STS, 10 de Mayo de 2011

Ante la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, se ha seguido el recurso contencioso administrativo nº 825/05 , interpuesto por la representación procesal de la Casa de Galicia en Bilbao contra la resolución de 11 de julio de 2005, de la Sursecretaría del Ministerio de Industria, por la que se desestima el recurso de reposición formulado frente a la Orden de 21 de marzo de 2005, por la que se revoca la declaración de utilidad pública de la entidad actora.

La expresada Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, dicta Sentencia el 24 de enero de 2007 , cuyo fallo es el siguiente:

"Desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la asociación CASA DE GALICIA EN BILBAO, contra la resolución de 11 de julio de 2005 por la que se desestima el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución de la Subsecretaría del Interior, de 21 de marzo de 2005, en ejercicio de funciones delegadas por el Ministro del Interior (O.INT 2992/2002, B.O.E. 28-11-02), por la que se revoca la declaración de utilidad pública de la entidad actora, declaramos la citada resolución conforme a derecho; sin hacer expresa imposición de las costas procesales".

Notificada la referida Sentencia a las partes, la representación procesal de la asociación Casa de Galicia en Bilbao presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió por providencia de 23 de febrero de 2007, en la que se ordenó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.

Dentro del plazo, al efecto concedido, comparecieron ante esta Sala del Tribunal Supremo, como recurrente, la asociación Casa de Galicia en Bilbao, representada por la Procuradora Sra. Giménez Cardona, y como recurrido, el Abogado del Estado, en la representación que le es propia; al tiempo que aquélla presentó escrito de interposición de recurso de casación, basándose en dos motivos al amparo de lo establecido en el apartado d) del artículo 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción; el primero, por haber conculcado la Sala sentenciadora lo establecido en los artículos 34 y 35 de la Ley Orgánica 1/2002, de 27 de marzo , reguladora del derecho de asociación, al no tener la obligación de presentar las cuentas del ejercicio económico otra finalidad que la de acreditar la viabilidad económica de la asociación, y el segundo por haber infringido la Sala de instancia lo dispuesto en el artículo 7 del Real Decreto 1740/2003 , al no haberse emitido en el procedimiento administrativo, al efecto seguido, el preceptivo informe de la Comunidad Autónoma del País Vasco; terminando con la súplica de que se case y anule la sentencia recurrida y se dicte otra de conformidad con los motivos expuestos.

Admitido a trámite el recurso de casación interpuesto, se dio traslado al Abogado del Estado para que, en el plazo de treinta días, formalizase por escrito su oposición al expresado recurso, lo que llevó a cabo con fecha 20 de febrero de 2008, alegando, en cuanto al primer motivo indicado, que es la propia Ley 1/2002 la que impone el deber de rendir cuentas anuales en el plazo de seis meses siguientes a la formalización del ejercicio económico y sanciona con la revocación de la declaración de utilidad pública a las asociaciones que incumplan tal deber; en cuanto al segundo motivo, referente a la ausencia de solicitud de informe a la Comunidad Autónoma Vasca, constituye un mero defecto formal que no ha generado la indefensión de la asociación recurrente ni menoscabo en su derecho de defensa.

Por Providencia de 20 de enero de 2011 se declaran las actuaciones pendientes de señalamiento para la votación y fallo cuando por su turno correspondiese, habiéndose fijado a tal fin el día 3 de mayo de 2011 en cuya fecha ha tenido lugar.

Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. Maria Isabel Perello Domenech, Magistrada de la Sala

La Sentencia que es objeto del presente recurso de casación es dictada por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, el 24 de enero de 2007 , que desestima el recurso interpuesto por la hoy recurrente frente a la resolución de 11 de julio de 2005 de la Subsecretaría del Ministerio del Interior, por la que se desestima el recurso de reposición formulado contra la Orden de 21 de marzo de 2005, por la que se revoca la declaración de utilidad pública de la entidad actora, y se declara dichas resoluciones conformes a Derecho.

La Sentencia de instancia que anuló la resolución recurrida, basó su fallo desestimatorio en las consideraciones siguientes, expresadas en los fundamentos jurídicos segundo y tercero de la misma:

La primera cuestión que tenemos que abordar es la ausencia del informe de la Comunidad Autónoma Vasca en el expediente de revocación de la declaración de utilidad pública de la entidad demandante. Esta cuestión ya ha sido examinada en ocasiones anteriores por esta Sala: sentencia de 26 de abril de 2004, recurso 732/2005 , sentencia de 28 de junio de 2006, recurso 666/05 , y de 26 de septiembre de 2006, recurso 548/2005 . En la primera de las citadas se dijo lo siguiente:

El apartado 3 del art. 7 del Real Decreto 1.740/2003, de 19 de diciembre , sobre procedimientos relativos a asociaciones de utilidad pública, establece que "en el caso de entidades inscritas en los registros de asociaciones de las comunidades autónomas: a) Si el procedimiento lo hubiera incoado el Ministerio del Interior, la Secretaría General Técnica de dicho ministerio remitirá copia del expediente así instruido a los órganos responsables de dichos registros, interesándoles la emisión de informe sobre el contenido de aquél y sobre la procedencia de la revocación. b) Si el procedimiento lo hubieran incoado los organismos responsables de los registros de las comunidades autónomas, remitirán, una vez instruido, copia del expediente con un informe a la Secretaría General Técnica del Ministerio del Interior. Los informes, que deberán ser evacuados en el plazo de 15 días, no serán vinculantes. De no emitirse el informe en el plazo señalado, se podrán proseguir las actuaciones".

Con carácter general los defectos de forma solo determinan la anulabilidad cuando el acto carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o de lugar a la indefensión de los interesados (art. 63.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre ). Pues bien, para que la indefensión tenga la eficacia invalidante es preciso que no se trate de meras irregularidades procedimentales, sino de defectos que causen una situación de indefensión de carácter material, no meramente formal, esto es, que la misma haya originado al recurrente un menoscabo real de su derecho de defensa causándole un perjuicio real y efectivo ( SSTC 155/1988, de 22 de julio ; 212/1994, de 13 de julio ; 137/1996, de 16 de septiembre ; 89/1997, de 5 de mayo , y 78/1999, de 26 de abril , entre otras).

Así las cosas, de acuerdo con la teoría de la invalidez de los actos administrativos, la consecuencia del incumplimiento de algún trámite de procedimiento podría configurar un motivo de nulidad relativa o anulabilidad del citado art. 63, siempre que, como se acaba de decir, conforme a las previsiones de apartado 2 del precepto, se hubiere producido indefensión, lo que no ha sucedido en el presente caso. En efecto, en el caso que nos ocupa, es cierto que no consta que se solicitara informe a la Comunidad Autónoma Vasca, Administración encargada del registro donde está inscrita la entidad actora, pero dicho defecto procedimental no comporta la nulidad del acto. El citado informe a tenor del art. 7-3 del Real Decreto 1.740/2003, de 19 de diciembre no tiene carácter de vinculante, pudiendo seguirse el procedimiento de revocación si no se emitiesen en el plazo de quince días.

Y por otro lado, como ha venido declarando el Tribunal Supremo que "cuando existen suficientes elementos de juicio para resolver el fondo del asunto y ello permite presuponer que la nulidad de actuaciones y la repetición del acto viciado no conduciría a un resultado distinto, esto es, cuando puede presumirse racionalmente que el nuevo acto que se dicte por la Administración, una vez subsanado el defecto formal ha de ser idéntico en su contenido material o de fondo, no tiene sentido apreciar la anulabilidad del acto aquejado del vicio formal" ( STS de 14 de febrero de 2000 , f.j. 2º). Y eso es lo que acontece en el presente supuesto, ya que el motivo de la revocación es por no haber presentado las cuentas del ejercicio del año 2002 dentro del plazo legalmente establecido.

En segundo lugar se aduce por la sociedad recurrente que ha resultado lesionado el principio de seguridad jurídica al haberse iniciado el expediente de revocación fuera del plazo de seis meses. El apartado 4 del art. 6 del Real Decreto 1.740/2003, de 19 de diciembre , sobre procedimientos relativos a asociaciones de utilidad pública, establece: "Si las entidades declaradas de utilidad pública no hubiesen cumplido la obligación de rendición de cuentas prevista en el artículo 5 , el organismo público encargado del registro de asociaciones donde se encuentre inscrita la entidad declarada de utilidad pública comunicará a la Secretaría General Técnica del Ministerio del Interior o, en su caso, el órgano competente de la comunidad autónoma, en los seis meses siguientes a la fecha límite de rendición de cuentas, mediante relación certificada, las entidades declaradas de utilidad pública que no rindieron cuentas. En este supuesto, el organismo público encargado del registro de asociaciones donde se encuentre inscrita la entidad declarada de utilidad pública remitirá además la documentación acompañada de un informe comprensivo de las circunstancias advertidas, a fin de que se incoe y tramite el procedimiento de revocación de la declaración de utilidad pública de acuerdo con el artículo 7 " . Es cierto, que el Gobierno Vasco no comunicó al Ministerio del Interior la falta de rendición de cuentas del año 2002 de la sociedad actora hasta el 20 de octubre de 2004, es decir, fuera del plazo de los seis meses siguientes a la fecha límite de rendición de cuentas, pero ello no significa, en contra de lo alegado por la parte demandante, que vaya en contra del principio de seguridad jurídica. Dicho retraso es un mero defecto formal que no ha provocado indefensión a la sociedad recurrente, ni ocasionado ningún menoscabo real en su defensa, conociendo ésta que no había presentado las cuentas correspondientes al año 2002 dentro del plazo legal. Por tanto, procede desestimar este segundo motivo de impugnación.

Entrando en el examen de la cuestión de fondo, tal y como se deriva del expediente, la parte actora no presentó en plazo las cuentas del ejercicio en el año 2002. El artículo 34 de la Ley Orgánica 1/2002, de 22 de marzo , reguladora del Derecho de Asociación, establece que "las asociaciones de utilidad pública deberán rendir las cuentas anuales del ejercicio anterior en el plazo de los seis meses siguientes a su finalización, y presentar una memoria descriptiva de las actividades realizadas durante el mismo ante el organismo encargado de verificar su constitución y de efectuar su inscripción en el Registro correspondiente, en el que quedarán depositadas. Dichas cuentas anuales deben expresar la imagen fiel del patrimonio, de los resultados y de la situación financiera, así como el origen, cuantía, destino y aplicación de los ingresos públicos percibidos". Y el artículo 35.2 de la misma Ley establece que "la declaración de utilidad pública será revocada, previa audiencia de la asociación afectada e informe de las Administraciones públicas competentes, por Orden del Ministro que se determine reglamentariamente, cuando los responsables de la gestión de la asociación incumplan la obligación de rendición de cuentas antes mencionada".

Así las cosas, consta en el expediente que la parte recurrente no presentó las cuentas del año 2002 en el plazo anteriormente señalado ya que si bien remitió determinada el balance de situación y el estado de pérdidas y ganancias correspondiente al año 2002 al Departamento de Justicia del Gobierno Vasco ello lo hizo fuera de plazo ya que en el documento de correos que aporta consta como fecha de la carta certificada el 5 de julio de 2003 (folio 86 del expediente administrativo), por lo tanto una vez finalizado el plazo de 6 meses siguientes a la finalización del ejercicio anterior (30 de junio de 2003).-

Por tanto, al no rendir la parte actora las cuentas anuales del 2002 ante el Registro Autonómico de Asociaciones en el plazo de los seis meses siguientes a la finalización del ejercicio económico, procede la revocación de la declaración de utilidad pública de conformidad con el art. 35.2 la Ley Orgánica 1/2002, de 22 de marzo . En consecuencia, procede desestimar el recurso contencioso-administrativo

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En el recurso de casación interpuesto por la Casa de Galicia en Bilbao se articulan, decíamos, dos motivos acogidos al apartado d) del artículo 88.1 de la Ley Jurisdiccional .

Por razones de orden lógico, comenzaremos por analizar el motivo casacional formulado en segundo lugar, que consiste en la infracción por la Sala de instancia de lo dispuesto en el apartado 3 del artículo 7 del Real Decreto 1740/2003, de 19 de diciembre , al no haberse emitido en el procedimiento administrativo, al efecto seguido, el preceptivo informe de la Comunidad Autónoma del País Vasco, que contenía elementos de juicio que habrían influido en la decisión en el sentido de evitar la revocación de la declaración de utilidad pública que, en definitiva, fue adoptada por el Ministerio del Interior sin contar con tan valiosa información -se dice- generando con ello la indefensión de la asociación recurrente, pues tal decisión revocatoria afecta al propio derecho de asociación en su capacidad para funcionar, ya que, con independencia de que hubiese o no presentado las cuentas, contaba con medios para ser viable económicamente.

Esta misma cuestión ha sido ya resuelta por esta Sala en la Sentencia de fecha 2 de septiembre de 2010, recurso núm.4506/06 . En ella analizamos un supuesto sustancialmente similar y rechazamos la alegación que ahora se reproduce en el presente recurso de casación, referida al mismo defecto procedimental consiste en que la ausencia del correspondiente informe de la Comunidad Autónoma.

Pues bien, dijimos en aquella ocasión que "no compartimos nosotros dicha tesis porque el artículo 35.2 de la Ley Orgánica 1/2002, de 22 de marzo , anuda directa e indefectiblemente la revocación de la declaración de utilidad pública al incumplimiento del deber de rendir cuentas anuales del ejercicio anterior en el plazo de seis meses siguientes a su finalización (artículo 34.1 ), sin contemplar en absoluto la situación de solvencia o insolvencia de la asociación ni su viabilidad económica, ya que constituye un requisito formal para disfrutar de ciertas ventajas financieras, cuyo incumplimiento acarrea la pérdida de éstas, lo que se enmarca dentro de una administración transparente de los fondos y caudales públicos."

Y al igual que en aquella ocasión, consideramos que la ausencia del referido informe de la Comunidad Autónoma del País Vasco, que aun cuando debe ser respetado en garantía de acierto de la resolución administrativa, no resulta determinante de la nulidad de la resolución revocatoria impugnada pues no incide de manera decisiva en la potestad de la Administración de proceder a la revocación de la declaración de utilidad pública al constatar la concurrencia de los presupuestos para ello. Es cierto que el precepto reglamentario invocado contempla la emisión del correspondiente informe por parte de la Comunidad Autónoma que podía aportar datos sobre la revocación, pero dicho informe, no vinculante, cuya omisión no impide la prosecución de las acciones, no causa indefensión material a la recurrente ni resulta esencial en la decisión adoptada, referida en exclusiva al incumplimiento de una obligación en el plazo legalmente previsto. Su ausencia, pues, no resulta determinante de la nulidad de la resolución recaída según pretende la entidad recurrente en cuanto no condiciona la potestad de la Administración para revocar esa declaración de utilidad pública.

Por lo que respecta al motivo que se formula al amparo del art. 88.1.d) de la LJCA , consistente en la vulneración de los artículos 34 y 35 de la Ley Orgánica 1/2002, de 27 de marzo , reguladora del derecho de asociación, expresa el recurrente que dicha infracción se produce al no tener la obligación de presentar las cuentas del ejercicio económico otra finalidad que la de acreditar la viabilidad económica de la asociación, pues la omisión de esa presentación no obedeció a intencionalidad alguna de ocultamiento de la situación patrimonial de la asociación, a lo que añade que fueron aportadas las omitidas cuando la Administración lo requirió, sin que se les haya puesto tacha alguna por reflejar exactamente la situación financiera de la asociación, siendo llevadas las mismas con arreglo al Plan General de Contabilidad de entidades sin fines lucrativos, por lo que, estima, se han cumplido los fines perseguidos por la obligación de rendir cuentas, cuales son la acreditación de la viabilidad económica de la asociación y la transparencia respecto de los asociados, que tienen derecho a estar debidamente informados, con lo que, en definitiva, la rendición anual de cuentas va más allá de un mero requisito formal, que, de no cumplirse, no implica necesariamente que se hayan incumplido los fines que con tal deber se trata de conseguir. La parte recurrente, enfatiza la desproporción existente entre el hecho de presentar las cuentas con unos días de retraso y la sanción que se impone de revocación de la declaración de utilidad pública cuando, en definitiva, los requisitos legales han sido cumplidos, a salvo del día de su remisión por correo certificado, como así se venía haciendo siempre, y tal extremo era aceptado y admitido por el Organismo competente.

Como ya dijimos en la sentencia antes citada, el deber de rendir cuentas puntualmente no tiene como finalidad primordial conocer la solvencia de la asociación sino procurar una eficaz y transparente administración de los caudales públicos. Partiendo de lo anterior, hemos de analizar si la resolución que revoca la declaración de utilidad publica de la casa de Galicia de Bilbao al haber incurrido esta entidad en un incumplimiento formal de esa garantía, consistente en la rendición de cuentas fuera de plazo, rebasado exclusivamente en cinco días, resulta o no proporcionada.

Pues bien, el artículo 35.2 de la Ley Orgánica 1/2002, de 22 de marzo , anuda la revocación de la declaración de utilidad pública al incumplimiento del deber de rendir cuentas anuales del ejercicio anterior en el plazo de seis meses siguientes a su finalización. Es cierto que la inobservancia de los plazos de rendición de cuentas puede generar consecuencias completamente adversas para una rigurosa gestión de los caudales públicos, que es el fin perseguido con la medida de la revocación de la declaración de utilidad pública. Así lo indicamos en los siguientes términos en la Sentencia de 2 de diciembre de 2010 : " El carácter de requisito formal, que tiene la rendición de cuentas del ejercicio económico dentro del plazo establecido legalmente, acarrea la consecuencia legalmente prevista de la revocación de la declaración de utilidad pública, mientras que la transigencia o los umbrales de tolerancia con el incumplimiento de los plazos de rendición de cuentas generaría consecuencias completamente adversas para una rigurosa gestión de los caudales públicos, que es el fín perseguido con la medida de la revocación de la declaración de utilidad pública por el incumplimiento del deber de rendir cuentas en plazo ".

No obstante lo anterior, hemos de analizar las singularidades del presente supuesto en el que, a diferencia del analizado en la tantas veces citada sentencia, consta acreditado en autos que la comunicación de la información correspondiente se demoró tan solo en unos días. Es pacífico que el plazo para la presentación de las cuentas concluía el 30 de junio de 2003, que su presentación a través de correos tuvo lugar el día 5 de julio siguiente, y este retraso en el plazo es la que determinó, en definitiva, la revocación de la declaración de utilidad pública.

Consideramos, que atendiendo a las específicas peculiaridades concurrentes, la consecuencia de la revocación no resulta proporcionada con la entidad de la infracción. En efecto, la obligación ha sido cumplida en el breve término de los cinco días siguientes al vencimiento del plazo indicado, sin que mediara requerimiento al efecto, y sin que se formulara ningún reparo por la Administración Autonómica que aceptó el escrito sin formular objeción alguna.

Si se toma en consideración la finalidad que el legislador pretende con la presentación de las cuentas anuales, que, según hemos indicado, es obtener una administración transparente de los fondos y caudales públicos, concluimos que en este particular supuesto, en el que se incurre en un mínimo retraso en el cumplimiento del aludido requisito de la presentación de las cuentas, y en el que no se evidencia una actitud elusiva por parte de la entidad obligada, la decisión de revocación de la declaración de utilidad pública no resulta adecuada ni guarda la necesaria proporción con la irregularidad advertida.

La dilación apreciada presenta una relevancia menor y no justifica suficientemente la aplicación automática y no debidamente ponderada de la norma y sus consecuencias al singular caso de autos. Consecuentemente, la escasa significación de la demora, que ciertamente, no revela la intención de la Casa de Galicia de sortear la observancia del requisito material de la rendición de cuentas, ni en fin, conculca la finalidad última de procurar una administración transparente de los fondos, no fundamenta de forma adecuada la decisión de revocación que resulta, por lo expuesto, excesiva y desproporcionada y por ende, el motivo ha de ser acogido.

La declaración de haber lugar al recurso de casación interpuesto, al ser estimado el segundo motivo analizado, comporta la no imposición de las costas procesales causadas, al no concurrir las circunstancias legales según establece el artículo 139.2 de la Ley de esta Jurisdicción.

En atención a lo expuesto, en nombre del Rey, y en ejercicio de la potestad jurisdiccional que emana del pueblo español,

Que HA LUGAR y por lo tanto ESTIMAMOS el recurso de casación número 1216/2007, recurso interpuesto por la Casa de Galicia en Bilbao, representada por la Procuradora de los Tribunales Sra. Mª del Carmen Giménez Cardona, contra la Sentencia de 24 de enero de 2007, dictada por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, en el recurso número 825/05 , que casamos.

Segundo.- Estimamos el recurso contencioso-administrativo número 825/05, interpuesto por la representación procesal de la Casa de Galicia en Bilbao contra la resolución de 11 de julio de 2005 de la Subsecretaria del Ministerio del Interior, por la que se desestima el recurso de reposición formulado frente a la Orden de 21 de marzo de 2005, por la que se revoca la declaración de utilidad pública de la entidad actora, resolución que declaramos no conforme a derecho y que anulamos; sin hacer expresa imposición de costas ni en la instancia ni en las de casación.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos .-Pedro Jose Yague Gil.-Manuel Campos Sanchez-Bordona.-Eduardo Espin Templado.-Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat.- Maria Isabel Perello Domenech.-Rubricado.- PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por la Magistrada Ponente Excma. Sra. Dª. Maria Isabel Perello Domenech, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario, certifico.