivo de la acción procesal prestacional contemplada en el artículo 29.1 de la Ley jurisdiccional , reconociendo que la citada disposición legal establece un procedimiento singular de control de la inactividad de la Administración, que se revela adecuado respecto de aquellas situaciones en que la Administración está obligada en virtud de una disposición general, que no precise de actos de aplicación, a desplegar una actividad material concreta y determinada, o cuando, en virtud de un acto, contrato o convenio administrativo, está obligada a realizar una prestación concreta en favor de determinadas personas, y que excluye, en consecuencia, aquellas peticiones o reclamaciones basadas en una presunta actuación ilegal de la Administración, por omisión, cuya satisfacción requiere la tramitación de un procedimiento administrativo, y, en su caso, de un pronunciamiento declarativo expreso de los Tribunales contencioso-administrativos para proceder a su ejecución.

La jurisprudencia de esta Sala reconoce el carácter singular del procedimiento de control de la inactividad de la Administración establecido en el artículo 29.1 de la Ley jurisdiccional , al sostener que no constituye un cauce procesal idóneo para pretender el cumplimiento por la Administración de obligaciones que requieren la tramitación de un procedimiento contradictorio antes de su resolución.

Así, en la Sentencia de esta Sala de 14 de diciembre de 2007 (RC 7081/2004 ), dijimos:

Así, a tenor del artículo 29.1 citado para que pueda hablarse de inactividad administrativa es necesario que la Administración este obligada a desplegar una actividad concreta que este establecida directamente por una disposición general, o un acto, contrato o convenio administrativo y de la cual sean acreedoras una o varias personas determinadas. Ahora bien, cuando existe un cierto margen de actuación o apreciación por la Administración o cuando la disposición general que impone la obligación exija un acto concreto de aplicación no será posible la admisión del recurso contencioso administrativo contra la inactividad material de la Administración consistente en que no ha dictado el acto aplicativo exigido por la disposición general sino que, en estos casos en defensa de los derechos e intereses legítimos afectados, los administrados podrán interponer recurso contencioso administrativo frente a los actos expresos o presuntos en virtud de la técnica del silencio administrativo negativo respecto de los cuales se impone un régimen de recursos y de plazos de interposición distintos del exigido para los supuestos de impugnación de la inactividad material de la Administración

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Dicha Sentencia excluye de la posibilidad de la aplicación de lo dispuesto en el art. 29 de la Ley de la Jurisdicción , al supuesto en que exista un margen de actuación u apreciación por la Administración o cuando la disposición general que impone la obligación de actuar exija un acto concreto de aplicación, en cuyo supuesto y, según afirma esa Sentencia, no será posible la admisión del recurso contencioso administrativo contra la inactividad material de la Administración consistente en que no se ha dictado el acto aplicativo exigido por la disposición general, sino que, en estos casos, en defensa de los derechos e intereses legítimos afectados, los administrados podrán interponer recurso contencioso administrativo frente a los actos expresos o presuntos en virtud de la técnica del silencio administrativo negativo, respecto de los cuales se impone un régimen de recursos y de plazos de interposición distintos del exigido para los supuestos de impugnación de la inactividad material de la Administración.

Efectivamente, la norma invocada como infringida exige que una disposición, acto, contrato o convenio establezca una prestación de forma clara y concreta en favor de una persona determinada, y sólo será la misma la que podrá acudir, ejercitando el derecho que dicha norma le atribuye, a exigir de los tribunales, la adopción de las medidas concretas que impongan a la Administración la efectividad de la actividad omitida.

Como recuerda la Sentencia de 24 de julio de 2000 :

Para que pueda prosperar la pretensión se necesita que la disposición general invocada sea constitutiva de una obligación, con un contenido prestacional concreto y determinado, no necesitado de ulterior especificación y que, además, el titular de la pretensión sea a su vez acreedor de aquella prestación a la que viene obligada la Administración, de modo que no basta con invocar el posible beneficio que para el recurrente implique una actividad concreta de la Administración, lo cual constituye soporte procesal suficiente para pretender frente a cualquier otra actividad o inactividad de la Administración, sino que, en el supuesto del artículo 29 lo lesionado por esta inactividad, ha de ser necesariamente un derecho del recurrente, definido en la norma, correlativo a la imposición a la Administración de la obligación de realizar una actividad que satisfaga la prestación concreta que aquel tiene derecho a percibir, conforme a la propia disposición general

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Es evidente, que a la vista de la doctrina expuesta no nos encontramos ante un supuesto de inactividad, ya que para ello, y tal como hemos dicho antes, el art. 29 de la LJCA exige que una disposición, acto, contrato o convenio establezca una prestación de forma clara y concreta en favor de una persona determinada, requisitos que en el presente caso no concurren, ya que no cabe confundir el derecho del administrado a que la Administración inicie un expediente de expropiación, si concurren las circunstancias exigibles para ello y así lo establece la Sentencia de instancia, con la existencia de un derecho automático del interesado a tal pretensión.

Ahora bien, aún no estando en presencia de un supuesto de inactividad hemos de detenernos en el examen de la actuación administrativa.

Por un lado, la posición de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares consiste en sostener que no nos encontramos ante un supuesto de inactividad, ya que la Administración procedió a contestar al interesado por escrito del Ingeniero Jefe de 28 de julio de 2000, de suerte que no hubo, ni silencio administrativo, ni inactividad, y que tal respuesta expresa de la Administración podía ser objeto de discrepancia y posterior impugnación en vía contencioso-administrativa.

Así las cosas, es de tener en cuenta que la contestación dada por el Ingeniero Jefe no puede ser entendida como resolución expresa por parte de la Administración a la solicitud de inicio de expediente para la fijación de justiprecio interesada por la mercantil SŽHOSTALET, SA, en tanto que no se trata de un acto administrativo susceptible de impugnación en vía contencioso- administrativa, razón por la que no se puede entender que nos encontremos ante un posicionamiento expreso de la Administración, lo cual viene ratificado por el propio comportamiento de la mercantil solicitando nueva contestación con carácter formal de acto administrativo a los efectos de su posible impugnación, solicitud que recibe respuesta a través de otra contestación carente de los requisitos necesarios para que lo consideremos un acto administrativo. En definitiva, no se puede acoger el razonamiento del letrado de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares sobre un posicionamiento expreso de la Administración, ya que ésta, deliberadamente, ha obviado una respuesta en forma con la clara intención de evitar una posible impugnación en vía contencioso-administrativa.

Si no existe inactividad propiamente dicha de la Administración, como acertadamente sostiene el letrado de la Comunidad Autónoma, ni ésta ha resuelto en modo alguno en relación con la denunciada ocupación de los terrenos propiedad de la recurrente, que la Sala de instancia considera acreditada, solo resta considerar la existencia de una vía de hecho por parte de la Administración cuyas consecuencias deben solventarse en procedimiento diferente al que ahora se juzga, pues nuestra decisión debe limitarse a los estrictos términos del debate casacional, esto es a apreciar infringido el art. 29 de la Ley Jurisdiccional por las razones expresadas anteriormente.

Con arreglo al art. 139 LJCA , no procede hacer imposición de las costas de este recurso de casación, y, en cuanto a las costas de la instancia, no cabe apreciar temeridad o mala fe que justifiquen una condena al pago de las mismas.

Ha lugar al recurso de casación impuesto por el Letrado de los Servicios Jurídicos de la COMUNIDAD AUTÓNOMA DE LAS ISLAS BALEARES, contra la Sentencia de fecha 26 de julio de 2007, dictada por la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares en el recurso 814/2001 , que anulamos.

En su lugar, debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-admnistrativo interpuesto por la representación procesal de la mercantil S'HOSTALET, S.A contra la inactividad de la Dirección General de Carreteras relativa a la solicitud de apertura de expediente administrativo para la fijación del justiprecio del terreno expropiado y destinado a la ampliación de la Carretera Palma-Andratx.

No hacemos imposición de las costas.

Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa, lo pronunciamos, mandamos y firmamos .

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente D. Carlos Lesmes Serrano , estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha, de lo que, como Secretario, certifico.