STS, 8 de Julio de 2002

El día 21 de julio de 2000 el Consejo de Ministros, visto el expediente sancionador incoado en virtud de acta de infracción número 1/2000, extendida por la Unidad de Inspección en Madrid de la Dirección General de Inspección de Trabajo y Seguridad Social con fecha 24 de enero de 2000 a la empresa Transworld Airlines, Inc., dedicada al transporte aéreo, acordó confirmar el acta de infracción, imponiendo a dicha empresa una sanción de quince millones de pesetas por infracción de la normativa en materia de cierre de empresa o cesación de actividad.

La resolución se funda, entre otros aspectos, en los siguientes:

Las causas económicas invocadas por la empresa deben justificarse en el procedimiento de despido colectivo por cierre de empresa o fijación de actividades promovido por la misma, lo que implica que la valoración de dichas causas que corresponde a la Autoridad laboral en su resolución y la empresa carece de la facultad de cesar en sus actividades de forma unilateral.

La posibilidad de adopción de medidas cautelares orientadas a garantizar la efectividad de los derechos de los trabajadores, contemplada en el artículo 51.3 del Estatuto de los Trabajadores, fue utilizada por la Autoridad laboral, lo que pone de manifiesto que, en contra del parecer de la empresa, han concurrido en la conducta empresarial elementos que podrían provocar la inefectividad de tales derechos.

La prueba pone de manifiesto de forma evidente la ejecución por la empresa de su voluntad de finalizar sus operaciones en España, al parecer por motivos económicos, el 10 de enero de 2000, suprimiendo al efecto los vuelos, principal actividad productiva de la Compañía, desde y hacia los aeropuertos de Madrid y Barcelona, y procediendo a una progresiva reducción de las piezas en almacén de repuestos y mantenimiento de los aviones y las existencias para su avituallamiento hasta llegar a 0 el 10 de diciembre de 1999, salvo las necesidades básicas de los vuelos hasta la fecha sin haber obtenido la autorización administrativa preceptiva para la extinción colectiva de los contratos de trabajo.

Resulta probado que la empresa impugnante no ha cumplido el requerimiento que le practicó la Dirección General de Trabajo el 29 de diciembre de 1999 para que detuviera su conducta de cesación de actividad empresarial y privación de los elementos patrimoniales necesarios para llevar a cabo la misma.

En relación con la cuestión relativa al valor probatorio del acta practicada ha de recordarse la reiterada doctrina del Tribunal Supremo al interpretar el artículo 38 del derogado Decreto 1860/1975, de 10 de julio, y en la actualidad el artículo 52 de la Ley 8/1988, de 7 de abril, de Infracciones y Sanciones en el orden social.

El acta de infracción recoge los hechos constatados por el Inspector destacando los relevantes efectos de la tipificación y graduación de la sanción. Estos hechos eran susceptibles de percepción directa por el actuante en las visitas giradas. Señala el acta las infracciones presuntamente cometidas y efectúa propuesta de sanción, graduación y cuantificación reuniendo todos los requisitos del artículo 52 de la Ley 8/1988.

Es patente en la conducta de la empresa una persistencia en cesar en sus actividades sin autorización administrativa, con muy grave perjuicio a los trabajadores, así como el incumplimiento del requerimiento de la Dirección General de Trabajo. La empresa ha cometido la infracción tipificada en el artículo 96.3 del Texto Refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores por incumplimiento del artículo 51 del mismo texto legal, preceptivamente calificada de muy grave. Conforme a los artículos 36.1 y 37.4 de la Ley 8/1988, de 7 de abril, a la vista de las expresadas circunstancias, se gradúa en el grado máximo y procede por tanto la imposición a la empresa impugnante, sujeto responsable de la infracción a tenor de los artículos 2.1 y 5 de la Ley, de una sanción en la cuantía propuesta de 15 millones pesetas.

Contra la expresada resolución la representación procesal de Transworld Airlines, Inc. interpuso recurso contencioso-administrativo, presentado el día 18 de diciembre de 2000.

Solicitada la suspensión del acto administrativo como medida cautelar, en virtud de lo dispuesto en el artículo 129 de la Ley 29/1988, mediante auto de 4 de abril de 2001 la Sala acordó no haber lugar a adoptar la expresada medida cautelar.

En el escrito de demanda formulado por la representación procesal de Transworld Airlines, Inc. se formulan, en síntesis, las siguientes alegaciones:

Inadecuación de la infracción imputada a los hechos realmente ocurridos.

La finalización de la actividad se comunicó a los trabajadores el 18 de noviembre de 1999, día de la visita de la Inspección. El 14 de diciembre de 1989 se presenta denuncia en la que se señala que la Compañía ha presentado expediente de regulación de empleo y es este hecho el que precipita los plazos y hace que se intensifiquen las negociaciones. El Inspector reconoce el 16 de diciembre que la compañía comunica a los representantes de la empresa su decisión de finalizar su actividad en España con la finalidad de conseguir un acuerdo con los trabajadores.

La compañía presenta el expediente el 16 de diciembre de 1999.

En relación con la visita de la Inspección de 28 de diciembre de 1999 informando sobre el desmantelamiento de las instalaciones fundamentalmente en los aeropuertos de Madrid y Barcelona habría que desmentir el citado desmantelamiento aclarando diversos aspectos.

Dado el carácter de sucursal, resulta imposible el desmantelamiento de la compañía por el hecho de que los materiales se trasladen de España a Estados Unidos. La disminución de piezas se justifica por la disminución de vuelos. La inspección no puede interpretar que la Compañía pretende no hacer frente al abono de las indemnizaciones correspondientes, puesto que la empresa en todo momento ha tenido la intención de abonar dichas cantidades.

Ni los representantes de los trabajadores ni la Administración pueden obligar a la empresa a mantener un vuelo que le produce unas pérdidas altísimas, lo que justifica la disminución de la actividad consistente en suprimir los vuelos debido a fuertes pérdidas. No ha sido la conducta de la Compañía sino la de los representantes de los trabajadores la que ha precipitado los acontecimientos mediante la denuncia y presentando una segunda denuncia por supuesto desmantelamiento de la empresa creando una fuerte campaña de prensa.

En cuanto al cierre de la Compañía, ésta ha disminuido notablemente la actividad, pero en ningún momento ha dejado de abonar salarios a los trabajadores y de cotizar por ellos, por lo que sigue manteniendo los vínculos laborales y cumpliendo con sus obligaciones salariales y en materia de Seguridad Social. La empresa en todo momento ha tenido una actitud negociadora.

La relación de los trabajadores se extinguió en julio de 2000 mediante un acta de conciliación judicial en la que se acordó el abono a los mismos de 45 días de salario por año de servicio como indemnización y los salarios pendientes. Es evidente que la Administración se basaba en una presunción errónea, puesto que la empresa cumplió en todo momento con sus obligaciones indemnizatorias, salariales y de Seguridad Social, lo que pone en evidencia lo absurdo y desproporcionado de la sanción.

Descripción insuficiente de la relación entre los medios probatorios y los hechos imputados.

Cita el artículo 14 del Real Decreto 928/1998.

En el acta de infracción se exponen valoraciones en las que se omite el medio de prueba del que derivan. La propia acta es contradictoria al reconocer que en la medida de lo posible la Compañía continúa manteniendo su actividad.

La relación laboral de los trabajadores de la empresa no se extinguió hasta junio, tras presentar éstos demanda en virtud de lo dispuesto en el artículo 50 del Estatuto de los Trabajadores y todos ellos han cobrado la indemnización acordada mediante acta judicial tasada en 45 días y los salarios pendientes, como se acreditará en el momento procesal oportuno.

Vulneración del principio de presunción de inocencia.

Cita el artículo 24 de la Constitución. En el acta se recogen conclusiones no fundadas en medios probatorios suficientes que suponen la vulneración de este principio. Cita la sentencia del Tribunal Constitucional 76/1990.

Graduación de las sanciones.

Cita el artículo 36 de la Ley 8/1988.

La Compañía ha dado muestras de diligencia ante el requerimiento de la Inspección mediante la presentación del expediente de regulación de empleo en el mismo día en que se solicita por la misma. En ningún momento ha dado muestras de incumplimiento de sus obligaciones, por lo que aplicar una sanción en grado máximo resulta excesivo.

Inadecuación de la sanción a la realidad actual o, en su caso, desproporción de la misma.

Como se acreditará, la empresa actualmente no tiene trabajadores en España, pero no se ha procedido a un cierre encubierto, sino que las extinciones de los contratos laborales se llevaron a cabo como consecuencia de las demandas interpuestas con los trabajadores y por el acontecer de los hechos es evidente que no se ha incumplido ninguna obligación en cuanto a salario, indemnización o cotización y, por tanto, la imposición de la sanción era incorrecta o, en su caso, desproporcionada.

Necesidad de que los fundamentos de las actas sean evidencias y no indicios.

Cita diversas sentencias del Tribunal Supremo.

Descripción insuficiente de la relación entre los medios probatorios y los hechos imputados.

Cita el artículo 14 del Real Decreto 928/1998, así como la sentencia de 21 de septiembre de 1988 y, en igual sentido, la sentencia de 3 de abril de 1998.

Termina solicitando que se dicte sentencia por la que se declare la improcedencia de la sanción impuesta por la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, confirmada por acuerdo del Consejo de Ministros dejando sin efecto la resolución recurrida, así como el acta de la que deriva; subsidiariamente, la improcedencia de la resolución recurrida y, en su lugar, la procedencia de la disminución de la sanción a su grado mínimo; todo ello con imposición de costas a la Administración recurrida.

En el escrito de contestación a la demanda presentado por el Abogado del Estado se formulan, en síntesis y entre otras, las siguientes alegaciones:

Hechos del expediente administrativo.

El escrito se remite a los hechos del expediente administrativo, destacando algunos en particular, y especialmente que la solicitud de autorización administrativa del expediente de regulación de empleo fue posterior a la visita de la Inspección de Trabajo y tuvo su causa en el hecho mismo de haberse producido esta visita inspectora, como reconoce la propia empresa en su escrito de alegaciones al acta y también en la demanda.

Hechos de la demanda.

En el escrito de la demanda bajo el epígrafe «hechos» no se contiene ningún relato fáctico ni contradicción con los hechos que figuran en la resolución administrativa, sino que se aducen argumentos jurídicos para desvirtuar la resolución. Se reiteran en él los extremos que ya figuraban en las alegaciones de la empresa al acta y en buena parte de su contenido se reproducen fielmente las mismas. La empresa reconoce la realidad de los hechos y la empresa sufre un lapsus al denominar «visita del día 18 de noviembre de 1999» la que la Inspección de Trabajo efectuó el día 16 de diciembre de 1999, pues el día 18 de noviembre fue cuando la empresa comunicó a los trabajadores su decisión de cierre efectivo de las actividades sin antes haber cumplido el requisito de la previa autorización administrativa.

La cuestión de hecho es clara y consiste en que la actora lleva a cabo el cese de las actividades de la empresa con extinción de las relaciones laborales sin haber contado con la previa y preceptiva autorización administrativa tramitada en un expediente de regulación de empleo.

Alegaciones de la demanda.

La demandante reitera la argumentación jurídica contenida bajo el epígrafe «hechos».

La responsabilidad empresarial es clara y terminante, ya que es cierto el hecho incontestable de que la empresa comunicó el futuro cese de sus actividades a los trabajadores el 18 de noviembre de 1999 y comenzó a hacer efectiva esa cesación prevista para el 10 de enero de 2000 sin haber obtenido la previa y preceptiva autorización administrativa exigida por el artículo 51 del Estatuto de los Trabajadores. El expediente de regulación comenzó después, a raíz de la visita de la Inspección. Mucho antes la empresa ya había comenzado a reducir hasta el mínimo posible sus instalaciones y pertenencias, de manera que el día fijado de antemano, el 10 de enero de 2000, el cese de actividades fue total y definitivo. Las comunicaciones a los trabajadores y otras empresas se hicieron con anticipación. En cambio, la empresa no tuvo cuidado alguno en comunicar la situación a la autoridad administrativa, que debía autorizar la cesación de las relaciones laborales.

La ausencia de autorización administrativa es objetiva e inequívoca. La empresa sólo comenzó a actuar cuando la Inspección efectuó una visita y además se desatendió abiertamente un requerimiento explícito de la Administración para que cubriera los riesgos derivados de su conducta de abandono de las actividades. El hecho de que mucho tiempo después hubiera llegado a un acuerdo con sus trabajadores respecto a las indemnizaciones no la exonera de responsabilidad, sino que, por el contrario, refuerza el dato fáctico de la ausencia de autorización administrativa en su momento y revela su total falta de diligencia.

Los argumentos de la empresa resultan insuficientes. Son argumentaciones propias del expediente de regulación de empleo, pero no del procedimiento sancionador generado por su conducta omisiva y de resistencia.

No es relevante la referencia a los medios probatorios aportados por la Inspección en relación con los hechos. Basta con leer el acta para advertir la razón de conocimiento del Inspector actuante y las evidencias que definían los hechos. El cese estaba planeado por la empresa y había sido notificado a trabajadores y proveedores. Las instalaciones y sus pertenencias iban reduciéndose hasta la mínima expresión. El día fijado de antemano la empresa dejó de funcionar.

El argumento relativo a la necesidad de que las actas sean evidencias y no meros indicios va en contra de que la situación de cese de la empresa no es una simple suposición o conjetura y tampoco lo es que el cese de actividades estuvo precedido de una serie de actos previos indispensables para ello autorizados por la empresa. Entre estos actos previos no está la autorización administrativa indispensable para la regulación de empleo en la empresa, carencia que procede de su conducta culpable. Esta es la única cuestión que debe ventilarse.

En cuanto a la vulneración de la presunción de inocencia, esta aseveración carece de fundamento. El acta fue levantada después de varias visitas y se constatan los hechos, que son fiel reflejo de la realidad. A la conducta de la empresa se debió el no solicitar y obtener la autorización administrativa. La advertencia de la Inspección en su visita de 16 de diciembre de 1999 dio lugar a que se apresurara tardíamente a presentar la petición. La Administración no vulneró la presunción de inocencia, ya que hay elementos de cargo bastantes en las actuaciones inspectoras y en el propio acto administrativo del Consejo de Ministros para desvirtuar su relato.

Las alegaciones referidas a la graduación de las sanciones y a la inadecuación de la sanción a la realidad actual o, en su caso, desproporción, son argumentos subsidiarios. Los elementos que la Administración utilizó para graduar la sanción están establecidos directamente por la Ley y provienen de la conducta de la empresa.

Costas.

Solicita la imposición de costas a la parte actora de acuerdo con la Ley.

Termina solicitando que se dicte en su día sentencia desestimando íntegramente la demanda y confirmando el acto administrativo impugnado con imposición de las costas a la parte actora.

Recibido el proceso a prueba a petición de la parte actora, transcurrió el plazo legal sin que ninguna de las partes propusiera medio probatorio alguno.

Para la deliberación y fallo del presente recurso se fijó el día 26 de junio de 2002, pero por razones del servicio se trasladó al 3 de julio de 2002, en que tuvo lugar.

El Consejo de Ministros, mediante Resolución adoptada el día 21 de julio de 2000 acordó imponer a la empresa hoy demandante, Transworld Airlines, Inc., la sanción de quince millones de pesetas.

El acuerdo considera probado la ejecución por la empresa de su voluntad de finalizar sus operaciones en España, al parecer por motivos económicos, el 10 de enero de 2000, sin haber obtenido la autorización para la regulación de empleo, suprimiendo al efecto los vuelos, principal actividad productiva de la Compañía, desde y hacia los aeropuertos de Madrid y Barcelona, y procediendo a una progresiva reducción de las piezas en almacén de repuestos y mantenimiento de los aviones y las existencias para su avituallamiento hasta llegar a cero el 10 de diciembre de 1999, salvo las necesidades básicas de los vuelos hasta dicha fecha, sin haber obtenido la autorización administrativa preceptiva para la extinción colectiva de los contratos de trabajo y sin cumplir el requerimiento que le practicó la Dirección General de Trabajo el 29 de diciembre de 1999 para que detuviera su conducta de cesación de actividad empresarial y privación de los elementos patrimoniales necesarios para llevar a cabo la misma.

La sanción impuesta se apoya en el entonces vigente artículo 96.3 del Texto refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores, aprobado por Real Decreto legislativo 1/1995, de 24 de marzo, que consideraba como infracción muy grave «El cierre de empresa o el cese de actividades, temporal o definitivo, sin la autorización de la autoridad laboral, cuando fuere preceptiva» (hoy incorporada al Texto Refundido de la Ley sobre infracciones y sanciones en el orden social, aprobado por Real Decreto Legislativo 5/2000, de 4 agosto, artículo 8.3), en relación con la obligación impuesta por el artículo 51 de la misma Ley al empresario que tenga la intención de efectuar un despido colectivo de solicitar autorización para la extinción de los contratos de trabajo conforme al procedimiento de regulación de empleo previsto en dicha Ley y en sus normas de desarrollo reglamentario.

La empresa demandante alega, en primer término, la inadecuación de la infracción imputada a los hechos realmente ocurridos.

Las alegaciones de la empresa demandante, que no ha solicitado la práctica de prueba alguna, no son suficientes para desvirtuar la subsunción de los hechos que resultan acreditados en la figura que acaba de ser descrita. Así se desprende de los siguientes argumentos:

1) El hecho de que se comunicara a los representantes de la empresa su decisión de finalizar su actividad en España, aun cuando pudiera haber sido efectuada, según alega la empresa, con la finalidad de conseguir un acuerdo con los trabajadores - los cuales, en su opinión, se apresuraron en sus denuncias- no desvirtúa los elementos típicos de la infracción cometida. Dicha comunicación no fue acompañada de la solicitud de regulación de empleo; ésta sólo tuvo lugar cuando se produjo la primera visita de la Inspección; y la empresa, a pesar del requerimiento de la Dirección General de Empleo, desmanteló sus instalaciones antes de obtener la preceptiva aprobación del expediente en tramitación para cesar en su actividad productiva el día inicialmente previsto sin garantizar en forma válida en Derecho el cumplimiento de las obligaciones salariales e indemnizaciones que pudieran derivarse de la autorización del expediente de regulación de empleo.

2) El hecho de que se solicitara expediente de regulación de empleo el 16 de diciembre de 1999 en nada empaña la evidencia de que el desmantelamiento de las instalaciones de produjo, con previo anuncio a los trabajadores y proveedores, pero no a la Administración, sin obtener la preceptiva autorización como resultado de la tramitación de aquél.

3) No puede aceptarse que no existiera desmantelamiento de las instalaciones en los aeropuertos de Madrid y Barcelona, sino traslado de materiales de España a Estados Unidos por reducción de vuelos, pues dicho traslado de materiales tenía como finalidad evidente el cese total de actividades en España que había sido anunciado a trabajadores y proveedores con fecha cierta y así resulta de los hechos objetivamente comprobados por la Inspección de Trabajo y Seguridad Social.

4) La afirmación de que la empresa ha tenido la intención de afrontar sus obligaciones laborales en todo momento y no ha dejado de abonar salarios a los trabajadores y de cotizar por ellos y de que cumplió en todo momento con sus obligaciones indemnizatorias derivadas de la conciliación que finalmente tuvo lugar con los trabajadores no ha sido objeto de la prueba que se anunció en la demanda.

Por otra parte, las circunstancias que se alegan resultarían indiferentes frente al hecho constatado del cese de actividades sin haber obtenido la previa autorización administrativa. Esta conducta, cuando menos, arguye una gravísima negligencia por parte de la empresa en el cumplimiento de sus obligaciones en el orden laboral y supone un perjuicio grave e inmediato para los trabajadores al hacer desaparecer los elementos patrimoniales necesarios para el desarrollo de la actividad de la empresa, que constituyen una garantía en orden al cumplimiento de sus obligaciones laborales, sin sustituirlos por otros elementos de garantía en el sentido del requerimiento que le fue dirigido.

Alega, en segundo término, la representación de la empresa demandante, que la descripción de los hechos contenida en la resolución impugnada es insuficiente en relación con los medios probatorios, pues en el acta se exponen valoraciones en las que se omite el medio de prueba del que derivan y se incurre en contradicción al reconocer que, en la medida de lo posible, la Compañía continúa manteniendo su actividad y que los trabajadores han percibido sus indemnizaciones.

El punto relativo al abono de indemnizaciones por la empresa no ha sido objeto de la prueba anunciada por ella en el escrito de demanda.

En cuanto a los restantes extremos de su alegación, esta Sala observa que la conclusión obtenida por el Inspector acerca del cese de la actividad de la empresa sin haber obtenido autorización de regulación de empleo descansa en la comprobación de hechos objetivos consistentes en el desmantelamiento de sus instalaciones, confirmados por la falta de atención al requerimiento dirigido a la empresa para que cesara en su conducta infractora y por el anuncio previo dirigido a trabajadores y proveedores acerca del cese de actividades el 10 de enero de 2000.

La comprobación efectuada tiene su fundamento en la percepción directa del Inspector, en las observaciones de los representantes de la empresa que asistieron a las visitas y en los documentos aportados, alguno de los cuales se incorporan al Acta como anexo.

No se observa, por el contrario, en modo alguno, que el Inspector, que ratificó posteriormente su informe de manera íntegra, hiciera constatación alguna que pudiera interpretarse en el sentido de que la empresa había cumplido sus obligaciones indemnizatorias o mantenía en lo posible sus actividades. Antes bien, en el informe de ratificación, emitido el 29 de febrero de 2000, se afirma que el hecho fundamental innegable es que la empresa finalizó su actividad básica en España el 10 de enero de 2000 sin haber obtenido la autorización administrativa correspondiente, y que no atendió al requerimiento de la Dirección General, el cual iba encaminado a evitar la desaparición de los elementos patrimoniales de garantía del cumplimiento de las obligaciones laborales de la empresa.

En consecuencia, carece de fundamento alguno para la anulación postulada la invocación de la jurisprudencia de esta Sala en relación con la necesidad de que el acta se apoye en hechos objetivos constatables directamente por el Inspector actuante con el fin de que pueda aplicarse a su contenido la presunción de veracidad que contempla la legislación aplicable.

La alegación del principio de presunción de inocencia carece de fundamento, pues el acta, en cuanto refleja las circunstancias fácticas comprobadas por el Inspector actuante y descritas objetivamente, constituye un medio de justificación que impide que pueda considerarse inexistente una prueba suficiente susceptible de ser estimada como de cargo. Esto resulta necesario para que pueda apreciarse una infracción del principio de presunción de inocencia. La parte actora, como ha quedado recogido, no ha solicitado la prueba que anunció acerca de determinados hechos que pudieran favorecer sus pretensiones.

La graduación de la sanción realizada por la resolución impugnada cristaliza en la imposición de la multa en su grado máximo, en aplicación de los artículos 36.1 y 37.4, de la Ley 8/1988, de 7 abril, con arreglo a los cuales son circunstancias que pueden determinar la agravación, entre otras, el incumplimiento de las advertencias previas y requerimientos de la Inspección y el perjuicio causado a los trabajadores y las faltas muy graves se sancionarán con multa, en su grado máximo, de 8 000 001 a 15 000 000 de pesetas.

En el caso examinado la conducta de la empresa persistió no obstante las visitas de la Inspección, las advertencias que se le hicieron y el requerimiento de la Dirección General. El perjuicio causado a los trabajadores era muy grave, pues radicaba en la desaparición de la base patrimonial de la empresa que permitía el desarrollo de sus actividades en España y constituía elemento de garantía del cumplimiento de sus obligaciones respecto de sus trabajadores en este país.

La empresa ni siquiera ha demostrado, como anunció en su demanda, que haya satisfecho las indemnizaciones pactadas cuando fue llevada a los Tribunales por los trabajadores, ante la grave situación creada. Frente a estas evidencias, resulta inocua la afirmación de que solicitó el expediente de regulación de empleo cuando fue advertida por la Inspección, pues a pesar de ello no cesó en el desmantelamiento de sus instalaciones y cese de actividades para el día inicialmente previsto sin aportar elemento alguno de garantía.

Concurren, en suma, dos circunstancias de agravación suficientes para estimar adecuada a Derecho la imposición de la sanción en su grado máximo.

En aplicación de lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción contencioso- administrativa en relación con los recursos en única instancia e incidentes, no procede imponer las costas, pues no concurren circunstancias de mala fe o temeridad ni se aprecia que dicho pronunciamiento sea necesario para que el recurso no pierda su finalidad.

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la potestad emanada del pueblo que nos confiere la Constitución.