STS, 31 de Mayo de 2011

PRIMERO. - La sentencia dictada el 15 de diciembre de 2008 por la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Sección Primera) con sede en Granada, en el recurso número 2162/07 , contiene una parte dispositiva del siguiente tenor literal:

FALLO

Declara la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Sindicato Médico Andaluz- Federación, contra el Decreto 197/07, de 3 de julio , que regula la estructura, organización y funcionamiento de los servicios de atención primaria de salud; sin costas

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SEGUNDO. - Notificada la anterior sentencia, el Sindicato Médico Andaluz- Federación anunció recurso de casación que la Sala de instancia tuvo por preparado por providencia de 15 de enero de 2009, ordenando la remisión de las actuaciones y el emplazamiento de las partes ante esta Sala Tercera del Tribunal Supremo.

TERCERO. - El Sindicato Médico Andaluz- Federación, representado por la Procuradora de los Tribunales Sra. Rodríguez Herranz, interpuso el recurso de casación por escrito de 24 de febrero de 2009 en el que, tras expresar los motivos en que lo apoyaba, terminó suplicando a la Sala:

(...) dicte Resolución por la cual y previa estimación de los motivos que se contiene en el cuerpo del presente escrito, revoque la Sentencia de la Sala de Granada del TSJ- Andalucía, declare la admisibilidad del recurso contencioso- administrativo formulado por esta parte, entrando en el fondo del asunto y declarando la nulidad de los preceptos impugnados (Art. 25, 16 y Disposición Transitoria Segunda de la norma) por vulnerar lo dispuesto en los artículos 30 a 32 de la Ley 9/1987 en su momento y artículos 37.1m) y 37.2) de la actual Ley 7/2007 de 12 de Abril sobre E.B.E.P , y de forma subsidiaria y caso de considerarse la Sala incompetente para conocer del fondo, devuelva el rollo a la Sala de Granada del TSJ Andalucía, a fin de que ésta se pronuncie sobre el fondo del asunto y los preceptos impugnados del Decreto objeto del presente recurso, y con cuanto más en Derecho proceda

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CUARTO .- Admitido el recurso y remitidas las actuaciones a esta Sección Séptima conforme a las reglas de reparto de asuntos, por providencia de 1 de junio de 2009 se concedió traslado del escrito de interposición del recurso a la recurrida a fin de que en el plazo de treinta días formalizara escrito de oposición, trámite evacuado por la Letrada de la Junta de Andalucía mediante escrito de 27 de julio de 2009 en el que, tras alegar cuanto estimó oportuno, solicitó a la Sala:

(...) inadmita, o, subsidiariamente y en todo caso, desestime dicho recurso, confirmando la sentencia impugnada

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QUINTO. - Declaradas conclusas las actuaciones, se señaló para votación y fallo del presente recurso la audiencia del día 25 de mayo de 2011, en que tuvo lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Vicente Conde Martin de Hijas,

PRIMERO .- El recurso de casación interpuesto por el Sindicato Médico Andaluz- Federación contiene un único motivo, formulado al amparo del artículo 88.1.d) de la LJCA , en el que denuncia la infracción por la sentencia impugnada - en cuanto inadmite el recurso por falta de legitimación activa- de lo dispuesto en los artículos 18 y 19 de la Ley 29/1998, de 13 de Julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa (en adelante LJCA).

La recurrente sostiene su legitimación desde dos puntos de vista.

Respecto al primero expone que el Decreto de la Consejería de Salud de la Junta de Andalucía impugnado en el procedimiento de instancia, que regula la estructura, organización y funcionamiento de los servicios de atención primaria de salud en el ámbito del Servicio Andaluz de Salud, afecta a los derechos e intereses profesionales y de otra índole de un colectivo representado por el sindicato recurrente, integrado por todos aquellos profesionales médicos que prestan sus servicios en los centros de atención primaria, resultando clara su legitimación, al procurar la defensa de los intereses de los trabajadores que representa y actuar en defensa y promoción de los intereses económicos y sociales del grupo de pertenencia.

En cuanto a la identificación de los derechos e intereses de estos profesionales médicos afectados por la norma afirma que se explicitan en el escrito de recurso, cuando se procede a impugnar los preceptos que se interesan, citando a título de ejemplo la atribución a las unidades de gestión clínica de competencias y funciones en orden a diseñar e implantar los horarios, contratación, retribución, etc.

Indica por último que la mención efectuada en el escrito de demanda de las actuaciones de instancia a los intereses de un determinado colectivo de médicos especialistas en medicina del trabajo es un error mecanográfico (debiendo decir en su lugar médicos de atención primaria), que no puede suponer un obstáculo para la tramitación del recurso.

Y en segundo lugar porque el Decreto impugnado en el proceso de instancia regula, bajo la apariencia del ejercicio de facultades de organización y gestión de la Consejería de Salud de la Junta de Andalucía, materias relativas a las condiciones de trabajo, cuestiones retributivas y de contratación reservadas a la negociación, según resulta de los distintos apartados del artículo 37 del EBEP , que expresamente cita, y que han sido secuestradas de la misma.

SEGUNDO .- La recurrida se opone al recurso, al carecer el Sindicato recurrente de legitimación ad causam, pues no concretó en el proceso de instancia su nivel de implantación y la concreta representación de los intereses del colectivo afectado por el pretendido conflicto, carga procesal que le correspondía en exclusiva, máxime cuando resultó discutida de contrario, y que eran imprescindibles para el análisis de su legitimación.

No concretó el vínculo entre su organización y la pretensión ejercitada, ni acreditó estar ante derechos cuya defensa le correspondiera, porque sean de efectivo ejercicio colectivo, ni tampoco que sea representativo del colectivo al que se refiere la disposición, sin que resulte admisible en la formalización del recurso de casación la pretensión de subsanar el error mecanográfico observado en el escrito de demanda, no anunciada por lo demás en el de preparación, ni intentada en el proceso tramitado ante la Sala de Granada.

TERCERO .- La sentencia impugnada, dictada el 15 de diciembre de 2008 por la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Sección Primera ), con sede en Granada, inadmite por falta de legitimación activa el recurso contencioso- administrativo interpuesto por el Sindicato Médico Andaluz- Federación -actual recurrente en casación- contra el Decreto 197/2007, de 3 de julio , por el que se regula la estructura, organización y funcionamiento de los servicios de atención primaria de salud en el ámbito del Servicio Andaluz de Salud

Y ello en base a las siguientes razones expuestas en sus fundamentos de derecho tercero y cuarto:

TERCERO .- Así las cosas, y en orden a la materia de la legitimación para recurrir, ha sido nuestro Tribunal Constitucional en sentencia de 29 de noviembre de 1.982 , quién vino a determinar que "...la función de los Sindicatos -valga para cualesquiera otros casos de ejercicio de actuaciones de carácter asociacional o corporativo-, no consiste únicamente en representar a sus miembros a través de esquemas de apoderamiento y de la representación del derecho privado, sino que cuando la Constitución y la Ley les invisten con la función de defender los intereses de los trabajadores, les legitiman también para ejercer aquellos derechos que aún perteneciendo en puridad a cada uno de ellos, pueden ser de necesario ejercicio colectivo..., por afectar a la defensa y promoción de intereses económicos y sociales de su pertenencia..."; desprendiéndose de ello la conclusión de que en principio y en abstracto, el sindicato del litigio estaría perfectamente legitimado para accionar en cualquier proceso en que estuviesen en juego intereses colectivos de sus asociados.

No obstante, ha sido también el propio Tribunal Constitucional -sentencia 37/1983 - el que estableció la doctrina de que "...la capacidad abstracta así reconocida no autoriza sin más a concluir que ha de ser posible a priori cualquier actividad sindical en cualquier ámbito..., pues en el concreto marco del proceso se precisa de la necesaria existencia de un vinculo acreditado que proporcione la indispensable conexión entre la organización que acciona y la pretensión ejercitada, con la concreta implantación o establecimiento del ente asociacional en el contorno o ámbito del conflicto..."; determinándose, en caso de no existir tal elemento de cohesión, la falta de legitimación de la organización respectiva.

CUARTO .- En el caso de autos dada la especificad de la materia objeto del conflicto, en cuanto afectante a la organización, gestión y funcionamiento de los servicios sanitarios de la región autónoma, teniéndose en cuenta que las sentencias de nuestro Tribunal Supremo de 6 de junio de 1.988 , 31 de mayo de 1.990 y 28 de octubre de 1.993 enseñan que "...salvo en los ámbitos en que está reconocida la acción pública -que no es el caso- la mera defensa de la legalidad no proporciona la legitimación necesaria para desencadenar la acción de los Tribunales, dado que la legitimación implica una cierta relación con el objeto del proceso por virtud del cual el éxito de la acción habría de generar un beneficio para el recurrente o por lo menos la eliminación de un perjuicio que derivase del mantenimiento del acto impugnado" ( STS de 14 de julio de 1.988 y 21 de noviembre de 1.991 ), y que de ninguna manera quedó identificado en el curso de las actuaciones el interés colectivo o de ejercicio de derechos que con la interposición del recurso pudieran perseguirse -así en el escrito de demanda se hace referencia exclusivamente a la legitimidad derivada de una eventual afección de los intereses de un determinado colectivo de médicos especialistas en medicina del trabajo, del que no se ha acreditado su pertenencia o dependencia del ámbito concreto de actividad pública sanitaria de que se trata-, no constando, al fin, el beneficio que pudiera derivarse del eventual triunfo de la acción ejercitada, o, al menos el perjuicio que hubiera podido obviarse con la interposición del recurso, no ha de resultar procedente sino el dictado de una resolución estimatoria de la falta de legitimación del sindicato recurrente, en los términos denunciados por el defensor de la Administración, con el dictamen procedimental consiguiente de inadmisibílidad del recurso contencioso-administrativo

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CUARTO .- Planteado en estos términos el objeto de debate, la cuestión controvertida que ha de ser objeto de nuestro análisis viene constituida por la necesidad de determinar si la sentencia impugnada, al declarar la inadmisibilidad por falta de legitimación activa del recurso interpuesto por el Sindicato recurrente, infringe los artículos 18 y 19 de la LJCA .

Y la respuesta a tal cuestión ha de ser necesariamente afirmativa por las razones que pasamos a exponer.

Esta Sala viene reconociendo legitimación a los Sindicatos para la impugnación de las Relaciones de Puestos de Trabajo, en la medida en que, a pesar de ser un instrumento técnico de ordenación del personal con una innegable dimensión organizativa, puede afectar a las condiciones de trabajo y ello con independencia de que no tengan representatividad suficiente para formar parte de las correspondientes mesas negociadoras.

Así en la sentencia de 18 de mayo de 2009 (casación 6236/2005 , F.D.3º)) en relación a la legitimación de una organización sindical (UGT) para impugnar la modificación de la Relación de Puestos de Trabajo del Instituto Canario de Investigaciones Agrarias afirmamos lo siguiente:

(...) un sindicato, precisamente, por el intenso reconocimiento constitucional que posee y por el tratamiento que, en coherencia con él le ha dedicado el legislador, en particular, mediante la Ley Orgánica 11/1985, de 2 de agosto , de libertad sindical, y la Ley 9/1987, de 12 de junio , de órganos de representación, determinación de las condiciones de trabajo y participación del personal al servicio de las Administraciones Públicas, y, ahora, por el Estatuto Básico del Empleado Público, tiene, en principio, legitimación para impugnar jurisdiccionalmente aquella actuación administrativa que considera lesiva de los intereses que defiende. Así se lo reconoce el artículo 19.1 b) de la Ley de la Jurisdicción.

Legitimación que se podrá cuestionar cuando se demuestre que, en vez de hacer valer los derechos e intereses legítimos de los trabajadores, pretenda simplemente perseguir otros de carácter particular y la carga de ponerlo de manifiesto corresponderá a quien sostenga esto último, justamente por la posición que al sindicato atribuye la Constitución

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Y en nuestra sentencia de 31 de marzo de 2008 (casación 9431/2003 , F.D.5º) dijimos: «(...) Es preciso reconocer (...) que los sindicatos recurrentes, aunque no tengan representatividad suficiente para formar parte de las mesas negociadoras previstas en los artículos 30 y 31 de la Ley 9/1987 sí tienen legitimación para impugnar la Relación de Puestos de Trabajo y reclamar, si entienden que afecta a las condiciones de trabajo de los funcionarios, que fuera objeto de negociación o de consulta. Son cosas diferentes y no hay duda de que cualquier organización sindical está legitimada para impugnar una Relación de Puestos de Trabajo ni de que tiene, al menos, un interés legítimo en que la Administración someta a negociación o a consulta, aunque sea con otros sindicatos, cualquier resolución que afecte a las condiciones de trabajo de los funcionarios. En realidad, ese interés asiste a todo funcionario al que se refieran dichas condiciones, de manera que, con mayor razón, asiste a los recurrentes».

Pues bien, en este caso, la Junta de Andalucía fué la que adujo la falta de legitimación del Sindicato Médico Andaluz en atención a la materia estrictamente organizativa regulada por el Decreto impugnado, expresión del ejercicio de la potestad administrativa de organización, y la no implicación por ello de intereses colectivos de los trabajadores, y la Sala de Granada, a pesar de tener presente ese principio de legitimación que asiste al Sindicato recurrente, acogió la pretensión de inadmisión, dada la especificidad de la materia objeto del conflicto, en cuanto afectante a la organización, gestión y funcionamiento de los servicios sanitarios de la región autónoma y la ausencia de identificación del interés colectivo o de ejercicio de derechos que con la interposición del recurso pudieran perseguirse.

Sin embargo la Sala no reparó en que, en el caso controvertido, sí estaban en juego intereses colectivos, cuya tutela cae dentro del campo de la acción sindical, pues lo que el Sindicato recurrente discutía era precisamente que bajo esa apariencia organizativa, el Decreto impugnado regulaba materias que afectaban a las condiciones de trabajo y a las retribuciones, entre otros, del colectivo de médicos por él representado, y por ello reservadas a la negociación colectiva, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 30 a 32 de la Ley 9/1987 .

Es claro, por tanto, que la legitimación que, en principio, asiste a los sindicatos se ve confirmada por el objeto del pleito, en el que resulta manifiesta la presencia de intereses colectivos. En consecuencia, procede, como hemos anticipado, acoger el motivo y anular la sentencia.

QUINTO. - Afirmado lo anterior, una vez estimado el motivo del recurso de casación, de conformidad con lo establecido en el artículo 95.2, apartado d), de la LJCA , procede dictar sentencia resolviendo lo que corresponda dentro de los términos en que el debate fue planteado en la instancia.

El recurso deducido en el proceso de instancia se dirige contra el Decreto 197/2007, de 3 de julio , por el que se regula la estructura, organización y funcionamiento de los servicios de atención primaria de salud en el ámbito del Servicio Andaluz de Salud.

No obstante a pesar de esa formal invocación del Decreto, cuya nulidad y revocación solicita el suplico de la demanda, la acción impugnatoria se ejercita únicamente contra el artículo 25.3 apartado d) reglas 1ª y 2ª ; la Disposición transitoria segunda apartado 1 y el artículo 16 .

El primero de los preceptos citados regula entre las «funciones de la dirección de la unidad de gestión clínica» la de «Dirigir a los profesionales adscritos total o parcialmente a la unidad de gestión clínica, mediante la dirección participativa y por objetivos, atendiendo al desarrollo profesional y a la evaluación del desempeño. En este sentido compete a la dirección:

1. Establecer, de acuerdo con la Dirección Gerencia del distrito, la organización funcional de la unidad de gestión clínica y la organización y distribución de la jornada ordinaria y complementaria de los profesionales, para el cumplimiento de los objetivos, de acuerdo con la normativa vigente.

2. Proponer a la Dirección Gerencia del distrito de atención primaria, en el marco de la normativa vigente y dentro de la asignación presupuestaria de la unidad de gestión clínica, el número y la duración de los nombramientos por sustituciones, ausencias, licencias y permisos reglamentarios, incluido el plan de vacaciones anuales» .

El apartado 1 de la Disposición transitoria segunda, bajo el título «Retribuciones de los órganos intermedios» establece que «las personas titulares de la coordinación del Servicio de Atención a la Ciudadanía, del Servicio de Dispositivo de Cuidados Críticos y Urgencias, del Servicio de Salud Pública y del Servicio de Farmacia percibirán las retribuciones correspondientes a sus categorías básicas de origen, más un incremento de 440 euros mensuales en la cuantía del componente por dificultad, responsabilidad y penosidad (FRP) de su complemento específico» .

Y el artículo 16 regula la «composición del dispositivo de apoyo» en los siguientes términos:

1.- Al dispositivo de apoyo se adscribirán los profesionales del área de salud bucodental, del área de fisioterapia, técnicos superiores, matronas, trabajadores sociales y personal de gestión y servicios, así como otro personal sanitario que se le adscriba.

2. Asimismo, estarán integrados en el dispositivo de apoyo, los profesionales adscritos a los siguientes servicios: Servicio de Cuidados Críticos y Urgencias, Servicio de Salud Pública, Servicio de Farmacia, Servicio de Desarrollo Profesional y Económico y Financiero y Servicio de Atención a la Ciudadanía

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La exposición de motivos del citado Decreto justifica los cambios organizativos introducidos (modificación de la estructura, organización y funcionamiento de los servicios de atención primaria y creación de las unidades de gestión clínica) al ser «un hecho reconocido que el trabajo de los profesionales ajustado a criterios de gestión clínica resulta determinante para lograr los objetivos del sistema sanitario; tanto desde el punto de vista de la calidad asistencial, como desde la efectividad, eficacia y eficiencia» y para posibilitar «la participación profesional en las decisiones de la organización sanitaria, en un escenario de corresponsabilidad que permita definir objetivos compartidos, orientados a cumplir los fines del sistema sanitario» .

SEXTO .- El fundamento de la pretensión anulatoria deducida por el Sindicato Médico Andaluz viene constituida en el caso del primer artículo citado (25) por la vulneración de lo dispuesto en la Ley 44/2003, de 21 de noviembre , de ordenación de las profesiones sanitarias y en los artículos 30 a 32 de la Ley 9/1987 .

Considera que las funciones atribuidas a la Dirección de unidad de gestión clínica antes referidas (organización de horarios, proposición de contratos y selección de profesionales) son materias reservadas a la negociación en la Mesa constituida al efecto, que no se ha producido, al afectar el diseño recogido de forma indirecta a «la retribución de los funcionarios públicos, así como a materias de índole económica, de prestación de servicios, etc.» .

Frente a ello la Junta de Andalucía opone la imposibilidad de aplicar los preceptos invocados como infringidos, al haber sido derogados por la Ley 7/2007, de 12 de abril , del Estatuto Básico del Empleado Público, que resulta aplicable, cuyos artículos 37.1.m) y 34, puntos 4 y 5, conducen a la desestimación en cualquier caso del motivo, al referirse el precepto impugnado a la planificación de esa concreta unidad, donde no existe la posibilidad de creación de mesas de negociación.

El motivo no puede prosperar. En lo que respecta a la aludida vulneración de lo dispuesto en la Ley 44/2003 ante la completa ausencia de determinación de los preceptos o forma en que aquélla se produce que impide a esta Sala conocer los motivos precisos de impugnación.

La misma suerte debe correr el argumento relativo a la omisión de la preceptiva negociación, pues, tanto el artículo 34 de la Ley 9/1987, como el 37.2 del EBEP, de aplicación según resulta de su disposición final cuarta , excluyen de la obligatoriedad de la negociación de las decisiones de las Administraciones Públicas que afecten a sus potestades de organización, y tal carácter ha de atribuirse a las prevenidas en el precepto impugnado, en cuanto atribuye a la dirección de la unidad de gestión clínica la función directiva de los profesionales adscritos a la misma, dentro de la cual le compete el establecimiento de la organización y distribución de su jornada ordinaria y complementaria para el cumplimiento de los objetivos que le son propios y la proposición a la Dirección Gerencia del distrito de atención primaria el número y la duración de los nombramientos por sustituciones, ausencias, licencias y permisos reglamentarios, incluido el plan de vacaciones anuales, y por ello sin repercusión actual en las condiciones de trabajo de los funcionarios públicos.

SÉPTIMO. - En relación a la Disposición transitoria segunda del Decreto impugnado la recurrente denuncia de nuevo la vulneración de los artículos 30 a 32 de la Ley 9/1987 , al regular una materia -la retribución- reservada a la negociación colectiva, además mediante una cuantía fija y estable, no previendo ningún tipo de revalorización ni actualización.

La Junta de Andalucía aduce de nuevo la derogación de tales preceptos y sostiene que en todo caso la creación de nuevos puestos exige una equiparación con los que ahora están contemplados en las normas que regulan las retribuciones, que tendrán su reflejo explícito en las normas que las sustituyan.

Este motivo ha de ser estimado, pues, refiriéndose a las retribuciones complementarias de los funcionarios públicos (componente por dificultad, responsabilidad y penosidad) -artículos 23 y 24 de la Ley 30/1984 y 24 del EBEP (cuya entrada en vigor está condicionada a la entrada en vigor de las Leyes de la Función Pública -D.F.4ª, apartado 2)-, cuyo importe exacto (440 euros mensuales) establece, entra de lleno en la materia que el artículo 37.1.b) del EBEP reserva a la negociación.

OCTAVO.- En el caso del artículo 16 afirma la recurrente que conculca «los mandatos y objetivos» de la Ley 44/2003 sobre ordenación de las profesiones sanitarias antes citada, afirmando que no determina cuál será la dependencia jerárquica ni funcional del personal que formará parte del dispositivo de apoyo.

La recurrida afirma que le resulta imposible comprender el significado del motivo de oposición, al no citarse en qué parte de esa Ley se contienen los principios que se dicen contrariados, argumento que esta Sala comparte, pues la demanda no concreta en forma alguna los mandatos y objetivos que afirma vulnerados, circunstancia que impone su desestimación.

NOVENO. - De acuerdo con lo establecido en el artículo 139.1 y 2 de la LJCA no ha lugar a efectuar pronunciamiento en materia de las costas del recurso contencioso- administrativo, ni del recurso de casación.

En atención a cuanto se ha expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que nos confiere la Constitución,

1. - Que debemos estimar, y estimamos, el recurso de casación número 1086/2009, interpuesto por el Sindicato Médico Andaluz- Federación representado por la Procuradora de los Tribunales doña Olga Rodríguez Herranz, contra la sentencia dictada el 15 de diciembre de 2008 por la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Sección Primera) con sede en Granada, en el recurso número 2162/07 , que casamos, anulamos y dejamos sin efecto.

2. - Que debemos estimar, y estimamos parcialmente, el recurso contencioso- administrativo interpuesto por el Sindicato Médico Andaluz- Federación contra el Decreto 197/2007, de 3 de julio , por el que se regula la estructura, organización y funcionamiento de los servicios de atención primaria de salud en el ámbito del Servicio Andaluz de Salud, cuya Disposición transitoria segunda, apartado 1 , anulamos.

3. - Que debemos desestimar, y desestimamos, el resto de pretensiones deducidas en el proceso de instancia.

4. - Y todo ello sin efectuar pronunciamiento en cuanto a las costas del recurso contencioso- administrativo ni del recurso de casación.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal, el mismo día de su fecha, lo que certifico.