STS, 26 de Enero de 2011

Por la representación del Colegio Oficial de Ingenieros Técnicos Industriales de la Región de Murcia, se interpuso recurso contencioso administrativo contra dicha resolución, el cual fue admitido por la Sala y reclamado el expediente administrativo, una vez recibido se entregó a la recurrente, para que formalizase la demanda dentro del plazo de veinte días, lo que verificó con el oportuno escrito en el que, después de exponer los hechos y alegar los fundamentos de derecho que estimó oportunos, terminó suplicando a la Sala que se declare la nulidad de la disposición de carácter general impugnada por ser contraria a Derecho.

El Abogado del Estado se opuso a la demanda con su escrito en el que, después de exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimó oportunos, terminó suplicando a la Sala que se desestime el recurso.

La representación procesal del Consejo General de Colegios Oficiales de Peritos e Ingenieros Técnicos Industriales presentó escrito apartándose del recurso.

La representación procesal del Colegio Oficial de Ingenieros de Minas de Levante y el Consejo Superior de Colegios de Ingenieros de Minas por escrito de fecha 17 de febrero de 2010 se contesta a la demanda interesando se dicte sentencia por la que se acuerde desestimar en su integridad el recurso interpuesto.

Conclusas las actuaciones, por providencia de 3 de diciembre de 2010 se señaló para votación y fallo el 19 de enero de 2011, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.

Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. Celsa Pico Lorenzo , Magistrada de la Sala

La representación procesal del Colegio Oficial de Ingenieros Técnicos Industriales de la Región de Murcia interpone recurso contencioso administrativo 182/2009 contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de 27 de diciembre de 2008, por el que se establecen las condiciones a las que deberán adecuarse los planes de estudios conducentes a la obtención de títulos que habiliten para el ejercicio de las distintas profesiones reguladas de Ingeniero Técnico pretendiendo su nulidad.

1. Argumenta que es necesaria la creación de una Disposición transitoria que establezca un sistema individualizado de acceso del actual Ingeniero Técnico a la titulación de Grado (cláusula tercera del Acuerdo). Se vulneraría el artículo 14 de la Constitución: "igualdad ante la ley".

   1.1. Objeta el argumento el Abogado del Estado que destaca la escasa argumentación del recurrente así como que se ha de enjuiciar el Acuerdo impugnado y no el RD 1393/2007. Adiciona que carece de base alguna la aducida infracción del art. 14. CE .

2. Expresa luego "Como sabemos es la Ley 12/86 la que establece en su artículo primero : "Los Ingenieros Técnicos tendrán plenitud de facultades y atribuciones en el ejercicio de su profesión dentro de su respectiva especialidad técnica". La rama equivaldría a la especialidad técnica, según Decreto Ley 9/1970 , e interpretando así al Gobierno, al publicar el decreto 2541/1971, 2542/1971, 2443/1971 ... tantos como ramas de Ingeniería técnica existen.

   La especialidad técnica no equivale en ningún caso a la especialidad académica, ni en España por la Ley 12/1986 , ni en la Unión Europea (FEANI) (Federación Europea de Asociaciones Nacionales de Ingenieros).

   Así hemos de señalar la importancia de un tema que figura en el folio 25 de del expediente administrativo que dio origen a la Resolución que hoy recurrimos, esto es: "el uso del término competencias" es confuso y puede dar lugar a distintas interpretaciones.

   De ninguna manera el término competencias pude dar lugar a confusión, ya que éstas deben ser establecidas por rango de Ley y quedar perfectamente definidas por ésta, como ejemplo citaremos la Ley 12/86 .

   De esta manera, esta Resolución vulneraría tanto el principio constitucional de sometimiento pleno a la Ley y al Derecho establecido en el artículo 9.1 y 103 de la Constitución, así como el principio de reserva de Ley establecido en el artículo 36 en relación con el artículo 53.1 de la Constitución, ya que las competencias que deberían corresponder a las titulaciones que se ofrecen no podrían ser dadas mediante título universitario, sino a través de Ley, tanto el nombre como las atribuciones profesionales.

   2.1. Insiste el Abogado del Estado en que se ha de enjuiciar el Acuerdo impugnado y no el RD 1393/2007.

3. Dice, después, que carece de sentido común, y hasta podría parecer "contra natura" plantear títulos de grado especialista y títulos de Master de tipo generalista, cuando tiene que ser al revés, según lo firmado en Roma, Bolonia y Praga. Así, por ejemplo, la Medicina y el Derecho nos enseñan que sólo de un generalista se pueden obtener especialistas, y lo contrario traería funestas consecuencias para España y para Europa.

   Del tronco salen las ramas, y no de las ramas el tronco, lo primero es lo natural y lo segundo no.

   3.1. Aduce el Abogado del Estado que si el recurrente está en desacuerdo con lo establecido en el RD 1393/2007 ha de impugnar aquel.

4. Manifiesta luego, lo que se pretende con la reforma de las titulaciones es que el Grado sea útil en toda Europa, a fin de que un reconocimiento equivalente en los mercados de trabajo de todos los países miembros, no siendo posible este objetivo al establecerse distintas titulaciones de Grado en diferentes Universidades, vgr.: Ingeniería en Electrónica Industrial en la Universidad de Mondragón y en cambio se ofrece la titulación de Ingeniería en Electrónica Industrial y Automática en la Universidad Carlos III de Madrid.

   Por otro lado la titulación de Ingeniería de la Edificación también está recurrida por no presentar homólogo en Europa.

5. Razona más adelante sobre el aspecto procedimental de la elaboración de la Resolución, conforme a lo que establece el Título V de la Ley 50/97 , de organización, competencia y funcionamiento del Gobierno, debemos manifestar que, una vez examinado el expediente administrativo debemos hacer ver que las páginas números 6, 7 y 8 son idénticas a las números 10, 11 y 12.

   Expresa que las páginas 16 y 18 giran sólo en relación a unas determinadas Ingenierías e Ingenierías Técnicas, y no a todas.

   Dice luego que el referido texto legal el que establece será el Departamento gubernamental que ostente la competencia en la materia a regular el que dará traslado de su Anteproyecto a todos los estamentos que considere afectados, así en las páginas 19 y 20 y páginas de 34 a 42 se ve el traslado a las distintas corporaciones profesionales, sin embargo en el expediente administrativo no aparece contestación alguna de dichas corporaciones profesionales, ¿donde estan?.

   Concluye que asimismo se solicita trámite de Audiencia en páginas 45-62; de la documentación obrante no existe nada en el expediente de los Colegios de Ingenieros Técnicos (nueve), que solicitaron trámite de Audiencia por resultar interesados en la Resolución a emitir ¿donde están esas supuestas alegaciones? ¿no llegaron a formularse nunca? ¿O simplemente no obran en el expediente?

   5.1. El Abogado del Estado reputa confuso el alegato mas subraya que el trámite de audiencia consta en el expediente, sin perjuicio de que el recurrente puede alegar la omisión de su propio trámite, cosa que no hace, pero no tiene legitimación respecto de otros.

6. Finalmente añade "es el artículo 12.9 del Real decreto 1393/2007 el que establece: "cuando se trate de títulos que habiliten para el ejercicio de actividades profesionales reguladas en España, el Gobierno establecerá las condiciones a las que deberán adecuarse los correspondiente planes de estudios, que además deberán ajustarse, en su caso, a la normativa europea aplicable. Estos planes de estudios, que además deberán ajustarse, en su caso, a la normativa europea aplicable. Estos planes de estudios deberán, en todo caso, diseñarse de forma que permitan obtener las competencias necesarias para ejercer esa profesión. A tales efectos la Universidad justificará la adecuación del plan de estudios a dichas condiciones".

   El artículo 15.4 de dicho Real Decreto establece: "Cuando se trate de títulos que habiliten para el ejercicio de actividades profesionales reguladas en España, el Gobierno establecerá las condiciones a las que deberán adecuarse los correspondientes planes de estudios, que además deberán ajustarse, en su caso, a la normativa europea aplicable. Estos planes de estudios deberán, en todo caso, diseñarse de forma que permitan obtener las competencias necesarias para ejercer esa profesión. A tales efectos la Universidad justificará la adecuación del plan de estudios a dichas condiciones". (De nuevo sólo planes de estudio).

   Cita luego la Disposición Adicional novena del mismo texto legal. Verificación del cumplimiento de las condiciones para los títulos relacionados con los artículos 12.9 y 15.4 . "El Ministerio de Educación y Ciencia precisará los contenidos del anexo I del presente Real Decreto, a los que habrán de ajustarse las solicitudes para la obtención de la verificación de los planes de estudios en los casos a que se refieren los artículos 12.9 y 15.4 de este Real Decreto , previo informe del Consejo de Universidades y oídos, en su caso, los colegios y asociaciones profesionales concernidos.

   Alega que el Gobierno deberá establecer los planes de estudios, pero no se ha oído a colegios ni asociaciones profesionales, tal y como regula dicho Real Decreto.

   Sostiene es más que patente que se ha vulnerado el art. 24 de nuestra Carta Magna, generando indefensión a todos y cada uno de los Ingenieros Técnicos Industriales colegiados en Alicante, a título particular, y a todos y cada uno de los Ingenieros Técnicos Industriales de España a título general. Defiende se está en los casos contemplados en el punto 1 letras a) e) y f) y punto 2 del art. 62 de la Ley 30/92 , reputando el acto combatido nulo de pleno derecho.

7. Se apartó del recurso en que había comparecido como codemandado el Consejo General de Colegios Oficiales de Peritos e Ingenieros Industriales tras manifestar incumbía al mismo la voz y representación de la Ingeniería Técnica Industrial.

Ninguna duda ofrece que el objeto del recurso ha de limitarse al examen de la legalidad del Acuerdo impugnado sin que proceda entrar en el examen del RD 1837/2009.

No obstante, no está de más señalar que en la reciente sentencia dictada el 22 de diciembre de 2010, en el recurso contencioso administrativo 13/2009 se desestimaba la impugnación efectuada por un Consejo General de Colegios Oficiales de Ingenieros Técnicos Agrícolas de España respecto del RD 1837/2008, de 8 de noviembre siguiendo la doctrina iniciada por la STS de 13 de julio de 2010, recurso 5/2009 , respecto de una impugnación similar formulada por el Consejo General de Peritos e Ingenieros Industriales, también seguida en las sentencias de 21 de diciembre de 2010, recurso 9/2009 y 22 de diciembre de 2010, recurso 7/2009 , respecto de las impugnaciones efectuadas por el Colegio oficial de Ingenieros Técnicos de Telecomunicaciones y el Colegio de Ingenieros Técnicos de Obras Públicas.

Decíase en la inicial sentencia de 13 de julio de 2010

SEXTO.- .../... El Real Decreto que constituye el objeto del recurso transpone al Derecho patrio la Directiva 2.005/36 / CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de septiembre de 2.005 , relativa al reconocimiento de cualificaciones profesionales. La finalidad de la Directiva se explicita cuando la misma inicia su preámbulo afirmando que: "En virtud de lo dispuesto en el Art. 3, apartado 1 , letra c), del Tratado, la supresión, entre los Estados miembros, de los obstáculos a la libre circulación de personas y servicios constituye uno de los objetivos de la Comunidad. Dicha supresión supone concretamente para los nacionales de los Estados miembros la facultad de ejercer una profesión, por cuenta propia o ajena, en un Estado miembro que no sea aquel en que hayan adquirido sus cualificaciones profesionales. Además, en el art. 47, apartado 1 , del Tratado se establece que se adoptarán directivas para el reconocimiento mutuo de diplomas, certificados y otros títulos de formación.

A ese objetivo se consagra el Real Decreto cuando afirma en el artículo 1 que: "Tiene por objeto establecer las normas para permitir el acceso y ejercicio de una profesión regulada en España, mediante el reconocimiento de las cualificaciones profesionales adquiridas en otro u otros Estados miembros de la Unión Europea y que permitan a su titular ejercer en él la misma profesión". El Art. 2 se refiere al ámbito de aplicación y lo concreta al expresar que sus normas se aplicarán a: "los nacionales de Estados miembros de la Unión Europea, incluidos los pertenecientes a profesiones liberales, que pretendan ejercer, por cuenta propia o ajena, una profesión regulada en España a través del reconocimiento de sus cualificaciones profesionales obtenidas en otro u otros Estados miembros". Y en el artículo 3 reconoce los efectos que produce ese reconocimiento al mantener que "permitirá a la persona beneficiaria acceder en España a la misma profesión que aquella para la que está cualificada en el Estado miembro de origen y ejercerla con los mismos derechos que los nacionales españoles". Para seguidamente añadir que: "A los efectos de este real decreto, se entenderá que la profesión que se propone ejercer la persona solicitante en España es la misma que aquélla para la que está cualificada en su Estado miembro de origen, cuando las actividades cubiertas por dicha cualificación sean similares".

Este es el objeto limitado del Real Decreto que desde luego hasta el momento poco tiene que ver con el pretendido cambio de denominación de la profesión regulada de Ingeniero Técnico Industrial en España.

El Real Decreto define lo que ha de entenderse por cualificación profesional y dice que se entenderá por tal, Art. 5 , "la capacidad para el acceso a una determinada profesión, o a su ejercicio, que viene acreditada oficialmente por un título de formación, por un certificado de competencia tal como se define en el art. 19.1 .a), por una experiencia profesional formalmente reconocida, o bien por el concurso de más de una de tales circunstancias", y define Art. 4 "a los exclusivos efectos de la aplicación del sistema de reconocimiento de cualificaciones regulado en este real decreto, como «profesión regulada» "la actividad o conjunto de actividades profesionales para cuyo acceso, ejercicio o modalidad de ejercicio se exija, de manera directa o indirecta, estar en posesión de determinadas cualificaciones profesionales, en virtud de disposiciones legales, reglamentarias o administrativas".

Expuesto lo que antecede es preciso referirse ahora al Anexo VIII del Real Decreto que relaciona las profesiones y actividades profesionales reguladas en España, a efectos de la aplicación del real decreto y entre las que incluye como sabemos las de Ingeniero Técnico Aeronáutico, Ingeniero Técnico Agrícola, Ingeniero Técnico de Minas, Ingeniero Técnico de Obras Públicas, Ingeniero Técnico de Telecomunicación, Ingeniero Técnico en Topografía, Ingeniero Técnico Forestal, Ingeniero Técnico Industrial, e, Ingeniero Técnico Naval. Y añade en ese punto el Anexo VIII que para obtener ese reconocimiento es necesario poseer el nivel de formación descrito en el Art. 19.4 del Real Decreto que exige estar en posesión de un "título expedido por una autoridad competente de un Estado miembro que acredite la superación de un ciclo de estudios postsecundarios de una duración mínima de tres años y no superior a cuatro, o una duración equivalente a tiempo parcial, en una Universidad, en un Centro de Enseñanza Superior o en otro Centro del mismo nivel de formación, así como la formación profesional exigida, en su caso, además de dicho ciclo de estudios postsecundarios".

Y cuando eso ocurra, es decir, cuando se posea ese nivel de formación, se estará en condiciones de obtener la cualificación profesional que permita el ejercicio de la profesión regulada para cuyo ejercicio habilita.

Es cierto que el Anexo cuando se refiere a las distintas profesiones de Ingeniero Técnico y entre ellas el Industrial añade "en la correspondiente especialidad" y tras de cada una de ellas adiciona utilizando el número (2) entre paréntesis, una llamada al final del recuadro en el que las enmarca, en la que se lee "2. Las especialidades de las distintas ramas de Ingeniería Técnica son las que se determinan en la normativa española vigente sobre la materia".

A lo anterior no se opone la cita que efectúa la corporación recurrente de las normas en la que afirma que se respeta el título de la profesión como Ingeniero Técnico Industrial, Real Decreto 1.665/1.991, y 1754/1.998 , porque amén de ser derogados precisamente por el Real Decreto impugnado, finalmente admite que en las Escuelas se estudian especialidades, sin que, por tanto, la adición de las mismas al título de la profesión Ingeniero Técnico Industrial, cambie la denominación de la misma.

Por otra parte hay que convenir con lo que afirma el Sr. Abogado del Estado al contestar la demanda, citando párrafos concretos del Real Decreto a los que de modo indirecto ya nos hemos referido en cuanto al objeto del Real Decreto, que, en modo alguno, pretende cambiar la denominación de la Profesión y que, desde luego, el Real Decreto no la varía o muta por otra diferente.

Tampoco es desdeñable la alegación de la defensa del Estado en relación con la memoria justificativa del Real Decreto cuando en relación con las alegaciones formuladas por el Colegio de Ingenieros de Minas en la que se afirma que no es posible que la mención a una especialidad pueda entenderse que se refiere a una profesión diferente. Especialidades que por otra parte se mencionan en la Ley 12/1.986 sin que en buena lógica la especialidad pueda nunca anteponerse al título de la profesión lo que no es posible en modo alguno.

SÉPTIMO.- Por agotar el contenido del recurso es conveniente referirse ahora a determinadas irregularidades que se afirman cometidas en la tramitación del Real Decreto. Así se denuncia que una vez fueron oídas las Corporaciones afectadas por el Proyecto y se emitieron los informes preceptivos de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Industria, Comercio y Turismo y recayó la aprobación del Ministerio de Administraciones Públicas, se produjo un nuevo texto de 21 de noviembre de 2.007 en el que se operó, dice, el trascendental cambio de denominación que motiva el recurso, y es ese texto al que no se da tramitación alguna, el que se aprueba. Ello supone a juicio de la recurrente que no se trata de una cuestión formal sino una infracción sustancial de fondo, y sobre la que se ha impedido que se conozcan los informes previstos en el Art. 24.1 de la Ley del Gobierno de la Secretaría General Técnica y del Ministerio de Administraciones Públicas Art. 66.4 de la LOFAGE .

Dejando de lado la desafortunada cita del Art. 66.4 de la Ley Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado, Ley 6/1997, de 14 de abril , sin duda fruto de un error, lo cierto es que el Proyecto fue tramitado correctamente y sí se produjo el cambio que se dice afectó a la denominación de la profesión el mismo no obligaba a reproducir el procedimiento porque en todo caso en lo esencial el procedimiento se había respetado y esa inclusión de poseer esa trascendencia no era susceptible de dar lugar de una nulidad de pleno derecho porque no produjo indefensión porque se podía reaccionar ante la misma en esta vía jurisdiccional.

Ello sin olvidar que la Memoria justificativa se refirió a ese cambio, como expresó la contestación a la demanda, aduciendo que el mismo se incorporó a instancias del Ministerio de Fomento porque los reconocimientos en las Ingenierías Técnicas se conceden con su correspondiente especialidad práctica que avala la Ley 12/1986 que vincula las atribuciones profesionales a esas especialidades.

Por último en cuanto a la alegada infracción de la reserva de Ley que a las Corporaciones Públicas, en este caso un Consejo General de una profesión regulada, otorga el Art. 36 de la Constitución cuando dispone que: "La ley regulará las peculiaridades propias del régimen jurídico de los Colegios Profesionales y el ejercicio de las profesiones tituladas" es evidente que no ha sido desconocida por el Real Decreto. En primer término porque ya hemos negado que se haya cambiado la denominación de la profesión, pero, aún no siendo así, no puede olvidarse que la reserva de Ley que otorga la Constitución se refiere en este sentido al ejercicio de la profesiones tituladas y por el hecho de añadir al título de la profesión el de una especialidad no puede aceptarse que se esté afectando al ejercicio de esa profesión que es lo que garantiza la Ley.

El examen del recurso muestra que la recurrente incumple una exigencia elemental, cuando se trata de impugnar disposiciones de naturaleza reglamentaria, cuál es argumentar acerca de la norma de superior rango que contraviene la disposición.

No basta con alegar que a la disposición le hubiera convenido una Disposición Transitoria o que el redactado hubiera debido ser otro ya que el control jurisdiccional se encuentra delimitado por el art. 106 CE sin que entre en juego el control de oportunidad.

Prohíbe el art. 14 CE las desigualdades que resulten artificiosas o injustificadas por no venir fundadas en criterios o juicios de valor generalmente aceptados y como insiste la jurisprudencia del Tribunal Constitucional (por todas la STC 33/2006, de 13 de febrero FJ 3º, con cita de otras anteriores) "las consecuencias jurídicas que se deriven de tal distinción deban ser proporcionadas a la finalidad perseguida, de suerte que se eviten resultados excesivamente gravosos o desmedidos". Ha de ser, pues, razonable y objetiva la justificación para establecer diferencias de trato por el legislador. Y el precepto no ampara la falta de distinción entre supuestos desiguales ( STC 19/1988 , FJ 6º).

Se observa que la Constitución, además de la igualdad ante la ley protege la igualdad en la aplicación de la ley exigiendo un amplio conjunto de requisitos para entenderla producida ( STC 2/2007, de 15 de enero FJ 2º).

Y entre los citados presupuestos se encuentra la existencia de un término de comparación válido dado que el juicio de igualdad solo puede realizarse comparando la resolución judicial que se impugna y el precedente del mismo órgano judicial en casos sustancialmente iguales ( STC 156/2009, de 29 de junio , FJ 6º) ya que tal derecho no se vulnera cuando ante una determinada controversia la respuesta que otorga otro órgano judicial es diferente ( STC 121/2008, de 15 de octubre , FJ 3º). No cabe, por tanto, que el tertium comparationis corresponda a órgano judicial distinto ( STC 96/2009, de 20 de abril , FJ 2º) , o bien aplicaciones distintas de las normas por los órganos administrativos no valoradas por los órganos judiciales ( STC 130/2007, de 4 de junio FJ 3º).

Incumbe a la recurrente aportar los elementos que constituyan el término de comparación ( STC 246/2006, de 24 de julio , FJ 3º) lo que aquí se encuentra ausente.

No basta con alegar la desigualdad sino que es preciso acreditar cómo se ha producido.

Tampoco es suficiente con invocar indefensión sino que se ha de justificar aquella siquiera someramente lo que aquí no acontece.

La recurrente carece de legitimación para aducir el incumplimiento del trámite de audiencia respecto otras organizaciones profesionales y respecto de la suya no es quien ostenta la voz nacional. Una cosa es que tenga legitimación para impugnar el Acuerdo y otra bien distinta que la tuviere en el procedimiento de elaboración.

Los estrictos límites de los Acuerdos de 15 de enero de 2009 se patentizan en el apartado segundo del punto 1º:

"Este acuerdo no constituye una regulación del ejercicio profesional, ni establece ninguna reserva de actividad a los poseedores de los títulos que cumplan las condiciones establecidas".

En consecuencia, del mero hecho de que los planes de estudio recojan las condiciones que habiliten para el ejercicio de una profesión, no se deduce que se regule el ejercicio profesional de la misma, ni que trate de regular el ejercicio de una profesión.

Se, está, pues ante el desarrollo de las facultades concedidas por el art. 9.5 del RD 1393/2007 que adopta la forma establecida en el apartado d del art. 25 de la Ley del Gobierno, 50/1997 de 27 de noviembre .

De su lectura se concluye que la denominación del título, ciclo y duración, requisitos de la formación, garantía de la adquisición de competencias, es decir los distintos apartados del Acuerdo en nada innovan el ordenamiento sino que se limitan a remitir o bien a la normativa aplicable, apartado quinto, o a reiterar lo dicho en otras normas legales o reglamentarias, apartados segundo a cuarto.

Y al no vislumbrarse que el Acuerdo contravenga lo dispuesto en normas de superior rango no puede prosperar el recurso que no vulnera normas de rango superior (art. 62.2 LRJAPAC invocable en su caso pues los supuestos del art. 62.1 LRJAPAC se refieren a las nulidades de actos administrativos).

No procede hacer expresa condena en costas al no apreciarse temeridad o mala fe conforme al art. 139.1 LJCA .

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere la Constitución,