STS, 14 de Octubre de 2011

Ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias, se ha seguido el recurso contencioso administrativo interpuesto por la parte ahora recurrida contra la aprobación del Plan de Conservación del Habitat del Urogallo en el Principado de Asturias, aprobado por Decreto 36/2003, de 14 de mayo .

La expresada Sala de lo Contencioso-administrativo dicta Sentencia en fecha 18 de octubre de 2007 , cuyo fallo es el siguiente:

Estimar el recurso de esta clase interpuesto por la representación procesal de la ASOCIACIÓN PROFESIONAL DE EMPRESARIOS DE APROVECHAMIENTO FORESTAL Y ALMACENISTAS DE ASTURIAS (ASMADERA), contra el Decreto 36/2003, de 14 de Mayo , por el que se aprueba el Plan de Conservación del Habitat del Urogallo en el Principado de Asturias; Decreto que se anula y deja sin efecto por ser contrario a Derecho: Sin costas.

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Contra la mentada Sentencia se preparó recurso de casación ante la Sala de instancia, y elevados los autos y el expediente administrativo a este Tribunal, la Administración recurrente interpuso el citado recurso de casación. En el mismo se solicita que se estime el recurso, se case y anule la sentencia recurrida y que se declare la conformidad a Derecho del Decreto impugnado en la instancia. Una vez admitido el recurso por la Sala, se sustanció por sus trámites legales.

La Asociación demandada se opuso a la estimación del recurso de casación, solicitando la inadmisión, y subsidiariamente, la desestimación del mismo, con imposición de costas a la parte recurrente.

Acordado señalar día para la votación y fallo, fue fijado a tal fin el día 11 de octubre de 2011, en cuya fecha ha tenido lugar.

Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. Maria del Pilar Teso Gamella, Magistrada de la Sala

El recurso de casación se dirige contra la sentencia que estimó el recurso contencioso administrativo interpuesto, por la Asociación ahora recurrida, contra la aprobación del Plan de Conservación del Habitat del Urogallo en el Principado de Asturias, aprobado por Decreto 36/2003, de 14 de mayo .

La sentencia que se recurre fundamenta la estimación del recurso en el incumplimiento de lo dispuesto en el artículo 6 de la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestre. Se considera que aunque formalmente se aprueba un Plan de Conservación del Habitat del Urogallo, lo cierto es que " materialmente estamos en presencia de un plan de ordenación de los recursos forestales, vistas las incidencias que sobre ese aprovechamiento tiene el Decreto ". Y si esto es así ha de sujetarse a los trámites que establece la indicada Ley 4/1989 , concretamente el trámite de audiencia a los interesados, información pública y consulta de los intereses sociales e institucionales afectados y de las asociaciones que persigan el logro de los principios del artículo 2 de dicha Ley de 1989 .

Al no haberse observado el expresado procedimiento, citándose al efecto la Sentencia de esta Sala Tercera de 4 de marzo de 2003 y proyectando su doctrina al supuesto examinado, se concluye que «lo primero que se observa es que la Asociación actora como tal o sus miembros individualmente, en ningún caso fueron consultados, lo que ya de por sí determina la nulidad del Decreto, pero aún más, incluso el cumplimiento de la audiencia pública, visto el informe que recayó frente a las alegaciones de la parte actora, ni se refiere a las mismas en concreto, ni se da contestación a la Asociación, con lo que en los términos de la jurisprudencia que se acaba de dejar citada, tampoco podemos estimar cumplido el referido trámite, y es también causa de nulidad absoluta del decreto recurrido por omisión de trámite esencial del procedimiento».

El recurso de casación se vertebra en torno a dos motivos, en los que se denuncia la infracción de normas de ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia, es decir, alegados por el cauce procesal del articulo 88.1.d) de la LJCA .

En el primer motivo se denuncian tres infracciones. La primera se centra en los artículos 4, 6 y 31 de la Ley 4/1989 ya citada. La segunda se concreta en la lesión al artículo 86.3 de la Ley 30/1992. Y la tercera del artículo 62.1.e) de la citada Ley 30/1992 .

El segundo motivo denuncia una infracción de jurisprudencia por aplicar una sentencia, de 4 de marzo de 2003 de esta Sala Tercera , que no guarda relación con el caso examinado.

Por su parte, la Asociación recurrida postula la inadmisibilidad del recurso de casación y, subsidiariamente su desestimación. La inadmisibilidad se dirige contra la infracción de jurisprudencia que se denuncia en el segundo motivo, pues se aduce que se ha invocado una única sentencia que no guarda relación con el caso. Además, señala que no constituyen jurisprudencia las sentencias del Tribunal Constitucional citadas en el motivo primero. También se añade que el recurso se basa en normas de derecho autonómico y por ello inadecuadas para fundamentar una casación, además de suscitarse cuestiones nuevas no invocadas en la instancia.

En relación con el fondo del asunto, la asociación recurrida hace una defensa de la causa de nulidad que constituye la " ratio decidendi " de la sentencia y, además, reitera los demás motivos de nulidad que había invocado en su escrito de demanda.

La lógica procesal más elemental exige que analicemos con carácter preferente las causas de inadmisión que opone la asociación recurrida, y de las que hemos dado cuenta resumidamente en el anterior fundamento.

Estas causas de inadmisión deben someterse a una sistematización simple, por razón de sus efectos, pues algunas se refieren a la inadmisión del recurso mientras que otras se refieren a la inadmisión del motivo, el segundo, relativo a la infracción de jurisprudencia.

Las causas que afectan a la inadmisión del recurso , y que seguidamente abordamos, se concretan en que el recurso se refiere a la infracción de normas de derecho autonómico y que se suscitan cuestiones nuevas no alegadas en el recurso contencioso administrativo. Causas que, adelantando conclusiones, no concurren en el caso examinado.

No se trata de la impugnación de normas propias de la Comunidad Autónoma porque el recurso se funda formal y materialmente sobre normas de derecho estatal como son la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de Conservación de Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestres, y la Ley 30/1992 , porque dichas normas han sido invocadas en el proceso, concretamente en el escrito de demanda, por la entonces recurrente y ahora recurrida, y han sido tales normas las relevantes para el fallo de la sentencia, como exige el artículo 86.4 de la LJCA .

De modo que el planteamiento del recurso se ajusta a la caracterización de la casación, ex artículo 86.4 de la LJCA , que condiciona la recurribilidad de las sentencias, por lo que hace al caso, a la concurrencia de una exigencia procesal: que el recurso de casación, a tenor del contenido de su escrito de interposición, " pretenda fundarse " en la infracción de normas de Derecho estatal o comunitario europeo que sea relevante y determinante del fallo recurrido, siempre que hubieran sido invocadas oportunamente en el proceso o consideradas por la Sala sentenciadora.

Tampoco estamos, por otro lado, ante cuestiones nuevas cuando se rebaten aquellas que trata la sentencia y que constituyen su " ratio decidendi ", con independencia de que en la instancia se hayan invocado por una u otra parte procesal. Repárese que la sentencia funda su decisión sobre un motivo impugnatorio esgrimido por la entonces recurrente, de modo que con independencia de lo alegado en el escrito de contestación, la parte recurrente en casación puede combatir lo razonado en la sentencia al respecto.

Qué mayor prueba de que no estamos ante una cuestión nueva es que la sentencia basa su decisión sobre ella precisamente porque era un motivo impugnatorio de la entonces recurrente. En fin, las cuestiones son nuevas, o no lo son, según que resulten inéditas en la instancia, al hacerse presentes tras su invocación en casación. En todo caso, no puede sostenerse con éxito que sean nuevas para una parte procesal y no para la otra.

Respecto de las causas que se refieren a la inadmisión de los motivos de casación conviene adelantar que, en lo relativo a la infracción de jurisprudencia constitucional, se parte de un presupuesto inexacto pues ninguno de los motivos invocados se funda en la infracción de la doctrina del Tribunal Constitucional, tan sólo se citan sus resoluciones, como es lo natural, y habitual, en este tipo de recursos y en cualquier impugnación, para argumentar sobre las infracciones normativas y de jurisprudencia invocadas, lo que es sustancialmente distinto, y sobre lo que luego volveremos.

El primer motivo se sustenta, recordemos, sobre la infracción de los artículos 4, 6 y 31 de la Ley 4/1989, y 86.3 y 62.1 .e) de la Ley 30/1992 .

El análisis de este motivo debe asentarse sobre dos pilares. De un lado, debe determinarse la naturaleza del Plan de Conservación aprobado y su asimilación, o no, a los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales. Y, de otro, ha de establecerse el alcance de las exigencias de tramitación que establece el artículo 6 de la indicada Ley 4/1989 , para el caso de que efectivamente estemos ante un plan de ordenación de recursos naturales.

Esta Sala no alberga duda alguna sobre la naturaleza del Plan de Conservación del Habitat del Urogallo como un plan de ordenación de los recursos naturales. Así es, la Ley 4/1989 que tiene por objeto, en cumplimiento de los artículos 45.2 y 149.1.23 de la CE , el establecimiento de normas de protección, conservación, restauración y mejora de los recursos naturales y de la flora y fauna silvestre .

Específicamente, respecto de la planificación de los recursos naturales, señala, en el artículo 4 de la indicada Ley 4/1989 , que con la finalidad de adecuar la gestión de los recursos naturales, y en especial de los espacios naturales y de las especies a proteger , a los principios de la Ley, las Administraciones planificarán los recursos naturales . Esta programación de las especies a proteger, cualquiera que sea su denominación, ha de observar las garantías de procedimiento que establece la Ley 4/1989 de tanta cita en el Título II , de aplicación tanto a los espacios naturales que regula el Título III, como a la flora y fauna silvestres del Título IV.

Del mismo modo que la afectación a los recursos forestales , por las limitaciones que introduce respecto del aprovechamiento de un recurso como la madera, revelan que se ha de sujetar a las exigencias propias de los planes de ordenación de los recursos naturales.

En definitiva, no resulta contradictorio que para la protección de un ave catalogada se apruebe un plan de conservación que imponga limitaciones sobre un recurso forestal como es la madera, pues la propia estructura del plan revela que, en términos generales, se sigue la pauta que establece el artículo 4 de la indicada Ley 4/1989. Dicho de otro modo, la salvaguarda y conservación de un ave, como el urogallo, impone ciertos cuidados y limitaciones sobre el entorno en el que se desenvuelve.

Quiere ello decir, como antes señalamos y ahora insistimos, que la planificación del Título II se refiere tanto a la protección de los recursos naturales del Titulo III como de la flora y fauna silvestres del Título IV.

Sentado que estamos ante un plan de ordenación de recursos naturales, resulta obligado someterse al régimen jurídico previsto legalmente para el mismo. En otras palabras, determinada la naturaleza jurídica del Plan de Conservación como instrumento de ordenación de recursos naturales, es preciso extraer las consecuencias jurídicas que se anudan a tal determinación.

Pues bien, entre las garantías del procedimiento previstas en la indicada Ley 4/1989, se ex ige, ex artículo 6 , que en la elaboración de los Planes se incluyan necesariamente trámites de audiencia a los interesados, información pública y consulta a los intereses sociales e institucionales afectados y de las asociaciones que persigan el logro de los principios de la Ley, que se relacionan en el artículo 2 de la misma.

Concretamente, la cuestión que se suscita en casación, mediante la invocación de las infracciones antes señaladas, es si se ha observado el trámite de consulta a los intereses sociales e institucionales afectados . Esta comprobación nos remite a lo alegado por las partes y señalado por la sentencia y es que no se ha realizado consulta alguna a la asociación recurrente cuyos intereses resultan claramente afectados por el plan, toda vez que se trata de una asociación que agrupa a los profesionales madereros que representa, según señala la recurrente en la instancia, al 80% del sector.

El incumplimiento anterior resultaba suficiente para la estimación del recurso contencioso administrativo. A pesar de ello la sentencia también añade que la información pública no fue contestada adecuadamente por la Administración en la forma que establece la Sentencia de esta Sala Tercera de 4 de marzo de 2003 . En fin, no podemos entender que la sentencia ha infringido los artículos 86.3 y 62.1.e) de la Ley 30/1992 , porque si bien es cierto que, a tenor del citado artículo 86.3 mentado, pueden agruparse las cuestiones sustancialmente iguales para que la Administración establezca una respuesta común, sin embargo la sentencia señala que no se ha dado respuesta, ni común ni independiente, a lo alegado por la recurrente en la instancia.

Por lo demás, enlazando lo anteriormente anunciado en el fundamento tercero "in fine", respecto de lo alegado en el escrito de oposición sobre la invocación de Sentencias del Tribunal Constitucional, debemos insistir que las expresadas sentencias, que se citan en el desarrollo del primer motivo, no se alegan como jurisprudencia infringida. Además, conviene añadir que si bien la LOTC nunca cita el término " jurisprudencia " cuando alude a las resoluciones emanadas del Tribunal Constitucional, pues se refiere reiteradamente a la " doctrina " del citado Tribunal Constitucional, lo cierto es que cómo quiera que el recurso de casación puede fundarse en la infracción de normas constitucionales --artículo 5.1 y 5.4 de la LOPJ -- y dichas normas han de ser interpretadas conforme a la doctrina del Tribunal Constitucional, parece evidente que pueda alegarse la infracción de la doctrina del Tribunal Constitucional en un recurso de casación.

La escueta infracción de jurisprudencia que se aduce en el segundo motivo tampoco puede ser acogida porque se trata de la mera cita de la Sentencia de esta Sala Tercera de 4 de marzo de 2003 , --que ya recoge la Sentencia recurrida en el fundamento quinto-- para señalar que, a juicio de la recurrente, en aquel caso se trataba de un plan de ordenación de recursos naturales y en el caso examinado no.

Bastaría con remitirnos a lo dicho en los fundamentos precedentes sobre la naturaleza del Plan de Conservación impugnado en la instancia, para desestimar también este segundo motivo, porque, insistimos, estamos ante un plan de ordenación de recursos naturales.

Pero es que, además, se cita una única sentencia de esta Sala, respecto de la cual no se hace en casación ningún análisis comparativo con el caso examinado.

Téngase en cuenta que tradicionalmente esta Sala Tercera viene exigiendo la coincidencia de dos sentencias al menos, de conformidad con el carácter reiterado que impone el artículo 1.6 del Código Civil . Sin embargo el rigor de esta línea jurisprudencial parece haberse atemperado y ahora aunque pudiera bastar la cita de una sentencia debería acompañarse de una operación de contraste entre el caso examinado y el precedente que se trae a colación. Son exponentes de ambas líneas jurisprudenciales las siguientes resoluciones. Sobre la necesidad de citar al menos dos sentencias hemos dicho que « citándose una sola sentencia del Tribunal Supremo, lo que a tenor del articulo 1.6 del Código Civil , no constituye la doctrina reiterada, exigida por ese artículo, al ser necesario para ello, la cita de un mínimo de dos sentencias, tal como reiteradamente viene declarando este Tribunal » (STS de 12 de febrero de 2001 dictada en el recurso de casación nº 243/1996 ). Del mismo modo que hemos señalado que « la técnica procesal utilizada no se adecua a las exigencias del artículo 92.1 de la LRJCA . En primer lugar, porque para invocar la infracción de jurisprudencia es necesario la cita de dos o más sentencias de esta Sala -no basta una sola según dispone el artículo 1.6 del Código Civil - coincidentes en el establecimiento de una determinada doctrina » ( ATS de 7 de junio de 2002 recaído en el recurso de casación nº 1020/2000 ).

En fin, en otros casos se ha declarado que lo importante no es el número de sentencias que se citan sino realizar la necesaria comparación con precedente invocado « de manera que para que tal motivo pueda ser tomado en consideración no basta la mera cita y transcripción parcial de una o varias sentencias de este Tribunal, sino que es necesario que se relacionen las circunstancias concurrentes en los precedentes citados con el caso examinado, lo que en este caso se ha omitido, toda vez que en el escrito de interposición la parte recurrente se limita, a reseñar el fallo de las sentencias de esta Sala, sin ningún comentario al respecto » (ATS de 23 de marzo de 2007 dictado en el recurso de casación nº 3878/2005 ).

En consecuencia, teniendo en cuenta ante todo que estamos ante un plan de ordenación de recursos naturales. Y que además este motivo se basa en la cita de una sola sentencia y que no se ha realizado operación alguna de contraste entre el caso examinado y el que se trae a colación, procede también desestimar este motivo.

Al declararse no haber lugar al recurso de casación, procede imponer a la recurrente las costas procesales (artículo 139.2 de la LRJCA ).

Al amparo de la facultad prevista en el artículo 139.3 de la citada Ley , se determina que el importe de los honorarios del Letrado de cada una de las partes recurridas no podrá rebasar la cantidad de 3.000 euros.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,