STS, 21 de Enero de 2011
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 21 Enero 2011 |
| Emisor | Tribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo) |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintiuno de Enero de dos mil once.
Visto por la Sala Tercera (Sección Quinta) del Tribunal Supremo el recurso contencioso administrativo nº 598/2008 interpuesto por el Procurador de los Tribunales D. Juan Miguel Sánchez Masa, en nombre y representación de "Aglomerados y Construcciones Zafra, S.L.", contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de 31 de octubre de 2008, sobre sanción administrativa.
Ha sido parte demandada la Administración General del Estado, representada y defendida por el Abogado del Estado.
El presente recurso contencioso-administrativo se interpuso contra el Acuerdo del Consejo de Ministros, adoptado en su reunión de 31 de octubre de 2008, que acordó imponer a la recurrente una sanción de multa de 368.000 euros con la obligación de indemnizar los daños causados al dominio público hidráulico en 184.975 euros.
Recibido el expediente administrativo, y con entrega del mismo a la parte recurrente, se confirió trámite para la formulación del correspondiente escrito de demanda.
En el escrito de demanda se solicita la estimación del recurso contencioso administrativo, la anulación del Acuerdo del Consejo de Ministros recurrido y, en consecuencia, se declare la nulidad del acto administrativo impugnado por ser contrario a derecho.
Habiéndose dado traslado a la Administración General del Estado del escrito de demanda, por el Abogado del Estado se presenta escrito de contestación en el que, tras las alegaciones oportunas, suplica que se dicte sentencia por la que se desestime el recurso y se declare que el acto administrativo recurrido es conforme a derecho.
Solicitado el recibimiento a prueba, la Sala acordó mediante auto de 7 de octubre de 2009 recibir el proceso a prueba.
Practicadas las pruebas propuestas por la parte recurrente, con el resultado que consta en las actuaciones, se confirió trámite de conclusiones.
Evacuado por ambas partes el trámite de conclusiones quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo.
Señalándose para la deliberación y fallo del presente recurso el 19 de enero de 2011, fecha en la que tuvo lugar.
Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. Maria del Pilar Teso Gamella, Magistrada de la Sala
Mediante el presente recurso contencioso-administrativo se impugna, como adelantamos en el antecedente primero, el Acuerdo del Consejo de Ministros, adoptado en su reunión de 31 de octubre de 2008, que acordó imponer a la recurrente una multa de 368.000 euros, con la obligación de indemnizar los daños causados al dominio público hidráulico en 184.975 euros, así como proceder al acondicionamiento de la zona.
La nulidad del citado acuerdo que postula la parte recurrente se sustenta sobre los siguientes motivos de impugnación. En primer lugar, se aduce que la zona donde se produjo la extracción de áridos no era zona de dominio público ni zona de policía, como señala la resolución recurrida. Se trata, por el contrario, de unos terrenos propiedad del Ayuntamiento de Pueblo Nuevo del Guadiana (Badajoz) según refleja la estipulación octava del contrato suscrito entre la recurrente y la citada entidad local. En segundo lugar se alega que la extracción está incluida en la autorización para la explotación de un recurso de la Sección A) de la Ley de Minas. En tercer lugar se pone de manifiesto que el volumen de los áridos extraídos no tiene ningún soporte técnico que lo acredite. Y, en fin, se añade que se ha infringido la culpabilidad y de la presunción de inocencia.
Por su parte, la Administración General del Estado señala que los áridos han sido extraídos de la zona de dominio público del margen derecho del río Guadiana, como se constata en el expediente administrativo. Sin que obste a tal circunstancia que fueran propiedad o no del Ayuntamiento de Pueblo Nuevo del Guadiana; que la presunción de inocencia ha sido respetada y no se ha infringido el principio de culpabilidad, y, en fin, que lo daños no se han fijado "a ojo de buen cubero" como aduce la recurrente, sino que es la resultante de hacer una cubicación sobre la superficie de la zona extraída.
El análisis de las cuestiones sobre las que la parte recurrente articula su pretensión de nulidad debe ir precedida de una referencia sobre los hechos sancionados y el marco jurídico de aplicación.
Los hechos consisten en la extracción de un volumen de 24.500 m3 de áridos en zona de dominio público hidráulico y 2.000 m3 en zona de policía del río Guadiana, aguas abajo del badén de Talavera La Real, en el término de Pueblo Nuevo del Guadiana, sin disponer de la autorización de la Confederación Hidrográfica del Guadiana.
El TR de la Ley de Aguas de 2001 califica, en el artículo 116.3 , apartados d) y e), como infracción administrativa la ejecución, sin la debida autorización administrativa, de otras obras, trabajos, siembras o plantaciones en los cauces públicos o en las zonas sujetas legalmente a algún tipo de limitación en su destino o uso (apartado d), y la invasión, la ocupación o la extracción de áridos de los cauces, sin la correspondiente autorización (apartado e). Teniendo en cuenta que las infracciones, en general, se calificarán reglamentariamente de leves, menos graves, graves y muy graves, en atención a su repercusión en el orden y aprovechamiento del dominio público hidráulico, a su trascendencia por lo que respecta a la seguridad de las personas y bienes y a las circunstancias del responsable, su grado de malicia, participación y beneficio obtenido, así como al deterioro producido en la calidad del recurso, según señala el artículo 117.1 de la citada Ley de Aguas .
Pues bien, a tenor de lo dispuesto en el artículo 317 del Reglamento de Dominio Público Hidráulico , la infracción fue calificada de muy grave, atendido el importe de la valoración de los daños ocasionados al dominio público que asciende a 184.975 euros.
La cuestión nuclear que se suscita en el presente recurso contencioso administrativo se centra en determinar si el lugar donde se produjo la extracción de áridos era, o no, zona de dominio público o zona de policía, como señala la resolución recurrida. Recordemos que en dicho acto sancionador se recoge que la extracción de áridos se realizó en zona de dominio público hidráulico respecto de 24.500 m3, y de 2.000 m3 en zona de policía del río Guadiana.
La determinación del lugar exacto donde se realizó la extracción de áridos se realiza en la propia denuncia (folio 1 del expediente) que menciona expresamente a la zona de policía y del dominio público hidráulico. A dicha denuncia se acompañan los planos sobre la ubicación de la actividad extractora denunciada, y efectivamente al folio 3 se delimita el lugar de la extracción que se incluye en la zona estimada como dominio público hidráulico. Además, en las propias descripciones registrales de las fincas donde se produjeron los hechos se constata que su ubicación lo es en la "margen derecha del Río Guadiana" (es el caso de la finca nº 43.593) según consta al folio 48 del expediente, o " a lo largo del Río Guadiana" (es el caso de la finca nº 43.589) al folio 46 del expediente administrativo.
Conviene precisar que la descripción del ilícito administrativo previsto en el apartado d) del artículo 116.3 del TR de la Ley de Aguas , se refiere a la realización de obras o trabajos en los cauces públicos o en las zonas sujetas legalmente a algún tipo de limitación en su destino o uso . Y lo cierto es que a tenor de lo dispuesto por el artículo 4 del citado TR por cauce debemos entender el terreno cubierto por las aguas en las máximas crecidas ordinarias , y la zona de policía se extiende, ex artículo 6.1.b) del mismo texto legal, a 100 metros de anchura en la que se condicionará el uso del suelo y las actividades que se desarrollen . De modo que la documentación que consta en el expediente administrativo, a que antes nos referimos, revela que la zona donde se realizó la extracción es una zona de dominio público y zona de policía por encontrarse dentro de tales contornos, a lo largo del Río Guadiana.
El alegato de la recurrente tendente a demostrar, con la abundante documentación que acompaña a su escrito de demanda, que la extracción no se realizó en una zona donde están limitadas las actividades, no puede prosperar.
Así es, que la extracción se realizara en una parcela propiedad del Ayuntamiento de Pueblo Nuevo del Guadiana, mediante un contrato suscrito con dicha entidad local y que la zona no hubiera sido deslindada, son cuestiones que no afectan al carácter demanial de los terrenos ni a la determinación de la zona de policía. Conviene tener en cuenta que tal calificación de bienes demaniales, que lo son, como en este caso, por naturaleza, se produce por ministerio de la ley siempre que tengan las características naturales y se incluyan en las zonas descritas por la ley. El deslinde, en este sentido, tiene, por tanto, un carácter declarativo, al constatar las realidades geofísicas y geográficas previstas en la norma legal.
La solución contraria que postula la recurrente nos llevaría a entender que en las zonas que no han sido deslindadas, no pueden imponerse sanciones administrativas y, por tanto, puede hacerse una extracción indiscriminada de áridos en los cauces de los ríos o en la zona de policía.
Además, en la posterior Resolución del Presidente de la Confederación Hidrográfica del Guadiana, de 19 de julio de 2006, se aprueba el deslinde de la zona. Y consta en dicha resolución que se desestimaron las alegaciones formuladas por la recurrente al deslinde, según se resumen en el fundamento segundo de dicha resolución.
Por otro lado, se aduce que la extracción está incluida en la autorización para la explotación de un recurso de la Sección A) de la Ley de Minas, lo que no puede ser compartido, según se deduce de la propia autorización de la propia Consejería de Economía y Trabajo de la Junta de Extremadura. En efecto, consta en la documentación que la recurrente aporta con la demanda, la autorización de la citada Consejería para explotar el recurso minero de la Sección A), ahora bien ni se acredita que se trate del mismo lugar donde se produjo la extracción sancionada y, en todo caso, en la misma se indica que " no excluye la necesidad de obtener las demás autorizaciones y concesiones que con arreglo a las Leyes sean necesarios ", y desde luego era necesaria la autorización del organismo de cuenca.
En otro orden de cosas se aduce la lesión a la presunción de inocencia y al principio de culpabilidad que, como veremos, no concurre en el caso examinado. Bastaría para desestimar tal alegato con señalar que el mismo se mueve en un plano genérico del que no desciende al caso examinado. Es decir, se hace una cita de preceptos legales y de jurisprudencia que no se proyectan sobre el caso examinado.
En todo caso, lo cierto es que el principio de culpabilidad que recoge el artículo 130.1 de la Ley 30/1992 dispone que sólo puede ser sancionadas por hechos constitutivos de infracción administrativa los responsables de los mismos, aún a título de "simple inobservancia". Esta simple inobservancia no puede ser entendida como la admisión en el derecho administrativo sancionador de la responsabilidad objetiva, pues la jurisprudencia mayoritaria de nuestro Tribunal Supremo (a partir de sus sentencias de 24 y 25 de enero y 9 de mayo de 1983 ) y la doctrina del Tribunal Constitucional (después de su STC 76/1990 ), destacan que el principio de culpabilidad, aún sin reconocimiento explícito en la Constitución, se infiere de los principios de legalidad y prohibición de exceso (artículo 25.1 CE ), o de las propias exigencias inherentes a un Estado de Derecho, por lo que se requiere la existencia de dolo o culpa.
Pues bien, la conducta que configura el ilícito administrativo aplicado, antes transcrito, - requiere la existencia de culpa, que se concreta, por lo que ahora interesa, en la falta de diligencia observada por la entidad recurrente para asegurarse, antes de realizar la extracción, de solicitar la correspondiente autorización del organismo de cuenca, que será el encargado de comprobar si concurren, o no, los presupuestos para realizar tal actividad. Cuando, además, ya se había producido una denuncia anterior. Es esa falta clara de diligencia lo que configura el elemento culpabilístico de la infracción administrativa y resulta imputable a la recurrente.
Respecto de la infracción de la presunción de inocencia debemos señalar, con carácter general, que este derecho se encuentra reconocido en el artículo 24.2 de la CE y 137.1 de la Ley 30/1992 y que la doctrina del Tribunal Constitucional ha considerado aplicable al derecho administrativo sancionador ( SSTC 13/1982, de 1 de abril , 36/1985, de 8 de marzo y 76/1990, de 26 de abril ), al imponer una presunción " iuris tantum " a favor del sancionado, que la Administración debe destruir mediante la correspondiente prueba de cargo. En definitiva, la prueba de cargo corresponde a la Administración y ha de ser suficiente para destruir la presunción de inocencia.
En este caso la presunción de inocencia del sancionado ha quedado destruida por las pruebas que obran en el expediente administrativo. En efecto, constan acreditados los hechos que configuran el ilícito administrativo mediante su constatación en la denuncia, y el propio reconocimiento del recurrente que no niega la actividad de extracción realizada. Se limita, como ya hemos señalado y ahora insistimos, a cuestionar el lugar donde se realizó la actividad extractiva y el volumen de los áridos extraídos, en los términos que luego veremos. Por tanto, no existen dudas en relación con los hechos, sobre los que cimentar con éxito una infracción de la presunción de inocencia.
Finalmente, se cuestiona la cuantificación de los daños ocasionados al dominio público hidráulico, pues su fijación no ha atendido a criterios técnicos.
La determinación de la cuantía de los daños ocasionados al dominio público hidráulico, se hace partiendo del volumen de áridos extraídos en la zona. Este volumen es la base a la que se aplica el valor del metro cúbico de áridos extraído, y el resultado arroja la cuantía de los daños al demanio hidráulico.
Pues bien, el volumen de áridos extraídos se fija en la propia denuncia, realizada por el servicio de vigilancia, mediante la comprobación en el propio lugar donde se están realizando las actividades extractivas (folio 1 del expediente administrativo). A esta cantidad de áridos detraída del dominio público y de la zona de policía se aplica como " menoscabo de los bienes de Dominio Público " la cantidad de 7,55 euros/m3 que fija un Ingeniero Técnico en su informe en atención a las circunstancias del caso (folio 12 de expediente citado). Este criterio fue puesto en conocimiento de la ahora recurrente en el Acuerdo de incoación del expediente sancionador (folio 14 del expediente) en el que se incluía un apartado explicativo de los daños ocasionados. Además, consta al folio 55 del expediente que los medios utilizados para la medición de la extracción (GPS, distanciómetro, cartografía oficial), permiten una determinación suficiente del volumen de daños extraídos.
Acorde con el expresado contenido del expediente administrativo, no podemos considerar que se ha prescindido de criterios racionales para fijar los daños al dominio público. Ni podemos entender, en consecuencia, que su fijación haya sido caprichosa, arbitraria, o simplemente imprudente. Lo cierto, en definitiva, es que la parte recurrente se limita a cuestionar de forma genérica e imprecisa la cuantía sin discutir las bases técnicas sobre las que se asienta tal determinación, y sobre todo, sin poner en duda la abundancia de las cantidades extraídas.
Debemos concluir, en fin, señalando que en un supuesto similar al examinado, por una extracción de áridos realizada en la misma zona --en el tramo situado a 2.000 metros agua debajo de Talavera La Real-- que el caso examinado, esta Sala declaró no haber lugar al recurso contencioso administrativo. Nos referimos a nuestra Sentencia de 6 de julio de 2010, dictada en el recurso contencioso administrativo nº 446/2008 .
Por cuanto antecede, procede desestimar el recurso contencioso administrativo.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.1 de la LJCA no procede hacer imposición de las costas procesales ocasionadas en el presente recurso contencioso administrativo.
Que desestimando el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal de "Aglomerados y Construcciones Zafra, S.L.", contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de 31 de octubre de 2008, debemos declarar el expresado Acuerdo conforme con el ordenamiento jurídico. No se hace imposición de las costas procesales ocasionadas.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por la Excma. Sra. Dª Maria del Pilar Teso Gamella, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.
-
STS 1389/2019, 17 de Octubre de 2019
...transcrita en la contestación a la demanda y sobre la que la sentencia ha guardado silencio y que se concreta en las SSTS de 21 de enero de 2011, recurso núm. 598/2008, y de 25 de octubre de 2012, casación núm.: Por auto de 24 de octubre de 2017, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del......
-
STSJ Castilla-La Mancha 671/2013, 26 de Septiembre de 2013
...de donde se deduce la sinrazón de lo pretendido por la Administración recurrente .". En ese mismo sentido, las más recientes SSTS de 21 de enero de 2011 y 16 de julio de 2008, esta última citada en la de esta Sala de 20 de septiembre de 2008, donde, lo mismo que en el caso ahora examinado, ......
-
SAN 360/2015, 27 de Octubre de 2015
...propias exigencias inherentes a un Estado de Derecho, por lo que se requiere la existencia de dolo o culpa (en este sentido STS de 21 de enero de 2011, Rec 598/2008 ). No obstante, el modo de atribución de responsabilidad a las personas jurídicas no se corresponde con las formas de culpabil......
-
SAN 498/2016, 28 de Octubre de 2016
...propias exigencias inherentes a un Estado de Derecho, por lo que se requiere la existencia de dolo o culpa (en este sentido STS de 21 de enero de 2011, Rec 598/2008 ). No obstante, el modo de atribución de responsabilidad a las personas jurídicas no se corresponde con las formas de culpabil......