STS, 13 de Mayo de 2011
| Ponente | MARIA DEL PILAR TESO GAMELLA |
| ECLI | ES:TS:2011:2944 |
| Número de Recurso | 2860/2007 |
| Procedimiento | RECURSO CASACIÓN |
| Fecha de Resolución | 13 de Mayo de 2011 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a trece de Mayo de dos mil once.
Visto por la Sala Tercera (Sección Quinta) del Tribunal Supremo el recurso de casación nº 2860/2007 interpuesto por el Procurador de los Tribunales D. Ángel Luis Mesas Peiró, en nombre y representación de "Coblanca Mediterráneo, S.L.", y por la Procuradora Dña. Victoria Pérez Mulet y Diez Picazo, en nombre y representación del Ayuntamiento de Benidorm, contra la Sentencia de 11 de abril de 2007, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo (Sección Segunda) del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, en recurso contencioso-administrativo nº 768/2005 , sobre aprobación de Estudio de Detalle.
Se ha personado en el presente recurso de casación como parte recurrida D. Apolonio , representado por la Procuradora de los Tribunales Dña. Silvia Albite Espinosa.
Ante la Sala de lo Contencioso Administrativo (Sección Segunda) del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, se ha seguido el recurso contencioso administrativo interpuesto por la parte ahora recurrida contra el Acuerdo del Ayuntamiento de Benidorm, de 22 de marzo de 2004, que aprobó el Estudio de Detalle de la manzana delimitada por la Avenida Mediterráneo, C/ Gerona y C/ Mallorca.
En el indicado recurso recayó Sentencia, de 11 de abril de 2007 , acordando lo siguiente:
Estimamos el recurso interpuesto por la Procuradora doña Elena Gil Bayo, en nombre y representación de don Apolonio , contra el Acuerdo del Ayuntamiento de Benidorm de 29 de noviembre de 2004, el que, junto con el que le sirvió de precedente, declaramos contrario a derecho y anulamos, dejándolo sin efecto. No hacemos expresa imposición de costas
.
Contra dicha Sentencia se prepara, primero ante la Sala "a quo" y se interpone, después, ante esta Sala, recurso de casación por la mercantil y el Ayuntamiento señalados en el encabezamiento, en el que se aducen diversos motivos invocados al amparo de los apartados c) y d) de la LJCA. Solicitando que se declare haber lugar al recurso de casación y se anula la sentencia recurrida.
Por su parte, la representación procesal de la parte recurrida solicita a esta Sala que se desestimen los motivos de casación invocados y se confirme la sentencia dictada por la Sala de instancia.
Acordado señalar día para la votación y fallo, fue fijado a tal fin el día 11 de mayo de 2011, fecha en la que tuvo lugar la deliberación.
Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. Maria del Pilar Teso Gamella, Magistrada de la Sala
La sentencia que se impugna estima el recurso contencioso administrativo interpuesto contra la aprobación municipal del Estudio de Detalle, porque es preciso que tal instrumento urbanístico responda a una previsión concreta y específica del Plan General. De modo que al no contener el Plan General esa trasferencia de aprovechamiento que realiza, entre dos manzanas, el Estudio de Detalle, y que constituye su objeto esencial, la Sala de instancia acuerda declarar su nulidad.
En el fundamento segundo de la sentencia se señala que «conforme al Plan General el aprovechamiento de la parcela 1 era de 4.092,60 m2 u, correspondiendo 2.866,80 a EA 1b (1,20 m2/m2), y 1225,80 a EA 2b (0,90 m2/m2), por lo que no existiendo previsión expresa y concreta en el Plan General para aprobar Estudios de Detalle con el objeto de reordenar la volumetría en la Zona calificada de EA 1 y 2, el acto impugnado es contrario a derecho porque la transferencia de aprovechamiento que constituye su inequívoco objeto, y así se reconoce expresamente, no puede ampararse en una previsión precisa y concreta del Plan General».
El panorama de los motivos de casación deducidos por ambas partes recurrentes -"Coblanca Mediterráneo, S.L." y el Ayuntamiento de Benidorm- se concretan en los que recogen los apartados c) y d) del artículo 88.1 de la LJCA. La mercantil recurrente aduce tres motivos al amparo del apartado c) y otros tres por infracción de normas del ordenamiento jurídico (apartado d). Y el Ayuntamiento, por su parte, aduce dos motivos por el cauce procesal del citado apartado d) del artículo 88.1 de la LJCA .
Por elementales razones de índole procesal, ex artículo 95.2 .c) y d) de la LJCA, en atención a las consecuencias que se anudan a la estimación de cada motivo, procede analizar de modo preferente los invocados por el cauce procesal del artículo 88.1.c) de la LJCA .
Los tres motivos invocados por la mercantil recurrente al amparo de citado apartado no pueden ser estimados por esta Sala. Entre ellos debemos subdistinguir, además, que hay dos motivos, los dos primeros, que aducen la infracción de las normas reguladoras de la sentencia y el tercero por infracción de las normas que rigen los actos y garantías procesales (incisos primero y segundo del citado apartado c). Y obviamente, a pesar del orden seguido en el escrito de interposición y de indicarse su carácter "alternativo", hemos de analizar preferentemente el tercer motivo pues su estimación podría comportar la retroacción de actuaciones, es decir, nos remite a un momento anterior que el quebrantamiento por vicios de la sentencia.
En el tercer motivo se sostiene que la sentencia ha declarado la " anulación de un acto administrativo no solicitada en la demanda " alterando el objeto del proceso, pues ha pasado de una acción de nulidad ejercitada en la demanda a una acción de anulabilidad que se expresa en el fallo de la sentencia recurrida, sin que se haya planteado tesis alguna a las partes.
Cuando así se razona no se tiene en cuenta que en el recurso contencioso administrativo se ha impugnado no un acto administrativo sino una disposición general , pues tal es la cualidad de los planes de urbanismo de los que el Estudio de Detalle es el último eslabón. Ninguna discusión se suscita actualmente, ni en la doctrina científica ni en la jurisprudencia de esta Sala, sobre el carácter normativo de los planes de urbanismo, que son verdaderas normas jurídicas que tienen rango formal reglamentario. Y, desde luego, no hace al caso abordar la peculiaridad que puede plantearse cuando el objeto de la impugnación fueran los vicios acaecidos con motivo del acuerdo de aprobación de la disposición general, pues en el caso examinado la nulidad de basa en el contenido del Estudio de Detalle.
Pero es que, además, lo cierto es que aunque en el fallo la sentencia se señala que " anulamos " el Estudio de Detalle, sin embargo este término ni siquiera supone una mera imprecisión que, en modo alguno, pueda ser entendida como la estimación de una causa de anulabilidad del artículo 63 de la Ley 30/1992 que se encuentra reservada para los actos administrativos. Conviene recordar una vez más que nuestro ordenamiento jurídico únicamente consiente un grado de invalidez de las disposiciones generales: la nulidad de pleno derecho, ex artículo 62.3 de la citada Ley 30/1992. Así es, son nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas que vulneren la Constitución, las leyes u otras disposiciones de superior rango, las que regulan materias reservadas a la Ley y las que establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales.
Además, cuando se declara la nulidad de un plan, como es el caso, en la parte dispositiva puede emplearse el término "anular" --como por cierto hace el artículo 71 de la LJCA respecto de las disposiciones generales--, o "declarar la nulidad de pleno derecho", pues en ambos casos sabido es que, insistimos, estamos ante un caso de nulidad absoluta que, como hemos señalado, es el único modo de invalidez que se conoce para las normas reglamentarias.
Basta la lectura del escrito de demanda, fundamento de derecho III apartados A y B, para comprobar que se alegaba como causa de nulidad plena la infracción de la jerarquía normativa, respecto de las relaciones que han de mediar entre el plan general y el estudio de detalle, así como que el contenido del citado estudio rebasaba los limites legalmente establecidos para este tipo de instrumentos urbanísticos, lo que concreta las causas antes relacionadas y previstas en el expresado apartado 3 del artículo 62 de la Ley 30/1992 .
Cuánto hemos expuesto en el fundamento anterior también resulta aplicable de los motivos primero y segundo de la mercantil recurrente que denuncian, sendos quebrantamientos de forma por infracción de las normas reguladoras de la sentencia. Concretamente se imputa a la sentencia un vicio de incongruencia omisiva (motivo primero) y de incongruencia "ultra petitum" (motivo segundo). Y efectivamente resulta de aplicación lo expuesto en el anterior fundamento porque en estos dos motivos de casación la incongruencia que se denuncia, en su vertientes por defecto y por exceso, se concretan también que la sentencia no ha resuelto sobre la nulidad plena suscitada en la demanda (incongruencia omisiva), o por haber resuelto sobre una anulabilidad no planteada por las partes (incongruencia por exceso). De modo que hemos de reiterar lo dicho respecto del motivo primero, pues de la demanda y de la fundamentación de la sentencia se infiere que se está declarando la nulidad de una disposición general, Estudio de Detalle, por la infracción de la jerarquía normativa, esto es, de la relación entre el plan general y el citado estudio, además de rebasar en sus determinaciones el contenido propio de este tipo de normas urbanísticas.
En definitiva, de los diferentes tipos de incongruencia, la sentencia no incurre en ninguno porque ni deja de pronunciarse -- incongruencia citra petita partium (menos de lo pedido por las partes) -- sobre alguna de las pretensiones y cuestiones esgrimidas en la demanda, "incongruencia omisiva o por defecto" también denominada incongruencia ex silentio . Ni resuelve pretensiones que no se han ejercitado por las partes ,como sucede en la incongruencia ultra petita partium (más allá de las peticiones de las partes) --es la denominada "incongruencia positiva o por exceso"--. Y, en fin, tampoco incurre en incongruencia por resolver extra petita partium (fuera de las peticiones de las partes), es decir, sobre cuestiones diferentes a las planteadas, en cuyo caso nos encontramos ante una "incongruencia mixta o por desviación". Y no concurren tales modalidades de incongruencia porque el contenido de la demanda y de la sentencia guardan una adecuada simetría entre los motivos y pretensiones esgrimidas y resueltas.
Los demás motivos invocados, por el cauce procesal del artículo 88.1.d) de la LJCA, por la mercantil recurrente y los únicos dos motivos alegados por el Ayuntamiento tampoco pueden constituir soporte para declarar que ha lugar al recurso de casación. Así es, la infracción del artículo 14 del TR de la Ley de Suelo de 1976, y 56 del mismo texto legal, así como del artículo 134.1 del TR de 1992 no pueden prosperar, por las razones que a continuación se expresan.
En primer lugar, bastaría para desestimar tales motivos con señalar que el TR de 1976 y el TR de 1992 no resultan de aplicación al caso, pues cuando se aprueba el Estudio de Detalle, recordemos en 2004, desde luego ya estaba en vigor la Ley valenciana 6/1994 . Sin que desde luego pueda tener fundamento el alegato de la recurrente tendente a señalar que como era de aplicación el TR de 1976 al Plan General de 1991, el Estudio de Detalle aprobado más de una década después también ha de regirse por las mismas normas que el Plan General.
En modo alguno puede sostenerse que la fecha de aprobación del Plan General comporte una congelación del régimen jurídico vigente en ese momento aplicable tanto al planeamiento general como al de desarrollo, perpetuando ese marco jurídico hasta hacerlo inmune a los cambios normativos, incluidas las modificaciones legislativas, producidas con posterioridad a dicho plan general.
En segundo lugar, además, ni bajo el imperio de la Ley valenciana 6/1994, ni bajo la Ley estatal invocada --TR Ley del Suelo de 1976 -- se ha considerado que un Estudio de Detalle es el instrumento adecuado para proceder a transferir aprovechamiento de unas parcelas a otras que es precisamente el objeto del Estudio de Detalle aprobado por el Ayuntamiento ahora recurrente y luego declarado nulo por la Sala de instancia. No está de más recordar que el propio artículo 14 del TR de 1976 , cuya infracción sirve de fundamento al recurso, dispone en el apartado 3 que " Los Estudios de Detalle no pueden alterar el destino del suelo ni aumentar su aprovechamiento urbanístico ". Y en este caso una parcela ha visto incrementado tal aprovechamiento y otra disminuido.
En tercer lugar, porque resulta evidente que han de adaptarse las normas de rango reglamentario, pues tal es la naturaleza de los planes de urbanismo que es el género al que pertenece la especie de los estudios de detalle, a la Ley, y no al contrario. Eso es precisamente una manifestación genuina e insoslayable del principio de jerarquía normativa. Recordemos que el Estudio de Detalle tiene un limitado y muy específico ámbito de actuación e intervención --, acorde con su posición, en último lugar, en el sistema normativo de los instrumentos de planeamiento, de manera que ordenadas sus normas en una escala de rangos, las previstas en el Estudio de Detalle no pueden nunca contradecir las que ha establecido el Plan General.
Aunque lo anterior resulta ya suficiente para desestimar los motivos alegados, juzgamos ilustrativo incluir un breve apunte de jurisprudencia sobre los contornos de esta humilde pieza complementaria del planeamiento , como se califica a este plan desde 1986 por este Tribunal, que representa el Estudio de Detalle. Así, en Sentencia de 23 de enero de 1991 , dictada en el recuso de apelación nº 1905 / 1989, declaramos que << está fuera de toda duda que los Estudios de Detalle pueden ordenar los volúmenes de acuerdo con las especificaciones del Plan Parcial, y, por supuesto, de los Generales y de las Normas Subsidiarias y Complementarias. Pero la propia Ley del Suelo, en su artículo 14, y el Reglamento de Planeamiento en los artículos 65 y 66 , interpretados por copiosa jurisprudencia cuya cita cronológica deviene por ello innecesaria, han dejado claro la limitada funcionalidad de los mismos, en cuanto "humilde pieza complementaria del planeamiento", así titulada en sentencia de 11 de abril de 1986 ; sólo pueden completar o, en su caso, adaptar las determinaciones de los Planes Generales para el suelo urbano y de los Planes Parciales en su ámbito y suelo no urbano, sin que, en modo alguno, puedan alterar el aprovechamiento correspondiente a los terrenos ni la asignación de usos pormenorizados en las zonas en que se divide elterritorio planeado por razón de los mismos (artículo 13 de la Ley y 65 del Reglamento de Planeamiento); en cuanto a la ordenación de los volúmenes se hará con exquisito respeto a los mismos de acuerdo con las especificaciones del Plan sin que pueda alterarse el uso exclusivo o predominante del mismo, hasta tal punto, que en esta materia las posibilidades de actuación del Estudio debe merecer una interpretación restrictiva. En el caso concreto que nos ocupa el Plan Parcial de la Unidad Urbana G-9 señala para cada parcela el volúmen máximo autorizable y la realidad es que el Estudio de Detalle los modifica, aunque no altere el volúmen total del conjunto de las parcelas afectadas, circunstancia que tampoco ha sido probada, por otra parte. Pero es que también se modifican los usos y en realidad se pretende sustituir las plazas de garaje en planta baja --cuya construcción, por otro lado, no se acredita-- que no computan volúmen, por locales comerciales que sí computan en otra parcela distinta más o menos alejadas.>>
Por su parte, la Sentencia de 13 de noviembre de 2009, dictada en el recurso de casación nº 4138/2005 , declara que « Los Estudios de Detalle, como figuras complementarias del planeamiento, del constituyen su último eslabón, tienen un objeto limitado, cual es, establecer, adaptar o reajustar alineaciones y rasantes señaladas en los Planes Generales. Así como reordenar volúmenes determinados en aquéllos (artículo 14 de la Ley del Suelo, TR de 1976 ). (...) Atendida su naturaleza, la posición que ocupan en el planeamiento, y la finalidad que están llamados a cumplir, los Estudios de Detalle no pueden corregir ni modificar el planeamiento al que completan, ni innovar respecto de aumentos de volúmenes, alturas o índices de ocupación del suelo, incrementar densidades o alterar los usos preestablecidos , como se encarga de señalar el artículo 65 del Reglamento de Planeamiento , cuya infracción se aduce. Quedando, pues, extramuros de esta figura de planeamiento las determinaciones propiamente sustantivas, porque ni pueden suplantar a los Planes Generales, ni ocasionar perjuicio alguno por alterar las condiciones de ordenación» .
En consecuencia, procede declarar que no ha lugar la recurso de casación ante la desestimación de los motivos invocados.
Al declararse no haber lugar al recurso de casación, procede imponer a las partes recurrentes las costas procesales del recurso de casación (artículo 139.2 de la LRJCA ).
Al amparo de la facultad prevista en el artículo 139.3 de la citada Ley , se determina que el importe de los honorarios del Letrado de la parte recurrida no podrá rebasar la cantidad de 3.500 euros.
Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.
Que desestimando los motivos invocados, declaramos que no ha lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de "Coblanca Mediterráneo, S.L.", y del Ayuntamiento de Benidorm, contra la Sentencia de 11 de abril de 2007, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo (Sección Segunda) del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, en recurso contencioso-administrativo nº 768/2005 . Con imposición de las costas procesales del recurso de casación, en el límite establecido en el último fundamento de esta resolución.
Hágase saber a las partes que contra esta sentencia no cabe recurso ordinario alguno.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por la Excma. Sra. Dª Maria del Pilar Teso Gamella, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.
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