STS, 17 de Marzo de 2011
| Ponente | JORGE RODRIGUEZ-ZAPATA PEREZ |
| ECLI | ES:TS:2011:1453 |
| Número de Recurso | 1338/2007 |
| Procedimiento | RECURSO CASACIÓN |
| Fecha de Resolución | 17 de Marzo de 2011 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a diecisiete de Marzo de dos mil once.
La Sala Tercera de este Tribunal Supremo ha conocido, con la composición reseñada al margen, de dos recursos de casación promovidos contra sentencia de la Sala de lo contencioso-administrativo con sede en Las Palmas de Gran Canaria, del Tribunal Superior de Justicia Canarias; fue dictada el 27 de noviembre de 2006 en autos de recurso contencioso administrativo nº 1060/2003 contra el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Valsequillo de Gran Canaria de 27 de diciembre de 2002, de aprobación definitiva del Plan Parcial de la Zona Industrial Llanos Flor, en el término municipal de Valsequillo.
Los recursos extraordinarios de casación han sido interpuestos por la Procuradora de los Tribunales doña Concepción Calvo Meijide, en nombre y representación del Ayuntamiento de Valsequillo de Gran Canaria , y por el Procurador don Manuel Sánchez Puelles, en representación de la entidad mercantil Setomaco, S.L. siendo recurrida la Comunidad Autónoma de Canarias , representada y defendida por el Letrado del Servicio Jurídico del Gobierno de Canarias; resultando los siguientes:
PRIMERO. - La Sala de lo Contencioso administrativo Tribunal Superior de Justicia de Canarias, con sede en las Palmas de Gran Canaria ha conocido del recurso número 1060/2003 , promovido por la representación de la Comunidad Autónoma de Canarias; han sido partes demandadas el Ayuntamiento de Valsequillo y la entidad mercantil Setomaco, S.L.; fue promovido contra acuerdo del Ayuntamiento Pleno de Valsequillo de Gran Canaria, de 27 de diciembre de 2002, en el que aprobó definitivamente el Plan Parcial de la Zona Industrial Llanos Flor, en el término municipal de Valsequillo.
SEGUNDO .- Dicho Tribunal dictó sentencia el 27 de noviembre de 2006 , con la siguiente parte dispositiva:
" FALLAMOS : Que debemos estimar y estimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por los Servicios Jurídicos del Gobierno de Canarias, contra el acuerdo plenario del Ayuntamiento de Valsequillo, mencionado en el antecedente primero, de aprobación definitiva del Plan Parcial de la Zona Industrial de Llanos Flor, el cual anulamos por no ajustarse a derecho su tramitación. Sin hacer pronunciamiento sobre las costas del proceso".
TERCERO .- Contra dicha sentencia prepararon recurso de casación las representaciones del Ayuntamiento de Valsequillo y de la entidad mercantil Setomaco, S.L.; fueron tenidos por preparados y se remitieron los autos originales a esta Superioridad, emplazándose a las partes para su comparecencia ante la Sala Tercera de este Tribunal Supremo para hacer uso de su derecho, por término de treinta días.
CUARTO .- Dentro del término del emplazamiento comparecieron ante la Sala la Procuradora de los Tribunales doña Concepción Calvo Meijide, en nombre y representación del Ayuntamiento de Valsequillo de Gran Canaria, y el Procurador don Manuel Sánchez Puelles, en representación de la entidad mercantil Setomaco, S.L., siendo parte recurrida la Comunidad Autónoma de Canarias, representada y defendida por el Letrado del Servicio Jurídico del Gobierno de Canarias; presentaron escritos de interposición de sus recursos de casación, que fueron admitidos a trámite en Providencia de la Sección Primera de esta Sala de veinte de diciembre de 2007, que remitió las actuaciones a esta Sección Quinta, formalizando escritos de oposición las partes recurridas.
QUINTO .- Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para deliberación y fallo y se acordó designar para dicho trámite la audiencia del día 16 de marzo de 2001, en cuya fecha ha tenido lugar.
VISTO , y en atención a los fundamentos de Derecho que se expresan.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jorge Rodriguez-Zapata Perez, Magistrado de la Sala
PRIMERO .- Se interponen dos recursos de casación contra la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Canarias -dictada por la Sala con sede en Las Palmas de Gran Canaria de este orden jurisdiccional- que, estimando el recurso contencioso- administrativo interpuesto por la Comunidad Autónoma de Canarias, ha anulado el Plan Parcial de la Zona Industrial Llanos Flor, aprobado definitivamente por el acuerdo plenario del Ayuntamiento de Valsequillo de 27 de diciembre de 2.002, por falta del informe preceptivo de la Comisión de Ordenación del Territorio y Medio Ambiente de Canarias (en adelante, COTMAC), emitido inmediatamente antes de la aprobación definitiva.
SEGUNDO .- Procede examinar, en primer lugar, el segundo de los motivos que articula la entidad Setomaco, S.L ., en su recurso extraordinario de casación. Denuncia que la Sentencia de instancia no habría entrado a valorar sus alegatos sobre la exoneración del trámite de informe del artículo 11.2 del Decreto Legislativo 1/2000, de 8 de mayo , por el que se aprueba el Texto Refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio de Canarias y de Espacios Naturales de Canarias (en adelante, TRLOTC y ENC).
Invoca como infringido el art. 24 de la Constitución española y, aunque no especifica si articula el motivo por el cauce del art. 88 . c), o el del apartado d) del mismo artículo 88 de la LRJCA , su eventual estimación daría lugar a la casación de la Sentencia y a una retroacción de actuaciones ya que, por unidad de doctrina, no debemos pronunciarnos sobre aquellas cuestiones debatidas en el proceso que se refieren a la interpretación y aplicación de normas de derecho autonómico, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86.4 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción tal y como ha sido interpretado por sentencia del Pleno de esta Sala de 30 de noviembre de 2007 (Casación 7638/2002 ).
Es pertinente, para la resolución de este motivo, y para la comprensión misma de nuestra Sentencia, conforme a lo que luego se dirá, dar cuenta de que la Sala de Las Palmas ha razonado para estimar el recurso:
Al respecto, el artículo 35.3 del TRLOTC y ENC establece lo siguiente: " Los Planes Parciales de Ordenación podrán ser formulados por cualquier Administración o particular, correspondiendo su tramitación y aprobación a los Ayuntamientos, previo informe no vinculante de los Cabildos Insulares y de la Comisión de Ordenación del Territorio y Medio Ambiente de Canarias ".
En el caso, la COTMAC informó el 1 de octubre de 2.002, si bien dicho informe se emitió tras la iniciación de la tramitación y la propia COTMAC manifestó que informaba a los efectos del artículo 11 del TRLOTC y ENC y que, tras la aprobación provisional, debería ser remitido de nuevo el expediente para informar en base al artículo 35.3 . La cuestión es, por tanto, si con el primer informe es suficiente para entender cumplido el requisito exigido por el legislador canario, o, si por el contrario, hubiera sido obligado un nuevo traslado después de la aprobación provisional.
Pues bien, dentro de la nueva legislación canaria, el informe de la COTMAC se ha considerado como un trámite preceptivo, que se debe realizar antes de la aprobación definitiva. Así se deduce del artículo 35.1 cuando señala que el informe será previo a la aprobación del Plan Parcial por el Ayuntamiento" [...] "Estamos ante prácticamente la única regla de procedimiento que establece la ley, señalando el artículo 42.2 del TR, en cuanto a las demás, que "El procedimiento para la tramitación de los Planes de Ordenación Urbanística se establecerá reglamentariamente".
Es decir, el legislador ha querido manifestar su voluntad inequívoca de que el informe de la COTMAC sea preceptivo y deba evacuarse antes de la aprobación definitiva del Plan Parcial y ha querido dejar para el desarrollo reglamentario la regularización pormenorizada del procedimiento de tramitación. También ha querido crear un órgano de deliberación, consulta y decisión de la Comunidad Autónoma en materias propias del Texto Refundido, con funciones de extraordinaria importancia en lo que es la política territorial de Canarias, entre otras, la de emisión de los informes previstos en el propio Texto Refundido y cuantos otros le sean solicitados por a través del Consejero competente en materia de ordenación territorial y urbanística sobre cuestiones objeto de regulación en la misma art. 226.1 y 2 TR). Esta Sala no puede por ello, en una etapa en la que la interpretación del Texto Refundido inicia un proceso de unificación, tras varios años de vigencia, dejar de pasar este designio o propósito del legislador de convertir el informe de la COTMAC en trámite preceptivo, no en cualquier momento, sino en el momento anterior a la aprobación definitiva, esto es, cuando tras la información pública y las alegaciones, haya pasado la fase de aprobación provisional y se conozca el texto que va a ser sometido a la aprobación definitiva por el Ayuntamiento, en cuanto órgano competente para dicha aprobación.
La propia COTMAC advirtió expresamente en el informe emitido en la fase inicial que lo hacia en base al artículo 11 del TR , es decir, en el concepto o función de cooperación interadministrativa, y advertía expresamente que, una vez aprobado provisionalmente el Plan Parcial, debía ser remitido nuevamente para la emisión el preceptivo informe del artículo 35.4 de dicho cuerpo legal, lo cual no podía ser ignorado por el Ayuntamiento.
En definitiva, lo decisivo es que la COTMAC nunca emitió el informe preceptivo en relación con el Plan Parcial que exige la ley, y lo que emitió fue un mero informe o consulta en su función de la cooperación interadministrativa tal y como le había sido solicitado por el Ayuntamiento, que tras la iniciación del expediente lo remitió a la COTMAC, a través del Consejero de Política Territorial.
Y dicha irregularidad tiene el carácter de invalidante por la importancia cualitativa que el legislador ha dado al informe, que deberá ser emitido siempre antes de la aprobación definitiva, lo cual es plenamente compatible con cuantos otros informes se soliciten a la COTMAC en cualquier cuestión objeto de regulación por el Texto Refundido, entre otros, lo que se puedan solicitar tras la admisión a trámite de la iniciativa particular de aprobación de un Plan Parcial
.
TERCERO .- A la luz de los razonamientos transcritos resulta que la Sentencia no omite razonar -y es de descartar por ello una incongruencia omisiva- sobre la diferencia que se aprecia en el procedimiento entre el informe preceptivo de la COTMAC a efectos del artículo 35.3 del TRLOTC y ENC y el único informe emitido en el expediente que lo fue -dice- a efectos de la cooperación interadministrativa en actuaciones con relevancia interterritorial del art. 11 del mismo TRLOTC y ENC. Y no es sólo - como dice la Sentencia- que dicho informe señale -al folio 12 del expediente administrativo- "advirtiendo al Ayuntamiento que posteriormente a dicha aprobación " provisional " debe cumplimentar el art. 35.3 de dicho Texto Refundido " sino que el mismo, fechado el 11 de octubre de 2002 , fue emitido antes de la aprobación inicial del Plan y apertura de periodo de información pública de 21 de noviembre de 1992 (folios 84 y 85) por lo que no hay confusión posible entre uno y otro trámite. Y es que, como concluye la Sentencia recurrida:
no es posible pasar por alto que el Ayuntamiento hizo caso omiso de la advertencia de la COTMAC y decidió aprobar el Plan Parcial pese a que no existía, porque no se había solicitado, el preceptivo informe que, insistimos especialmente en eso, se exige antes de la aprobación definitiva y no en otro momento. Entender lo contrario, supondría dar carta de naturaleza a que el informe de un órgano al que el legislador dota de funciones de extraordinaria importancia se convierta en un mero trámite formal en cuanto sería susceptible de ser utilizado a la carta, por lo que no solo perdería su condición sino que se confundiría con los informes que también puede prestar la COTMAC en la tramitación de cualquier plan cuando le sean solicitados
.
La Sentencia recurrida ha dado una cumplida respuesta, razonada y razonable, a la cuestión planteada por lo que procede desestimar este motivo.
CUARTO .- Tras el examen efectuado procederá desestimar también el primer motivo de casación de la entidad mercantil Setomaco, S.L.. Denuncia como infringido -esta vez con correcta cita del artículo 82.1 d) LRJCA - el artículo 35 del TRLOTC y ENC y discute que el informe preceptivo y no vinculante de la COTMAC deba ser, a efectos de ese precepto, inmediatamente anterior a la aprobación definitiva del Plan Parcial. Se aduce también una vulneración de la autonomía local del Ayuntamiento de Valsequillo, por la exigencia de ese informe de la COTMAC.
El motivo no puede prosperar: El informe de la COTMAC, como otros similares previstos en las legislaciones urbanísticas, son consustanciales a los intereses que se protegen en estos casos, que son de ámbito superior al del interés municipal. La doctrina del Tribunal Constitucional sostiene que, aun cuando las exigencias de la autonomía local se proyectan intensamente sobre las decisiones en materia de planeamiento urbanístico, tarea que corresponde fundamentalmente al municipio, las leyes reguladoras de la materia pueden prever la intervención de otras Administraciones en la medida en que concurran intereses de carácter supramunicipal o controles de legalidad que se atribuyan, de conformidad con el bloque de constitucionalidad, a las Administraciones supraordenadas (por todas, Sentencia del Tribunal Constitucional 51/2004, de 13 de abril , FJ 12). En este caso la previsión de un informe preceptivo, máxime cuando no es vinculante, no vulnera la autonomía local.
Resulta, en lo demás, que la interpretación del artículo 35 TRLOTC y ENC que se discute es una cuestión de derecho autonómico que, según jurisprudencia reiterada de esta Sala, no puede ser traída a casación, pues no nos corresponde uniformar la aplicación de normas meramente autonómicas [ Sentencias de 23 de junio de 2010 (Casación 690/2006 ) 1 de febrero de 2006 (Casación 8026/2002 ), 28 de octubre de 2002 (Casación 10524/1998 ) y 31 de diciembre de 2001 (Casación 6907/1997 )] por lo que no puede prosperar la impugnación.
El tercer y último motivo plantea la cuestión de fondo en la que no procede entrar, al confirmarse la nulidad por un motivo de procedimiento y ser una cuestión autonómica la de fondo que se debate en el proceso.
QUINTO .- El recurso de casación del Ayuntamiento de Valsequillo debe correr la misma suerte desestimatoria que el anterior. Articula su denuncia de la Sentencia por la vía del artículo 88.1 d) de la Ley jurisdiccional. Plantea, de una parte, la vulneración del artículo 62 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del procedimiento administrativo común (LRJ y PAC) y de una copiosa doctrina jurisprudencia, que expone. Se habría emitido el informe al amparo del artículo 35.3 del TRLOTC y ENC y no al amparo del artículo 11.2 del mismo texto como en forma errónea habría entendido la Sala a quo. Su impugnación no prospera. La invocación de derecho estatal es meramente instrumental y lo que lo que se cuestiona en este motivo es, también, la aplicación que ha dado la Sala de instancia al artículo 35.3 del TRLOTC y ENC, lo que, ya se ha dicho, es derecho autonómico que no se puede traer a casación, combinándolo además -según se sostiene- con el art. 11.2 del mismo Texto Refundido autonómico.
SEXTO .- Procede la desestimación de ambos recursos y la consiguiente imposición de costas a los recurrentes, por imperativo del artículo 139.1 de la Ley de este orden jurisdiccional, con el límite (art. 139.3 LRJCA ) de 1.200 en cuanto a la minuta del Letrado de la Comunidad Autónoma recurrida, atendida la complejidad del caso y los escritos de las partes; costas que abonarán por mitad y en partes iguales.
En virtud de lo expuesto,
Que debemos declarar y declaramos no haber lugar a los recursos de casación interpuestos por la Procuradora de los Tribunales doña Concepción Calvo Meijide, en nombre y representación del Ayuntamiento de Valsequillo de Gran Canaria , y el Procurador don Manuel Sánchez Puelles, en representación de la entidad mercantil Setomaco, S.L. , contra la sentencia dictada el 27 de noviembre de 2006 por la Sala de Las Palmas, de lo contencioso administrativo, del Tribunal Superior de Justicia de Canarias . E imponemos expresamente a los recurrentes las costas del presente recurso con el alcance y límite expresado en el último fundamento jurídico.
Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída fue la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Don Jorge Rodriguez-Zapata Perez, Magistrado Ponente en estos autos, lo que como Secretaria certifico.- Fdo.: Doña María Jesús Pera Bajo
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