STS, 8 de Septiembre de 2011

La Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, sede de Santa Cruz de Tenerife, dictó sentencia con fecha 31 de marzo de 2008 (recurso nº 411/2005 ) por la que se desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la entidad TOYOAUTO, S.L. contra el Plan General de Ordenación Urbana de Güimar aprobado definitivamente por acuerdo de la Comisión de Ordenación del Territorio y Medio Ambiente de Canarias adoptado en sesiones de 6 de mayo de 2003 y 11 de mayo de 2005, en el particular relativo a la categorización de suelo urbano no consolidado asignada a una parcela situada en la calle Poeta Arístides Hernández Mora.

La mencionada sentencia expone en su fundamento jurídico segundo los antecedentes y vicisitudes relativos a la ordenación de los terrenos de la recurrente en el planeamiento anterior y en las sucesivas fases de la tramitación del nuevo planeamiento -documentos aprobados inicial y provisionalmente- hasta llegar a la clasificación como suelo urbano no consolidado que se asigna al terreno en el documento que alcanzó la aprobación definitiva. Este apartado de la sentencia se expresa del modo siguiente:

(...) SEGUNDO: Que la calificación urbanística de la parcela litigiosa en el documento de avance del Plan General de Ordenación Urbana era la de equipamiento educativo, manteniendo de este modo la que se había adjudicado en el planeamiento general anterior. Durante la información pública la entidad actora alegó, que el terreno de su propiedad fuera calificado como suelo urbano de uso residencial. Ante dicha petición, se resolvió delimitar la unidad actuación UA-11 TASAGAYA I, y en consecuencia sobre un ámbito de suelo urbano no consolidado, incluyendo los terrenos litigiosos.

Hasta ese momento el suelo había sido adscrito a la categoría de consolidado por contar con servicios suficientes para las edificaciones existentes y el equipamiento educativo por construir. Sin embargo, el cambio de uso a residencial, el aumento del número de edificaciones y la tipología, implicaba la construcción de nuevas infraestructuras para dar servicio efectivo en los términos requeridos por el planeador, lo que implicaba además completar el área con más suelo. Es decir, toda una actuación urbanística

.

En el fundamento tercero de la sentencia se analizan las características físicas de los terrenos que son relevantes a efectos de su categorización, llegando la Sala de instancia a la conclusión de que les corresponde la consideración de suelo urbano no consolidado. Ello se explica en la sentencia en los siguientes términos:

(...) TERCERO: Que la cuestión controvertida y objeto del litigio radica en el carácter de suelo urbano no consolidado otorgado a los terrenos de la entidad por el nuevo planeamiento.

Que al haberse establecido una conversión del uso docente y deportivo a el uso residencial; se determinaron nuevos espacios libres y una nueva configuración y trazado de los sistemas locales diarios, motivo que justifica sobradamente la necesaria realización de obras de urbanización complementarias adecuadas a la nueva ordenación de las parcelas.

Que las pruebas practicadas (fundamentalmente fotográficas) dejaron al descubierto la existencia de una serie de servicios que en modo alguno se niegan por las administraciones demandadas, ni por la Sala. Pero que no determinan por sí mismas la suficiencia de los servicios respecto del cambio pormenorizado al que se someten las parcelas. Basta con observar las fotografías en la contestación de la demanda del ayuntamiento, para comprender que se trata de un área no consolidada al menos en el sentido que establece el artículo 14. 1 de la LRSV , pues no tiene la condición de solar aquel terreno, que para cumplir su fin edificatorio ha de ampliar las obras de urbanización mínimas necesarias; cuestión que ha resultado a nuestro juicio suficientemente acreditada en las fotografías

.

Una vez afirmada la validez de la categorización asignada a los terrenos, en los fundamentos cuarto al sexto de la sentencia se la Sala de instancia señala que es también correcta la delimitación de la Unidad de Ejecución en la que se incluyen aquéllos, por ser necesario el reparto de cargas y beneficios, considerando justificada su rentabilidad económica así como el cumplimiento de los requisitos que según la legislación urbanística de Canarias han de cumplir las Unidades de Actuación. El contenido de estos apartados de la sentencia es el que sigue:

(...) CUARTO: Que la delimitación de la unidad de actuación TASAGAYA I, se efectuó en correspondencia con el cambio de tipología constructiva, y aumento de aprovechamiento que hace necesario una distribución equitativa de beneficios y cargas entre los propietarios incluidos en el ámbito.

QUINTO: Por lo que respecta a la viabilidad económica de la unidad actuación, aparece justificada en el documento número 5 aportado en la contestación de la demanda municipal, con un saldo positivo de 1.733.611 euros.

SEXTO: Por lo que respecta a la delimitación de la unidad actuación, se ha justificado en cumplimiento de los requisitos del artículo 23 del Reglamento de Gestión Ejecución del sistema de planeamiento de Canarias y artículo 36 del Texto refundido, teniendo en cuenta que los instrumentos ordenación pormenorizada de ámbitos completos en suelo urbano no consolidado, deben observar los estándares legales de reserva de suelo, que en el presente caso, tampoco han sido controvertidos por ningún informe pericial acreditado

.

La representación procesal de la entidad TOYOAUTO, S.L. preparó recurso de casación contra dicha sentencia y luego formalizó la interposición de su recurso mediante escrito presentado el 21 de julio de 2008 en el que, después de exponer los antecedentes del caso, aduce un único motivo de casación, al amparo del artículo 88.1.d/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, por infracción de los artículos 14.1 y 14.2 de Ley 6/98, de 13 de abril , sobre régimen del suelo y valoraciones, señalando que la sentencia confunde los conceptos de suelo urbano consolidado y solar, y que está probado que la finca litigiosa se inserta en la malla urbana y dispone de los servicios que obligan a categorizarla como suelo urbano consolidado por la edificación.

Termina el escrito solicitando que se dicte sentencia por la que, estimando el motivo de casación, case y anule la sentencia recurrida y proceda a la anulación del acto administrativo inicialmente impugnado en el particular relativo a la categorización de los terrenos propiedad de la recurrente como suelo urbano no consolidado y a la delimitación de una Unidad de Actuación, con la declaración de que a dichos terrenos les corresponde la clasificación y categorización de suelo urbano consolidado por la urbanización, con la consiguiente anulación de la delimitación de una Unidad de Actuación, con aplicación del régimen urbanístico del artículo 14.1 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, de Régimen del Suelo y Valoraciones.

Mediante providencia de la Sección Primera de esta Sala del Tribunal Supremo de 21 de noviembre de 2008 se acordó admitir a trámite el recurso de casación, así como la remisión de las actuaciones a la Sección Quinta, de conformidad con lo dispuesto en las normas sobre reparto de asuntos.

Recibidas las actuaciones en esta sección Quinta, la Letrada de la Comunidad Autónoma de Canarias presentó escrito con fecha 19 de febrero de 2009 en el que formaliza su oposición a los motivos de casación aducidos por la recurrente y termina solicitando que se inadmita el recurso o subsidiariamente se desestime, confirmando la sentencia recurrida con imposición de las costas a la parte recurrente.

Por su parte, la representación del Ayuntamiento de Güimar presentó escrito con fecha 27 de febrero de 2009 en el que también se opone al recurso y solicita su desestimación con imposición de las costas a la parte recurrente.

Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo, fijándose finalmente al efecto el día 6 de septiembre de 2011, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas ,

El presente recurso de casación nº 2510/2008 lo interpone la representación de la entidad mercantil Toyoauto, S.L. contra la sentencia de la Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, sede de Santa Cruz de Tenerife, de 31 de marzo de 2008 (recurso 411/2005 ) en la que se desestima el recurso contencioso- administrativo interpuesto por la citada entidad mercantil contra el Plan General de Ordenación Urbana de Güimar aprobado definitivamente por acuerdo de la Comisión de Ordenación del Territorio y Medio Ambiente de Canarias adoptado en sesiones de 6 de mayo de 2003 y 11 de mayo de 2005, en el particular relativo a la categorización de suelo urbano no consolidado asignada a una parcela situada en la calle Poeta Arístides Hernández Mora.

Hemos visto en el antecedente segundo las razones que se exponen en la sentencia recurrida para fundamentar la desestimación del recurso contencioso-administrativo. Procede entonces que pasemos a examinar el único motivo de casación aducido por la representación de la entidad Toyoauto, S.L. TOYOAUTO, S.L, cuyo enunciado hemos dejado reseñado en el antecedente tercero.

En el motivo de casación se alega, según vimos, la infracción de los artículos 14.1 y 14.2 de Ley 6/98, de 13 de abril , sobre régimen del suelo y valoraciones, achacando la recurrente a la sentencia que confunda los conceptos de suelo urbano consolidado y solar, y alegando que está probado que la finca litigiosa se inserta en la malla urbana y dispone de los servicios que obligan a categorizarla como suelo urbano consolidado por la edificación.

La sentencia de instancia pone de manifiesto que en el planeamiento anterior, y hasta el trámite de información pública a que fue sometido el instrumento de planeamiento aquí controvertido, los terrenos a que se refiere el litigio estaban adscritos a la categoría de suelo urbano consolidado por contar con servicios suficientes para las edificaciones existentes y el equipamiento educativo por construir, que era el uso previsto en el anterior planeamiento general. Sin embargo, continúa el razonamiento de la Sala de instancia, el cambio de uso a residencial, el aumento del número de edificaciones y la tipología de éstas, requerían la construcción de nuevas infraestructuras para dar servicio efectivo en los términos requeridos por el planificador, lo que, igualmente, implicaba completar el área con más suelo. En suma, según la sentencia de instancia el cambio de categorización dentro de la clase del urbano, de consolidado a no consolidado, está justificado por la necesidad de llevar a cabo las obras de urbanización y de establecimiento de todos los servicios necesarios para abastecer a las viviendas que se edifiquen en dichos terrenos, ya que las infraestructuras existentes se estimaban suficientes para dar servicio a un equipamiento educativo, que era el anteriormente contemplado para los terrenos, pero no para servir a las viviendas que en número de treinta que se contemplan para la zona en el Plan General finalmente aprobado, lo que, según explica la Sala sentenciadora, confirmando el criterio de la Administración, , obligó a categorizar los referidos terrenos como suelo urbano no consolidado, delimitando una unidad de actuación sobre los mismos.

Pues bien, ese criterio expresado en la sentencia de instancia no se corresponde con la jurisprudencia de esta Sala.

En nuestra sentencia de 23 de septiembre de 2008 (casación 4731/2004 ) resolvimos la controversia que allí se planteaba sobre la distinción de las categorías de suelo urbano consolidado y no consolidado, haciendo armónica y coherente la legislación básica estatal (Ley 6/1998, de 13 de abril ) con la autonómica (en aquél caso la Ley 9/1999, de 13 de mayo, de Ordenación del Territorio de Canarias ) en el sentido de dar preferencia a "la realidad existente" sobre las previsiones futuras de reurbanización o reforma interior contempladas en el planeamiento urbanístico. De acuerdo con la doctrina contenida en dicha sentencia de 23 de septiembre de 2008 , que luego hemos reiterado en ocasiones posteriores -pueden verse, entre otras, las sentencia de 17 de diciembre de 2009 (casación 3992/2005 ), 25 de marzo de 2011 (casación 2827/2007 ), 29 de abril de 2011 (casación 1590/2007 ) 19 de mayo de 2011 (casación 3830/07 ) y 14 de julio de 2011 (casación 1543/08 )-, no resulta admisible «... que unos terrenos que indubitadamente cuentan, no sólo con los servicios exigibles para su consideración como suelo urbano, sino también con los de pavimentación de calzada, encintado de aceras y alumbrado público, y que están plenamente consolidados por la edificación pierdan la consideración de suelo urbano consolidado, pasando a tener la de suelo urbano no consolidado, por la sola circunstancia de que el nuevo planeamiento contemple para ellos una determinada transformación urbanística. Tal degradación en la categorización del terreno por la sola alteración del planeamiento, además de resultar ajena a la realidad de las cosas, produciría consecuencias difícilmente compatibles con el principio de equidistribución de beneficios y cargas derivados del planeamiento ».

Como explica la sentencia de 14 de julio de 2011 (casación 1543/08 ), lo anterior significa, en el plano de la gestión urbanística, la imposibilidad de someter al régimen de cargas de las actuaciones sistemáticas, que son propias del suelo urbano no consolidado, a terrenos que merecían la categorización de urbano consolidado conforme a la realidad física preexistente al planeamiento que prevé la nueva ordenación, la mejora o la reurbanización; y ello porque no procede devaluar el estatuto jurídico de los propietarios de esta clase de suelo exigiéndoles el cumplimiento de las cargas y obligaciones establecidas para los propietarios del suelo no consolidado. Como indica la misma sentencia antes citada de 23 de septiembre de 2008 (casación 4731/04 ) «...Tal degradación en la categorización del terreno por la sola alteración del planeamiento, además de resultar ajena a la realidad de las cosas, produciría consecuencias difícilmente compatibles con el principio de equidistribución de beneficios y cargas derivados del planeamiento, principio éste que, según la normativa básica (artículo 5 de la Ley 6/1998 ), las leyes deben garantizar ».

Por otra parte, es obligado señalar que a la hora de diferenciar entre las categorías del suelo urbano -consolidado y no consolidado- la primera de ellas, suelo urbano consolidado, no se corresponde necesariamente con la condición de solar, como parece haber entendido la Sala de instancia cuando en el fundamento tercero de la sentencia señala: "... Basta con observar las fotografías en la contestación de la demanda del ayuntamiento, para comprender que se trata de un área no consolidada al menos en el sentido que establece el artículo 14. 1 de la LRSV , pues no tiene la condición de solar aquel terreno, que para cumplir su fin edificatorio ha de ampliar las obras de urbanización mínimas necesarias".

Frente a lo que se desprende del inciso de la sentencia recurrida que acabamos de transcribir, un terreno puede ser suelo urbano consolidado sin necesidad de que al propio tiempo merezca la condición de solar.

La sentencia de instancia no ha tenido presente que, según lo dispuesto en la normativa estatal de carácter básico, también han de incluirse en la categoría del suelo urbano consolidado los terrenos que, sin ser todavía solar, puedan llegar a adquirir esa condición mediante obras complementarias de urbanización (artículo 14.1 de la Ley 6/1998, de 13 de abril ); obras éstas que el propietario tiene derecho a realizar (artículo 13 de la propia Ley 6/1998 ). Ello supone que, si bien la plenitud de la urbanización es la característica propia del urbano consolidado, el hecho de que no esté del todo completada no es suficiente para que el terreno deba ser considerado como suelo no consolidado. Por tanto, no podemos compartir el razonamiento de la Sala de instancia en cuanto pone el acento en la circunstancia de que los terrenos no tienen la condición de solar, pues, como hemos visto, el que no sean solares no excluye la categorización como suelo urbano consolidado.

Conjugando las razones que acabamos de exponer con las señaladas en el apartado anterior, el motivo de casación debe ser acogido.

Establecido así que la sentencia debe ser casada, procede que entremos a resolver lo que corresponda dentro de los términos en que aparece planteado el debate (artículo 95.2.d/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción). Pues bien, las mismas razones que nos han llevado a acoger el motivo de casación son que llevan a la conclusión de que el recurso contencioso-administrativo debe ser estimado, debiendo declarase la nulidad del instrumento de planeamiento impugnado en los particulares relativos a la categorización como suelo urbano no consolidado asignada a los terrenos situados en la calle Poeta Arístides Hernández Mora y a su consiguiente inclusión en una unidad de actuación, determinaciones que se dejan sin efecto por considerar que corresponde la inclusión de dichos terrenos dentro del suelo urbano consolidado.

Al ser acogido el motivo de casación aducido por la entidad mercantil Toyoauto, S.L., no procede imponer las costas derivadas del recurso de casación a ninguna de las partes personadas, debiendo correr cada parte con las suyas en lo que se refiere a las del proceso de instancia, al no haberse apreciado temeridad o mala fe en ninguno de los litigantes (artículo 193, apartados 1 y 2, de la Ley reguladora de esta Jurisdicción).

Vistos los preceptos citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción,