STS, 4 de Mayo de 2007
| Ponente | SEGUNDO MENENDEZ PEREZ |
| ECLI | ES:TS:2007:3309 |
| Número de Recurso | 7450/2003 |
| Fecha de Resolución | 4 de Mayo de 2007 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a cuatro de Mayo de dos mil siete.
VISTO por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Supremo el recurso de casación interpuesto por la ADMINISTRACIÓN DE LA COMUNIDAD AUTONOMA DE CANARIAS, representada por el Letrado de sus Servicios Jurídicos, contra sentencia de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias (con sede en Las Palmas de Gran Canaria), de fecha 19 de diciembre de 2002, sobre impugnación del Decreto 4/2001, de 12 de enero, que acuerda la formulación de las Directrices de Ordenación General y del Turismo de Canarias.
En el recurso contencioso-administrativo número 271/01 la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias (Las Palmas de Gran Canaria), con fecha 19 de diciembre de 2002, dictó sentencia cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "FALLAMOS: PRIMERO.- Estimar el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal de la Asociación de Empresarios de la Construcción contra el Decreto de 12 de enero de la Consejería de Política Territorial y Medio Ambiente del Gobierno de Canarias que declaramos nula de pleno derecho. SEGUNDO.-No procede hacer expreso pronunciamiento sobre las costas".
Contra dicha sentencia ha preparado recurso de casación la representación procesal de la ADMINISTRACIÓN DE LA COMUNIDAD AUTONOMA DE CANARIAS, interponiéndolo, al amparo del artículo
88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción, en base a los siguientes MOTIVOS DE CASACIÓN:
Por infracción de los artículos 51 y 53 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, así como de la jurisprudencia del Tribunal supremo sobre la distinción entre actos administrativos y disposiciones de carácter general
Por infracción de los artículos 149.3 de la Constitución y 43 del Estatuto de Autonomía, que consagran la supletoriedad del derecho estatal respecto al autonómico.
Por infracción del artículo 24 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, que regula el procedimiento de elaboración de disposiciones generales, por su aplicación indebida al Decreto impugnado.
Por infracción del artículo 62 de la Ley 30/1992 en la medida en que se aprecia una causa de nulidad inexistente
Y termina suplicando a la Sala que "...dicte sentencia por la que, con estimación del presente recurso case la sentencia recurrida, y resuelva la desestimación, en todos sus términos, del recurso contenciosoadministrativo interpuesto de contrario".
Mediante Providencia de fecha 5 de marzo de 2007 se señaló el presente recurso para votación y fallo el día 18 de abril del mismo año, en cuya fecha han tenido lugar dichos actos procesales.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Segundo Menéndez Pérez,
Impugnado el Decreto del Gobierno de Canarias 4/2001, de 12 de enero, por el que se acuerda la formulación de las Directrices de Ordenación General y del Turismo de Canarias, la Sala de instancia lo declaró nulo de pleno derecho tras un discurso argumental poco cuidado del que parecen desprenderse las siguientes razones de decidir: de un lado, que nace como un conjunto que ha de pasar a integrar el Ordenamiento Jurídico con carácter normativo, habiéndose dictado prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido para ello; de otro, que prevé trámites procedimentales, como los de información pública y consulta de las Administraciones afectadas, no establecidos en el artículo 16 del Texto Refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio de Canarias y de Espacios Naturales de Canarias, aprobado por el Decreto Legislativo 1/2000, de 8 de mayo ; y, en fin, que no existe el marco para formular las Directrices, al no haberse producido el desarrollo reglamentario exigido en el artículo 14.5 del Texto Refundido que acaba de ser citado.
Frente a la sentencia recurrida formula la representación procesal de la Administración de la Comunidad Autónoma de Canarias los siguientes motivos de casación, todos ellos con amparo en el artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción :
Por infracción de los artículos 51 y 53 de la Ley 30/1992 y de la jurisprudencia sobre la distinción entre actos administrativos y disposiciones de carácter general. Se afirma en él que la sentencia ha anulado aquel Decreto porque, partiendo de la premisa errónea de que estamos ante una disposición general, considera que se ha dictado prescindiendo del procedimiento establecido. A partir de ahí, se argumenta en el motivo que se han vulnerado los criterios de distinción entre los actos administrativos y las disposiciones generales, deteniéndose en el análisis de algunos particulares del repetido Decreto, como el de la medida cautelar que incorpora, cuya naturaleza jurídica no es sino la de un acto administrativo, o como el procedimiento que regula, que a juicio de la parte lo es sin ánimo de establecer una reglamentación nueva y aplicable a cualquier instrumento de ordenación similar que se pretenda tramitar en el fututo; a lo que añade, en dudosa relación con el hilo argumental, que la falta de desarrollo reglamentario de una norma legal no implica la congelación de la aplicabilidad de la Ley en tanto no se apruebe ese reglamento, de suerte que la ausencia de un desarrollo reglamentario de aquel Texto Refundido no puede erigirse en un obstáculo para la aplicación de los preceptos de este texto legal, ni menos aún, es suficiente para atribuir naturaleza reglamentaria al Decreto 4/2001 ; y también que con la introducción de aquellos trámites de información pública y de consulta de las Administraciones afectadas, el Gobierno se ha limitado a reproducir trámites que ya están previstos en el ordenamiento jurídico aplicable y que, además, resultan o son una exigencia de las propias previsiones de aquel Texto Refundido, citando en este punto los artículos 4.2 y 8 de él, en lo que se refiere al de información pública, y 11.2, en cuanto al segundo de aquellos trámites. En definitiva, a lo anulado, que no son las Directrices, sino el acto de incoación del procedimiento de elaboración de las mismas, no puede anudarse esa supuesta finalidad ordenadora, pues su finalidad no va más allá de poner en marcha un procedimiento y adoptar una medida cautelar cuya naturaleza no ha sido cuestionada.
Infracción de los artículos 149.3 de la Constitución y 43 del Estatuto de Autonomía, que consagran la supletoriedad del derecho estatal respecto al autonómico; argumentando en este punto que el Decreto 4/2001 no innova el ordenamiento jurídico porque las previsiones sobre trámites y plazos estaban ya establecidas previamente por la legislación autonómica y, de apreciarse alguna insuficiencia, por el derecho estatal supletorio, constituido en este caso por el Reglamento de Planeamiento Urbanístico, y en particular por las normas de éste que regulan el procedimiento para la elaboración de los Planes Directores Territoriales de Coordinación, que cubren un espacio de ordenación semejante.
Infracción del artículo 24 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, que regula el procedimiento de elaboración de disposiciones generales, por su aplicación indebida al Decreto impugnado. Se argumenta que ante la ausencia en el derecho autonómico de una regulación propia sobre el procedimiento de elaboración de disposiciones de carácter general, sería aquel precepto el aplicable; pero que la sentencia recurrida lo ha aplicado indebidamente por no ser el Decreto impugnado una disposición y sí un acto. Y
Infracción del artículo 62 de la Ley 30/1992 en la medida en que se aprecia una causa de nulidad inexistente, toda vez que la causa de nulidad apreciada (omisión del procedimiento de elaboración de disposiciones generales) no es aplicable al presente supuesto, en que el acto impugnado no tiene carácter normativo.
Con independencia de que hay argumentos en la sentencia recurrida difíciles de aceptar, como lo es sobre todo aquel que rechaza la incorporación de trámites procedimentales por el sólo hecho de que no estén previstos en el citado artículo 16 del Texto Refundido aprobado por aquel Decreto Legislativo 1/2000
, olvidando que los trámites a que se refiere resultan obligados, tanto por razón de otras previsiones de ese mismo Texto, como por razón de una interpretación armónica del conjunto del ordenamiento jurídico cuando se refiere a la elaboración de instrumentos de ordenación cuya función y finalidad no es distinta en lo esencial a las de las Directrices de Ordenación General y del Turismo de Canarias, cuya aceptación, racionalidad y eficacia difícilmente podrá asegurarse sin la participación ciudadana y la consulta a las Administraciones afectadas; y con independencia, también, de un cierto grado de imprecisión en el discurso argumental de aquella sentencia; es lo cierto, en todo caso, que dos de sus argumentos o razones de decidir no incurren en ninguna de las infracciones jurídicas que intentan hacerse valer en este recurso de casación. Ocurre así:
-
Con la que atribuye al Decreto impugnado la naturaleza de disposición de carácter general, punto éste en el que debemos comenzar afirmando que estando planteada tal cuestión en el escrito de demanda, los argumentos utilizables para responderla quedan ya gobernados por el principio iura novit curia, que excusa al órgano jurisdiccional de ajustarse a los razonamientos jurídicos aducidos por las partes, siempre que no se altere la causa petendi ni se sustituya el thema decidendi. Lo decimos porque aquella naturaleza de disposición de carácter general no se deduce sólo de los argumentos utilizados en el proceso y reflejados en la sentencia recurrida. Se deduce con toda evidencia al observar aquel Decreto en su conjunto, pues no acuerda sólo la formulación de las Directrices de Ordenación General y del Turismo de Canarias, sino que además, introduciendo ya previsiones que por su contenido habrán de servir necesariamente para la recta interpretación de las Directrices que se formulen y para su recta aplicación por los Planes, normas e instrumentos de ordenación que a ellas deberán ajustarse, y por los actos singulares de aplicación que deban respetarlas, (1) establece, en su acuerdo segundo, la finalidad y objetivo global de las Directrices, señalando como tales la adopción de las medidas precisas para garantizar el desarrollo sostenible y equilibrado de las diferentes islas del archipiélago y acometer el proceso de implantación de un modelo canario de desarrollo sostenible sobre su territorio, prestando especial atención al desarrollo turístico en el marco de una perspectiva general de la diversificación de la actividad económica; (2) ordena, en el tercero, el "objeto" que tales Directrices han de tener o tendrán, reiterando aquí mediante su reproducción literal, cierto es, lo ya dicho en las letras a), b),
c), d) y e) del número 2 del artículo 15 de aquel Texto Refundido, únicas que este artículo contiene cuando prescribe cual ha de ser ese "objeto", pero no se detiene ahí, pues el Decreto impugnado añade en las letras
f), g), h), i), j) y k) de ese acuerdo tercero nuevas determinaciones sobre ese repetido "objeto", como son las de "f) Armonizar el crecimiento de la oferta alojativa turística con el resto de los sectores económicos y sociales; g) Integrar la actividad turística en su entorno económico, cultural y ambiental; h) Fijar el ritmo de expansión turística en función de la capacidad de carga de cada sistema insular, garantizando un desarrollo equilibrado con los demás sectores económicos y con el medio ambiente; i) Vincular el crecimiento turístico alojativo con la progresiva implantación de las infraestructuras necesarias, así como establecer medidas concretas para corregir las actuales situaciones de déficit de las mismas en las zonas turísticas; j) Avanzar hacia una concepción del turismo como aliado del desarrollo sostenible, mediante el fomento de la innovación tecnológica, el reciclaje, el ahorro energético y de agua, el uso de energías limpias y renovables y la prevención de residuos; k) Definir las estrategias de actuación en el sector turístico que tengan incidencia sobre el territorio, diseñando las líneas de reconversión del modelo actual, en cuyo marco se ordenen los desarrollos insulares y municipales"; (3) determina, en el cuarto, criterios básicos para la elaboración de las Directrices, pero con un contenido que igualmente ha de servir para la recta interpretación y aplicación de las que se formulen, pues se imponen como tales la preservación de la biodiversidad y la defensa de la integridad de los sistemas naturales que perviven en las islas, evitando su merma, alteración o contaminación y el desarrollo racional y equilibrado de las actividades sobre el territorio y el aprovechamiento del suelo en cuanto recurso natural singular; la armonización de los requerimientos del desarrollo social y económico con la preservación y la mejora del medio ambiente urbano, rural y natural, asegurando a todos una digna calidad de vida; la utilización del suelo de acuerdo con su aptitud natural, su productividad potencial y en congruencia con la función social de la propiedad; añadiendo después, en el mismo acuerdo cuarto, que asimismo se deben fijar los límites razonables de crecimiento turístico y los aplicables a la clasificación y calificación del suelo turístico sobre la base de unos parámetros de calidad basados en los niveles de infraestructura y la conservación del patrimonio natural, cultural y del paisaje insular, teniendo presente la escasez de los recursos naturales, la fragilidad de los ecosistemas insulares, la evolución económica de cada isla y las expectativas sociales y laborales de la población. Igualmente constituirán criterios básicos el fomento de la renovación y sustitución de la planta alojativa obsoleta y la regeneración de la ciudad turística degradada, primando la calidad en lugar del crecimiento cuantitativo y orientando la actividad turística hacia los sectores más rentables, que comporten el incremento de la productividad por gasto, especialización y duración de la estancia, y la creación de una oferta multitemática diversa y amplia; (4) regula, en el quinto, y no sin detalle, el procedimiento a seguir para elaborar y aprobar las Directrices, abriendo con ello la inevitable consecuencia de que su inobservancia o su inidoneidad pueda ser invocada al disentir de las Directrices en sí mismas o de los actos que de ellas hagan aplicación; y (5) impone, en el sexto y último, una medida cautelar de suspensión temporal, ampliable, de la tramitación y aprobación de los Planes Territoriales Parciales, de las modificaciones y revisiones parciales de los instrumentos de planeamiento general y de los planes y normas de Espacios Naturales Protegidos, de los instrumentos de planeamiento general y de los planes y normas de Espacios Naturales Protegidos, de los planes parciales de ordenación, así como de sus modificaciones puntuales o revisiones, de los proyectos de urbanización, y del otorgamiento de toda licencia de edificación de obra nueva, en los supuestos y con las excepciones y salvedades que detalladamente señala, modificando así o contribuyendo a modificar el régimen jurídico de tales instrumentos y autorizaciones, y desplegando efectos, por tanto, sobre unos y otras y sobre los singulares actos de aplicación de los primeros. Y
-
Con la que echa en falta el previo cumplimiento del desarrollo reglamentario ordenado en el artículo
14.5 de aquel Texto Refundido, en el que se dispone que reglamentariamente se desarrollarán el objeto, determinaciones y contenido documental de los instrumentos previstos en este artículo, estableciéndose los que estén sujetos a la previa redacción de avances de planeamiento, pues con independencia de que la labor de esclarecer el correcto significado de ese mandato y de la incidencia de su cumplimiento en la posibilidad de formular las Directrices de Ordenación General y del Turismo de Canarias queda encomendada, como norma autonómica que es, al Tribunal Superior de Justicia de esa Comunidad Autónoma, es lo cierto que, desde la perspectiva del Derecho Estatal, ningún reparo cabe oponer a la conclusión alcanzada por la Sala de instancia, pues cuando la norma con rango legal ordena un desarrollo reglamentario al que encomienda precisiones complementarias sobre el objeto, determinaciones y contenido documental de los instrumentos que prevé, estableciendo, en ese desarrollo, los que han de estar sujetos a la previa redacción de avances, claro es que la lógica jurídica, aunque no impide que la norma legal despliegue desde su misma vigencia efectos allí donde estos son ya conocidos o están ya establecidos, sí impide, sin el previo o simultáneo desarrollo reglamentario ordenado, que los instrumentos de ordenación necesitados de precisiones complementarias de esa naturaleza puedan ser aprobados y entrar en vigor.
Procede, pues, desestimar el recurso de casación que ahora resolvemos.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción, procede imponer las costas de este recurso de casación a la parte recurrente.
Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,
NO HA LUGAR al recurso de casación que la representación procesal de la Administración de la Comunidad Autónoma de Canarias interpone contra la sentencia que con fecha 19 de diciembre de 2002 dictó la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, con sede en Las Palmas de Gran Canaria, en el recurso contencioso- administrativo número 271 de 2001. Con imposición a la parte recurrente de las costas de este recurso de casación.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando,, lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente de esta Sala Excmo. Sr. D. Segundo Menéndez Pérez, todo lo cual yo, el Secretario, certifico.
-
ATS, 27 de Noviembre de 2012
...por la sentencia impugnada, sino de corregir aquella que constituya una clara vulneración del ordenamiento jurídico ( SSTS de 19-2-07 , 4-5-07 , 8-10-07 , 12-6-09 , 8-2-10 y 27-6-11 , entre - En consecuencia, procede declarar inadmisible el recurso de casación y firme la sentencia recurrida......
-
STS, 10 de Junio de 2008
...de 19 de diciembre de 2002, que, estimando el citado recurso, acordó la nulidad del mismo; nulidad que sería confirmada por la STS de 4 de mayo de 2007, dictada por esta misma Sala y - Por su parte, y con independencia de lo anterior, la Ley 6/2001, de 23 de julio, de Medidas urgentes en ma......
-
STSJ Canarias 528/2008, 5 de Diciembre de 2008
...del Tribunal Superior de Justicia de Canarias. Sentencias todas ellas confirmadas por el Tribunal Supremo (STS de 4 de mayo del 2007 y 10 de julio 2008 . Antes de seguir adelante conviene subrayar como ya hemos hecho en anteriores ocasiones la mas que dudosa posición del Gobierno de Canaria......
-
STS, 10 de Junio de 2008
...de 19 de diciembre de 2002, que, estimando el citado recurso, acordó la nulidad del mismo; nulidad que sería confirmada por la STS de 4 de mayo de 2007, dictada por esta misma Sala y - Por su parte, y con independencia de lo anterior, la Ley 6/2001, de 23 de julio, de Medidas urgentes en ma......
-
La responsabilidad patrimonial de la Comunidad Autónoma de Canarias derivada de la denominada «moratoria turística»: a propósito de la STSJ Canarias 78/2008, de 7 de marzo
...termina con la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-administrativo del TSJ de Canarias de 19 de diciembre de 2002 -confirmada por STS de 4 de mayo de 2007- que declara su nulidad de pleno 2.2. El Decreto 126/2001 de 28 de mayo: paradigma de como la administración burla las resoluciones ju......