STS, 16 de Diciembre de 2010
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 16 Diciembre 2010 |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a dieciséis de Diciembre de dos mil diez.
Visto por la Sala Tercera (Sección Quinta) del Tribunal Supremo el Recurso de Casación 5660/2006 interpuesto por la JUNTA DE ANDALUCÍA, representada por la Letrada de sus servicios jurídicos; siendo parte recurrida la sociedad civil "Herederos de Amparo Rodrigo de la Peña Silva", no personada en estas actuaciones; promovido contra la sentencia dictada el 20 de julio de 2006 por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, en Recurso Contencioso-Administrativo nº 1148/2001 , sobre solicitud de aprobación del plan técnico de Ordenación de la finca "Candelero" del término municipal de Cazalla de la Sierra (Sevilla).
Ante la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, se ha seguido el recurso número 1148/2001 , promovido por la Sociedad Civil "Herederos de Amparo Rodrigo de la Peña Silva" y en el que ha sido parte demandada la JUNTA DE ANDALUCÍA, sobre solicitud de aprobación del plan técnico de Ordenación de la finca "Candelero" del término municipal de Cazalla de la Sierra (Sevilla).
Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 20 de julio de 2006 del tenor literal siguiente: "FALLAMOS: Que debemos estimar, y estimamos, parcialmente el recurso contencioso administrativo interpuesto contra las Resoluciones citadas en el primer Fundamento de Derecho, que quedan anuladas. Y, en consecuencia, debemos declarar, y declaramos, que se ha producido la aprobación por silencio administrativo positivo del plan técnico de ordenación de la finca "Candelero" del término municipal de Cazalla de la Sierra (Sevilla), a que se hace referencia en dicho F. de Derecho, desde la fecha de los tres meses siguientes a la presentación dela solicitud; esto es, desde el día 24-12-98, sin hacer expresa condena en las costas de este proceso.
No ha lugar a resolver en este procedimiento sobre los pedimentos indemnizatorios que también se solicitan".
Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación de la JUNTA DE ANDALUCÍA, se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 20 de octubre de 2006, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.
Emplazadas las partes, la JUNTA DE ANDALUCÍA compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que en fecha 23 de enero de 2007 formuló el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos que consideraron oportunos, solicitó a la Sala se "estime dicho recurso, casando la mencionada Sentencia, y en consecuencia desestime la demanda en todos sus pedimentos".
El recurso de casación fue admitido por providencia de fecha 10 de julio de 2007, señalándose por providencia de fecha 5 de octubre de 2010 para votación y fallo de este recurso de casación el día 30 de noviembre de 2010, en que tuvo lugar.
En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Rafael Fernandez Valverde, Magistrado de la Sala
PRIMERO .- Se impugna en el presente recurso de casación número 5660/2006 la sentencia que la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, dictó en fecha 20 de julio de 2006 , por la que se estimó parcialmente el recurso interpuesto por la Sociedad Civil "HEREDEROS DE AMPARO RODRIGO DE LA PEÑA SILVA" .
El objeto del recurso se centraba en determinar la conformidad o disconformidad a derecho de la desestimación presunta de la solicitud de aprobación del Plan Técnico de Ordenación de la finca "Candelero" del término municipal de Cazalla de la Sierra (Sevilla).
Una vez iniciado el procedimiento, se dicta Resolución desestimatoria expresa de fecha 21 de Marzo de 2001, de la Dirección General de Gestión del Medio Natural de la Consejería de Medio Ambiente de la Junta de Andalucía.
SEGUNDO .- La Sala de instancia, para proceder a la estimación del recurso ---en relación con la pretensión principal o de fondo--- se expresó en los siguientes términos:
"La dicción del artículo 62.2 de la L. Forestal de Andalucía, L.2/1999 de 15 de Junio , es meridianamente clara, "Transcurridos 3 meses desde la presentación del plan técnico sin contestación expresa, se entenderá aprobado por silencio administrativo positivo en todos aquellos aspectos regulados por esta Ley".
Pues bien, la solicitud de aprobación del plan técnico se presentó por la ahora recurrente el 23-9-98 y no se contestó expresamente dentro de los tres meses siguientes, por lo que el plan hay que entenderlo aprobado por silencio administrativo.
No puede estimarse en contra el hecho de que se dictase resolución denegatoria el 9-3-99 (que luego, además, fue anulada de oficio por resolución de 14-4-99), ni de que se solicitase la aportación de nueva documentación el 8-7-99 y el 31-1-01, ya que, en cualquier caso, ya que en esas fechas ya había transcurrido con creces el plazo de los tres meses desde la solicitud de aprobación del plan".
La Sala, sin embargo, procedió a rechazar la pretensión, también formulada en la demanda, de solicitud de indemnización.
TERCERO .- Contra esta Sentencia ha interpuesto la JUNTA DE ANDALUCÍA el recurso de casación en el que esgrime un único motivo de impugnación, que formula al amparo del artículo 88.1 d) Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA ), por infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueren aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate, citando como infringidos los artículos 43, 44 y 62.1 f) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPA), en su redacción originaria, antes de su modificación por Ley 4/1999, de 13 de Enero , así como de la jurisprudencia aplicable.
En concreto se denuncia infracción por la sentencia del conjunto normativo, y jurisprudencia que lo complementa, regulador de los efectos de la resolución tardía de la solicitud formulada por la actora. La misma entiende que la Sala ha interpretado erróneamente la normativa de aplicación ---anterior a su modificación en 1999--- al considerar que se trató de una desestimación presunta. La parte actora alega que para la eficacia del citado acto presunto sólo podía hacerse valer con la certificación de acto presunto, y sobre este extremo la sentencia de instancia guarda silencio.
Sobre la aplicación de los preceptos referentes a los actos presuntos, se cita correctamente doctrina del Tribunal Supremo recogida, entre otras, en SSTS 22 de Enero de 1998 , y 7 y 23 de Octubre de 2003 .
CUARTO .- En recursos como el presente la concreción de las fechas deviene imprescindible:
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En fecha de 23 de julio de 1998 se solicita por la recurrente, ante la Delegación Provincial de Sevilla de la Consejería de Medio Ambiente, la aprobación del Plan Técnico de Ordenación de la finca Candelero.
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En fecha de 4 de julio de 2001 fue solicitada certificación del acto presunto, la cual es denegada por el Director General de Medio Ambiente, argumentando que con fecha de 21 de marzo anterior de 2001 había sido dictada resolución expresa denegatoria de la aprobación del Plan.
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Esta resolución expresa se intentaría notificar a la recurrente en fechas de 6 y 28 de junio 2001 siguientes, consiguiéndose el posterior 21 de julio de 2001.
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No existe interrupción ni reclamación alguna por parte de la Administración actuante entre la citada fecha de 23 de julio de 1998 y el 23 de octubre siguiente.
QUINTO .- En síntesis, lo que se señala por la Administración recurrente es que como quiera que, entre la fecha de la solicitud de la certificación del acto presunto (4 de julio de 2001) y el de la notificación de la resolución expresa tardía (27 de julio de 2001) no habrían transcurrido los 20 días previstos en el artículo 44 de la LRJPA, la Administración estaba habilitada para resolver de forma expresa como hizo.
El motivo no puede prosperar.
La intención del Legislador de 1992 al promulgar la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPA), fue, pese a la oscuridad de la materia propiciada por el mantenimiento de algunos presupuestos clásicos del instituto, la de superar el planteamiento de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 atribuyendo al silencio administrativo negativo la condición de verdadero acto administrativo.
En efecto, que el silencio daba lugar a la producción de actos auténticos lo demostraba, no sólo la calificación que la Ley empleaba de "actos presuntos", sino, fundamentalmente, las dos razones siguientes:
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Por un lado, porque tales actos presuntos podían hacerse valer no sólo a efectos procesales sino también "erga omnes" , esto es, "tanto ante la Administración como ante cualquier otra persona, natural o jurídica, pública o privada" (art. 44.1 ).
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Y, por otro, porque los mismos sí ponían fin al procedimiento administrativo al prohibirse dictar resolución expresa después de haberse emitido la "certificación" prevista y regulada en el artículo 44 LRJPA ; certificación, o mejor dicho recepción de la misma, que determinaba el inicio del plazo para interponer recursos administrativos y Contencioso-Administrativos respecto de los actos presuntos (apartado 5º).
La nueva Ley no sólo pretendió en esta materia modificar la concepción que sobre el silencio administrativo negativo se tenía con anterioridad sino que también alteró el régimen de su producción, pues suprimió la tradicional figura de la "denuncia de mora" y creó la "certificación de actos presuntos" cuya esencia y finalidad dio lugar a una interesante polémica doctrinal y jurisprudencial.
El Consejo de Estado, en su Dictamen 423/1994, de 2 junio, se adscribió a la tesis que consideraba constitutiva la certificación insistiendo en que "la existencia y eficacia de los actos presuntos (negativos y positivos) está condicionada a la emisión de la certificación de actos presuntos o bien al transcurso del plazo para emitirla (art. 44 )" .
En la jurisprudencia de nuestra Sala deben distinguirse, sin embargo, dos aspectos:
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La falta de "certificación de acto presunto" o la falta de petición de la misma, no podía dar lugar a la inadmisibilidad del recurso Contencioso-Administrativo, de manera que podía entenderse que tal certificación no era un requisito o presupuesto constitutivo del acto presunto sino un mero justificante formal de los efectos estimatorios o desestimatorios producidos por el transcurso del plazo para resolver expresamente un determinado procedimiento sin que hubiera tenido lugar su resolución expresa por lo que podía entenderse que el silencio administrativo o acto presunto se producía, en la regulación dada a la materia por la LRJPA, por el mero transcurso del plazo (Cfr. SSTS de 26 de febrero y 20 de marzo de 1996 ).
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Ahora bien, la certificación, según esta misma jurisprudencia no agotaba su eficacia en ser un simple justificante formal de los efectos estimatorios o desestimatorios producidos puesto que, solo su emisión o el transcurso del plazo para su emisión privaba a la Administración de la posibilidad de dictar ulterior resolución expresa (artículo 43.1 de la Ley ), considerándose así como requisito determinante de la "conversión" del acto presunto en un verdadero acto administrativo.
Las cosas son mucho mas claras tras la reforma llevada a cabo por la Ley 4/1999, de 13 de enero .
Ciertamente, la nueva regulación instaura un régimen similar al existente en la LPA de 1958, por lo menos en sus principios básicos inspiradores. De este modo,
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) El silencio negativo deja de configurarse como un acto administrativo y pasa a ser, como era en el año 1958, una ficción a efectos procesales.
Y, como lógico corolario de lo anterior, se establece, en este caso, la obligación de dictar resolución expresa sin ninguna limitación temporal suprimiéndose, por tanto, la prohibición de dictarla, que venía originariamente contenida en la LRJPA, cuando se había emitido la conocida "certificación de actos presuntos" (artículo 42.1 en relación con el artículo 43.3 ). Además, para este supuesto, se dice expresamente que "la resolución expresa posterior al vencimiento del plazo se adoptará por la Administración sin vinculación alguna al sentido del silencio" , lo cual es plenamente lógico y coherente si se tiene en cuenta que, al suponer el silencio negativo la denegación presunta de la petición inicial del interesado, tal resolución expresa posterior contraria supone la revocación de un acto de gravamen cuya licitud no cabe discutir por el tenor literal del artículo 105.1 de la LRJPA como ya había tenido ocasión de declarar el Tribunal Supremo en la STS de 30 de enero de 1997 .
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) Por el contrario, el silencio positivo se continúa configurando como un verdadero acto administrativo, como un acto declarativo de derechos para el interesado, según resulta sin ninguna duda del artículo 43.3, párrafo primero que dice "La estimación por silencio administrativo tienen a todos los efectos la consideración de acto administrativo finalizador del procedimiento". De ahí que el apartado 4º.a) del mismo precepto señale, en lógica coherencia con lo postulado, que "en los casos de estimación por silencio administrativo, la resolución expresa posterior a la producción del acto sólo podrá dictarse de ser confirmatoria del mismo" .
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) Sin embargo, siendo los principios básicos inspiradores de la materia del silencio en la nueva redacción de la LRJPA y en la antigua LPA, los mismos, también existen sustanciales diferencias entre uno y otro régimen. Así:
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Mientras en la LPA se requería para la producción del silencio la "denuncia de mora", en el nuevo régimen sólo es necesario el vencimiento del plazo para resolver sin haberse notificado la resolución expresa (artículo 43.1 y 5 ) no teniendo la "certificación" otra finalidad que ser un medio de prueba del silencio ya producido (apartado 5º). Con ello, ciertamente, termina la polémica doctrinal a que se ha hecho referencia al tratar del tema en la redacción originaria de la LRJPA.
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Y, por otra parte, en el nuevo régimen, frente al existente en la LPA, se consagra como regla general el silencio positivo continuando, de este modo, con el sistema instaurado primitivamente en la LRJPAC pero, a diferencia de este último y para evitar el "caos" normativo que se había producido en las normativas de adecuación promulgadas por las distintas Administraciones Públicas, se exige que una norma con rango de Ley o una norma de Derecho Comunitario Europeo establezca el silencio negativo (artículo 43.1 ).
En consecuencia, ninguna incidencia puede tener, en el supuesto de autos, correspondiente a la redacción originaria de la LRJPA, en la existencia de silencio administrativo positivo, la solicitud de una certificación de acto presunto y la notificación de una tardía resolución desestimatoria en el plazo de los veinte días previstos para la emisión de la certificación. A pesar de ello, la existencia del silencio administrativo positivo ---por el transcurso del plazo previsto para resolver, sin dictarse resolución expresa--- permanece inalterable.
SEXTO .- Al declararse no haber lugar al recurso de casación procede condenar a la parte recurrente en las costas del mismo (artículo 139.3 de la Ley 29/1998, de 13 de julio ).
VISTOS los preceptos y jurisprudencia citados, así como los de pertinente aplicación.
Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.
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No haber lugar y, por tanto, desestimar el recurso de casación número 5660/2006, interpuesto por la JUNTA DE ANADALUCÍA contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Sala de Sevilla) de fecha 20 de julio de 2006, en su Recurso Contencioso-administrativo 1148 de 2.001 , la cual, en consecuencia, confirmamos.
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Condenar a la entidad recurrente en las costas del presente recurso de casación.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Rafael Fernandez Valverde, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.
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SAN 485/2016, 28 de Septiembre de 2016
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STSJ Andalucía 373/2019, 14 de Febrero de 2019
...efectos que nacen, precisamente, de sus caracteres que, como se mantiene en las SS del TS de la Sala III de 23 de Febrero del 2004 y 16 de Diciembre del 2010, aquella omisión no es un acto administrativo sino una ficción a efectos procesales que permite a los interesados acudir a los recurso......
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