STS, 11 de Octubre de 2011

En el recurso contencioso administrativo núm. 4571/2006, seguido ante la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, se dictó sentencia con fecha 10 de junio de 2010 , cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal: " Fallamos : Desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representante procesal de la sociedad mercantil "Alimentos Breogán, SA", contra la desestimación presunta de la solicitud indemnizatoria exigida a la Xunta de Galicia, como consecuencia de la declaración de nulidad de su acuerdo de 14.02.02, sanción por la comisión de dos infracciones graves por la manipulación de etiquetas de certificación de geografía protegida "Ternera Gallega". No hacemos condena en costas."

Notificada dicha resolución a las partes, por la representación procesal de la mercantil Alimentos Breogan, S.A., recurrente en la instancia, se preparó recursos de casación y teniéndose por preparado, se emplazó a las partes para que pudieran hacer uso de su derecho ante esta Sala.

La representación procesal de Alimentos Breogan, S.A., con fecha 19 de octubre de 2010, formalizó recurso de casación, interesando "que, habiéndose por recibido este escrito, con sus documentos, y cédula de emplazamiento, se sirva admitirlo, tener por comparecida y parte en el procedimiento a la procuradora".

Mediante providencia dictada por la Sección Primera de esta Sala el día diecinueve de noviembre de dos mil diez, se acordó la admisión del recurso con remisión de las actuaciones a la Sección Cuarta de esta Sala de conformidad con las normas sobre reparto de asuntos donde se tienen por recibidas el veintitrés de diciembre de dos mil diez, confiriéndose traslado a la parte recurrida para formular oposición.

El Procurador de los Tribunales, Don Argimiro Vázquez Guillén, en representación procesal de la recurrida, Comunidad Autónoma de Galicia, formalizó escrito de oposición al recurso de casación con fecha 7 de marzo de 2011, suplicando su desestimación.

Por providencia de fecha 28 de septiembre de 2011; se señaló para votación y fallo el día 4 de octubre de 2011, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Antonio Marti Garcia, Magistrado de la Sala

En cuanto al fondo debe recordarse que, para que tenga éxito la pretensión indemnizatoria, es necesario acreditar la existencia de una lesión efectiva, la relación de causalidad entre esta y el funcionamiento del servicio público y la cuantificación misma de la lesión o daño, conforme disponen los artículos 139 y siguientes de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , del régimen jurídico de las administraciones públicas y del procedimiento administrativo común, responsabilidad que se configura como de naturaleza objetiva o por el resultado en la que es indiferente que la actuación administrativa haya sido normal o anormal, ya que es suficiente para declararla que, como consecuencia directa de aquélla, se haya producido un daño efectivo, real y positivo y no una mera expectativa de resultado inseguro, dudoso o desprovisto de certidumbre, que sea evaluable económicamente e individualizado, así como ilegítimo, esto es, que no tenga la obligación de soportarla el administrado, ni tenga su causa en fuerza mayor ( SsTS de 15.12.86 , 19.01.87 , 15.07.88 , 13.03.89 , 04.01.91 , 27.11.93 , 27.10.98 , 03.10.00 , 29.11.01 o 15.07.02 ).

A ello debe añadirse que cuando la causa de la lesión deriva de un acto administrativo que ha sido anulado por no ser conforme a derecho, la jurisprudencia preconiza que se produce la antijuricidad del daño cuando el administrado no tiene el deber jurídico de soportarlo, supuesto en que concurriría un título que determina o impone jurídicamente el perjuicio contemplado; no obstante, debe tenerse en cuenta lo que la jurisprudencia denomina como "margen de tolerancia" según que la nulidad del acto o disposición fuese manifiesta o simple, reputando sólo la primera como causa de imputación de responsabilidad, añadiéndose que en otro caso se llegaría a la conclusión inaceptable de que toda anulación judicial de un acto administrativo comportaría siempre la indemnización, lo cual supondría tanto como sentar un principio que, excediendo de los límites propios del sistema legal de la responsabilidad patrimonial administrativa, haría normalmente imposible el normal ejercicio de las potestades que el ordenamiento jurídico concede a la administración (así, las SsTS de 07.06.84 , 02.06.86 , 20.02.89 , 18.03.91 , 01.02.99 , 11.03.99 , 24.05.99 o 12.07.01 ).

En suma, aunque la anulación de una resolución administrativa es el presupuesto inicial u originador para que la responsabilidad pueda nacer -siempre y cuando se den los restantes requisitos legalmente establecidos-, la concurrencia del requisito de la antijuricidad de la lesión no se produce cuando la actuación administrativa se ha mantenido dentro de unos márgenes de apreciación no sólo razonados, sino también razonables, supuesto en que no existe una lesión antijurídica, dado que el particular vendrá obligado por la norma que otorga aquellas potestades discrecionales a soportar las consecuencias derivadas de su ejercicio siempre que este se llevase a cabo en los términos indicados.

Pues bien, con arreglo a todos esos postulados, no ve esta sala argumento alguno que ampare la prosperabilidad de la pretensión indemnizatoria, y ello por tres razones fundamentales, la primera, porque la resolución sancionadora no se anuló por una actuación administrativa torpe y exenta de toda razonabilidad, sino por un motivo jurídico que mereció una densa explicación en la sentencia, en este caso la pérdida sobrevenida del rango jerárquico de la norma sancionadora que la amparó, en segundo lugar, porque nunca se probó que la empresa no hubiera actuado en la forma que la norma tipificaba (ello se advierte en algún reportaje de prensa), y finalmente, porque no consta la suspensión judicial de la ejecutividad de la resolución sancionadora, por todo lo cual el recurso debe ser desestimado."

SEGUNDO .- La mercantil recurrente formalizó su recurso de casación recogiendo en su escrito de interposición un único motivo de casación articulado como sigue:

"Con sustento en lo que se dispone en el artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , por entender que se han infringido el artículo 139, apartados 1, en relación con el 106.2 de la CE, así como el 141.1 y 142.4, así como los preceptos legales que se citarán en desarrollo del motivo, de conformidad con lo que se pasa a exponer.

Para una mejor comprensión de lo que se expone, se analizarán por separado este motivo, exponiendo primero lo que afecta al deber jurídico de soportar, y en segundo término, la concurrencia de los requisitos para estimar la responsabilidad patrimonial."

Afirma la mercantil recurrente, en un punto que numera como "2", bajo la rúbrica "Sobre la concurrencia de los requisitos de la responsabilidad patrimonial" lo siguiente: "Por todas estas razones, se impone la estimación de la demanda, analizando la concurrencia de los requisitos propios de la responsabilidad patrimonial, al no haber sido analizados con la sentencia, habida cuenta de la desestimación expuesta. Igualmente el perito judicial, señala al contestar al extremo B en su informe..." y concluye el motivo poniendo de manifiesto que "En consecuencia, estimamos que se han vulnerado los artículos 139.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, tanto en el apartado 1 , al estar perfectamente acreditado el daño, en relación con el 106.2 de la CE, el apartado 2 , al ser efectivo y evaluable e individualizado, sin que exista causa alguna para no indemnizar el daño causado."

La reclamación de responsabilidad patrimonial denegada por la resolución administrativa presunta cuya conformidad a Derecho declara la Sala de instancia, se dedujo por la mercantil hoy recurrente, con fundamento en el perjuicio antijurídico que le causan las sanciones pecuniarias impuestas (por Resolución de 14 de marzo de 2002 del Consejo de la Junta de Galicia en el expediente sancionador 2/2001) al amparo de una norma ("el Reglamento de la denominación específica ternera gallega, aprobado por Orden de la Consellería de Agricultura, Ganadería y Montes (actualmente de Política Agroalimentaria y desenvolvimiento Rural) de 3 de noviembre de 1994 ; y ratificado por el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación mediante Orden de 18 de abril de 1995") al haber sido después anulada la Resolución de 14 de marzo de 2002 del Consejo de la Junta de Galicia (en sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de fecha 24 de noviembre de 2004, recurso 594/2002 ).

Se reduce pues la cuestión a la responsabilidad patrimonial derivada de la anulación judicial de la referida Resolución de 14 de marzo de 2002 del Consejo de la Junta de Galicia en el expediente sancionador 2/2001.

Al respecto conviene señalar, como ya hemos hecho en otras ocasiones, por ejemplo en la Sentencia de 5 de noviembre de 2010, recurso de casación 4508/2006 que:

"las consecuencias lesivas derivadas de la anulación de un acto administrativo, según el art. 142.4 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, pueden dar derecho a una indemnización, siempre y cuando -según ha declarado esta Sala y Sección en sentencias de cinco de febrero de mil novecientos noventa y seis , treinta y uno de mayo y cuatro de noviembre de mil novecientos noventa y siete , veintiocho de junio de mil novecientos noventa y nueve y uno de octubre de dos mil uno - concurran los presupuestos o requisitos determinantes de la responsabilidad patrimonial de la Administración: daño efectivo que por ser antijurídico el perjudicado no tiene el deber jurídico de soportar, económicamente valuable, y conectado causalmente con la actividad administrativa, ya que la anulación en vía administrativa o por el orden jurisdiccional contencioso-administrativo de los actos o disposiciones administrativas no presupone derecho a la indemnización, pues no cabe interpretar el art. 139 de la Ley 30/1992 con tesis maximalistas de uno y otro sentido, como si se dijera que de la anulación de una resolución administrativa no cabe nunca derivar responsabilidad patrimonial de la Administración, ni tampoco se puede afirmar que siempre se producirá tal responsabilidad, dado el carácter objetivo de la misma.

Se aludía con ello a la doctrina jurisprudencial en relación con la responsabilidad patrimonial derivada de la anulación de actos administrativos, a que se refiere el art. 142.4 de la Ley 30/92 , en el sentido de que el derecho a indemnización en tales casos no se presupone por la sola anulación del acto sino que es preciso que concurran los requisitos exigidos con carácter general para el nacimiento de la responsabilidad patrimonial de la Administración, requisitos cuya concurrencia, como señala la sentencia de 12 de julio de 2001 , "si se quiere, ha de ser examinada con mayor rigor en los supuestos de anulación de actos o resoluciones que en los de mero funcionamiento de los servicios públicos, en cuanto que estos en su normal actuar participan directamente en la creación de riesgo de producción de resultado lesivo; quizás por ello el legislador efectúa una específica mención a los supuestos de anulación de actos o resoluciones administrativas tratando así de establecer una diferencia entre los supuestos de daño derivado del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos y aquellos otros en los que el daño evaluable e individualizado derive de la anulación de un acto administrativo, sin alterar por ello un ápice el carácter objetivo de dicha responsabilidad en uno y otro supuesto siempre que exista nexo causal entre el actuar de la Administración y el resultado dañoso producido, no concurriendo en el particular el deber jurídico de soportar el daño ya que en este caso desaparecería el carácter antijurídico de la lesión."

Y es en relación con la antijuridicidad del daño en tales casos que se ha incidido de manera especial en la jurisprudencia, entre otras, en sentencias de 5-2-96 , 4-11-97 , 10-3-98 , 29-10-98 , 16-9-99 y 13-1-00 , que en definitiva condiciona la exclusión de la antijuridicidad del daño, por existencia de un deber jurídico de soportarlo, a que la actuación de la Administración se mantenga en unos márgenes de apreciación no sólo razonables sino razonados.

Siempre teniendo en cuenta que la antijuridicidad del daño no se anuda a la conformidad o no a Derecho de la actuación administrativa sino a que el resultado de la misma produzca en el administrado un perjuicio que este no tenga el deber de soportar, ya que según indica la sentencia de 21 de abril de 2005 , por referencia a la línea jurisprudencial iniciada con la de 20 de febrero de 1989, en relación con los supuestos de anulación de actos, "si bien la mera anulación de resoluciones administrativas no presupone sin más el derecho a la indemnización, sí puede ser supuesto de tal indemnización en aquellos casos en que la anulación produjo unos perjuicios individualizados y evaluables económicamente que el ciudadano no viene obligado a soportar, no siendo, por tanto, el aspecto subjetivo del actuar antijurídico de la Administración el que debe exigirse para sostener el derecho a la indemnización, sino el objetivo de la ilegalidad del perjuicio, en el sentido de que el ciudadano no tenga el deber jurídico de soportarlo, ya que en tal caso desaparecería la antijuridicidad de la lesión".

Quiere ello decir que el examen de la antijuricidad no debe hacerse desde la perspectiva del juicio de legalidad del acto que fue anulado, cuya antijuricidad resulta patente por haber sido así declarada por el Tribunal correspondiente, sino desde la perspectiva de sus consecuencias lesivas en relación con el sujeto que reclama la responsabilidad patrimonial, en cuyo caso ha de estarse para apreciar dicha antijuricidad a la inexistencia de un deber jurídico de soportar dichas consecuencias lesivas de acuerdo con el art. 141.1 de la Ley 30/1992

En los casos de ejercicio de la potestad sancionadora, como es el enjuiciado, la Administración tiene unos márgenes de apreciación de la prueba practicada encaminada a acreditar la existencia de los hechos constitutivos de la infracción administrativa. No podremos hablar de lesión antijurídica, de inexistencia del deber jurídico de soportar, desde la perspectiva de la responsabilidad patrimonial, cuando la sanción impuesta sea consecuencia de un ejercicio razonado y razonable de esos márgenes de apreciación a que hemos hecho referencia..

Esta forma de actuar de la Administración en el ejercicio de la potestad sancionadora determina la inexistencia del carácter antijurídico de la lesión y por tanto de uno de los requisitos exigidos con carácter general para que pueda operar el instituto de la responsabilidad patrimonial de la Administración."

Atendida la doctrina anteriormente expuesta y a la vista del contenido del único motivo casacional formulado no puede sino rechazarse la infracción imputada a la Sentencia recurrida, de los artículos "139, apartados 1, en relación con el 106.2 de la CE, así como el 141.1 y 142.4" pues como fácilmente se comprende, si no hay un pronunciamiento que declare la nulidad de los preceptos de naturaleza sancionadora contenidos en la Ley 25/1970 y en su Reglamento, aprobado por Decreto 835/1972, de 23 de marzo ni del Real Decreto 1945/1983, de 22 de junio , por el que se regulan las infracciones y sanciones en materia de defensa del consumidor y de la producción agroalimentaria, que también aplicó la Resolución de 14 de marzo de 2002 del Consejo de la Junta de Galicia en el expediente sancionador 2/2001, que obra en los folios 11 a 18 de las actuaciones, y si esa nulidad tampoco se deduce, como así es, de la sentencia de este Tribunal Supremo (de 22 de abril de 2008 ) que la parte invoca sin mayor análisis en este primer y único motivo de casación, claro es que el perjuicio irrogado no puede calificarse de antijurídico, desapareciendo así uno de los requisitos necesarios para el éxito de aquella reclamación de responsabilidad patrimonial.

A tal efecto podemos traer a colación lo manifestado por esta Sala en Sentencia de 21 de octubre de 2009, recurso de casación 420/2008 , analizando un supuesto similar al enjuiciado en el presente recurso de casación:

" TERCERO.- Su razón de decidir ha de buscarse en la trascripción que hace de un auto de este Tribunal Supremo de fecha 31 de mayo de 2005 y en la conclusión que obtiene, derivada de lo trascrito, de que, aun prescindiendo de aquella Orden, "los hechos siguen tipificados, calificados y sancionados, en los preceptos que acoge la resolución administrativa sancionadora, Ley 25/1970, de 2 de diciembre , del Estatuto de la viña, del vino y de los alcoholes, y con mayor precisión del Reglamento de la Viña, aprobado por Decreto 835/72 , norma preconstitucional".

Razón de decidir que debemos mantener, pues en el recurso contencioso-administrativo que enjuició aquella resolución sancionadora de 4 de junio de 1999 (no del día 8 de ese mismo mes y año, como por error se dice en algunos pasajes de lo que a continuación trascribimos), registrado en esta Sala Tercera con el número 391/1999 , se suscitó por aquella mercantil un incidente de inejecución de sentencia basado, precisamente, en los mismos fundamentos que ahora sustentan su reclamación de responsabilidad patrimonial; y en él dictó este Tribunal auto de fecha 31 de mayo de 2005 cuyos razonamientos jurídicos segundo y tercero son del siguiente tenor literal:

"SEGUNDO.- En este caso, la parte entiende que la anulación, por sentencias de esta Sala de 10 de junio y 20 de julio de 2004 , de la Orden de 3 de abril de 1991 , que aprobó el Reglamento de la Denominación de Origen Calificada Rioja, determina sin más la exclusión de la sanción (en realidad dos sanciones) impuesta por el Acuerdo del Consejo de Ministros de 8 de junio de 1999, sin que efectúe ningún análisis sobre la situación normativa resultante tras dicha anulación y, concretamente, el régimen sancionador aplicado y subsistente a pesar de tal anulación.

La parte se refiere a la Orden de 3 de abril de 1991 como norma sancionadora en la que se funda el ejercicio de la tal potestad por la Administración, en cuanto tipifica las infracciones que se le imputan en el Acuerdo impugnado, pero no puede olvidarse que la resolución sancionadora no se apoya únicamente en dicha Orden sino que la tipificación de las infracciones es doble y así, concretamente, respecto de la primera infracción se alude como precepto que la tipifica al art. 49.1 de la Orden de 3 de abril de 1991 y al art. 123.1 del Estatuto del Vino aprobado por Ley 25/70 y art. 129.2 del Reglamento aprobado por Real Decreto 835/72 de 23 de marzo ; y en la segunda infracción se aplica el art. 51.1 de la Orden y el art. 129 del Estatuto y 129.2 del Reglamento de la Ley 25/70 .

Se deduce de todo ello, que la anulación de la Orden de 3 de abril de 1991, por las sentencias de esta Sala invocadas por la parte recurrente, no ha privado a las conductas objeto de sanción de la tipicidad apreciada en el Acuerdo impugnado, por cuanto tal anulación no afecta a los preceptos del Estatuto del Vino y su Reglamento que se invocan en el mismo, preceptos que sirven de cobertura normativa al ejercicio de la potestad sancionadora plasmada en dicho Acuerdo, por lo que no se aprecia que la anulación de la Orden de 3 de abril de 1991 determine por sí sola la exclusión de la sanción o sanciones impuestas a la recurrente que se invoca por la misma como fundamento de este incidente de ejecución de sentencia y de su petición de que se deje sin efecto la ejecución de la sentencia y se requiera a tal efecto a la Administración.

TERCERO.- No obstan a la anterior decisión las referencias que la parte hace a las sentencias del Tribunal Constitucional 50/2003 , 52/2003 y 132/2003 , que resolviendo sendos recursos de amparo interpuestos por otras empresas en relación con sanciones impuestas en la misma materia, anulan los correspondientes acuerdos sancionadores del Consejo de Ministros y las sentencias que los confirmaron, pues se trata de sentencias dictadas en recurso de amparo, que no contienen declaración de nulidad de precepto alguno, presupuesto básico para la aplicación de las previsiones del art. 73 de la Ley de Jurisdicción , sino que resuelven sobre la situación jurídica planteada por las partes, interpretando la aplicación de la norma al caso concreto desde la perspectiva constitucional, en este caso del principio de legalidad en materia sancionadora plasmado en el art. 25 de la Constitución, y declarando el derecho de la parte a la legalidad sancionadora y la nulidad del concreto acuerdo impugnado, pero sin declaración sobre los preceptos aplicados, de manera que la interpretación efectuada en tales sentencias habrá de tenerse en cuenta al resolver sobre casos semejantes en que resulte aplicable, como establece el art. 5 de la Ley Orgánica del Poder Judicial , pero no supone una alteración o innovación en el ordenamiento jurídico ni afecta a las sentencias o actos administrativos firmes en los que se haya efectuado una interpretación distinta".

A la vista de lo expuesto procede declarar la desestimación del único motivo formulado y por ende del recurso.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción , procede imponer las costas de este recurso de casación a la parte recurrente, si bien, en uso de la facultad que confiere el número 3 de ese mismo precepto se declara como cantidad máxima a reclamar por el Letrado de la parte recurrida la de 1.500 euros; y ello en atención; a), a que las costas se imponen por imperativo legal y en tales casos esta Sala, de acuerdo además con las propias normas del Colegio de Abogados de Madrid, exige una especial moderación; y b), a la actividad de la parte que además está referida a un sólo motivo de casación.