STS, 19 de Noviembre de 2010

La Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede de Málaga, dictó sentencia con fecha 12 de junio de 2006 (recurso nº 4762/1997 ) en la que se desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto en representación de la entidad Gestión de Negociación Inmobiliaria S.A. contra la resolución de la Consejería de Obras Públicas y Transportes de la Junta de Andalucía de fecha 10 de julio de 1997 que aprobó definitivamente el Plan General de Ordenación Urbana de Málaga.

En el proceso de instancia la parte recurrente discutió la clasificación como suelo no urbanizable prevista en el Plan General para unos terrenos de su propiedad, denominados "La Isla", con una superficie de unos 450.000 m2 y ubicados en la desembocadura del río Guadalhorce, calificados en su mayor parte como sistema general LO-5 y en una pequeña parte como sistema general LO-6. Aducía el demandante que tales terrenos debían quedar adscritos a suelo urbano o, subsidiariamente, a suelo urbanizable.

El demandante fundamentaba su pretensión aduciendo que no es posible calificar suelo para sistemas generales y adscribirlo al suelo no urbanizable, pues los sistema generales constituyen infraestructuras básicas de la ciudad, y, por tanto, deben quedar adscritos, a efectos de su valoración, al suelo urbano, dada la integración de los terrenos en la trama urbana de la ciudad, o, en todo caso, al urbanizable.

Finalizaba la demanda solicitando la acumulación con el recurso nº 1406/2000, interpuesto por la misma actora contra el acuerdo del Jurado Provincial de Expropiación de 28 de julio de 2000 que fijó en la cantidad de 342.968.940 pesetas el justiprecio de la finca afectada por el Proyecto para la adecuación del curso bajo del río Guadalhorce.

La acumulación fue denegada por auto de la Sala de instancia de 6 de noviembre de 2003, confirmado por nuevo auto de 9 de marzo de 2004.

La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Andalucía desestimó el recurso mediante sentencia de 12 de junio de 2006, en cuya fundamentación jurídica se exponen las siguientes razones:

Ley Autonómica de 18 de Julio de 1989 de Inventario de Espacios Naturales Protegidos " Son Parajes Naturales aquellos espacios que se declaren como tales por la Ley del Parlamento Andaluz, en atención a las excepciones exigencias calificadoras de sus singulares valores, y con la finalidad de atender a la conservación de su flora, fauna, constitución geomorfológica, especial belleza u otros componentes de muy destacado rango natural", destacando el art. 15 de aquélla que "Los terrenos de las Reservas Naturales y Parajes Naturales quedan clasificados a todos los efectos como Suelo no Urbanizable objeto de especial protección".

Así pues, la inclusión de los terrenos de autos en el Inventario de la Ley Autonómica como " Paraje Natural" conlleva la clasificación de su suelo como no urbanizable por imperativo legal, no siendo objeto de este recurso dicha inclusión en el Catálogo de Parajes Naturales tampoco la clasificación legalmente establecida para los suelos integrados en este tipo de figuras como no urbanizable.

Esta circunstancia, no tenida en cuenta por la parte actora, tampoco es suficientemente considerada por el perito judicial que entiende "a su criterio", que desde luego no es el legal, que ello no es óbice para su factible consideración, desde su ubicación y destino, como Sistema General Adscrito bien a Suelo Urbano, bien a Suelo Urbanizable.

De otra parte la Sala entiende que el recurrente viene a confundir la clasificación de los terrenos como SNU con su valoración a efectos de expropiación como suelo urbanizable.

Entendemos que era posible conforme a la Ley 1/1997 del Parlamento Andaluz adscribir a un Sistema General no sólo suelo urbano o urbanizable sino también el no urbanizable. Otra cosa es que, a efectos de su valoración, si el Sistema General sirve para "crear ciudad" la Jurisprudencia del Tribunal Supremo entiende que pueda valorarse el terreno no urbanizable como si de suelo urbanizable se tratara pues ( STS de 10-12-2005 ) "de lo contrario se incumpliría la obligación de equidistribución de los beneficios y cargas derivados del planeamiento".

Esta última cuestión de la valoración de los terrenos excede del objeto del presente recurso y por ello la Sala no puede realizar un pronunciamiento al respecto.

Por el contrario, como se desprende de lo anteriormente expresado, la Sala considera que debe prevalecer, como es de rigor, la clasificación legal del suelo conforme a la normativa andaluza de espacios naturales protegidos, máxime sin tenemos también en consideración el art. 12 de la ley 1/97, igualmente de la Comunidad Autónoma que considera suelo no urbanizable en general los terrenos que el planeamiento general no incluya en otra categoría de suelo y, en particular, "los espacios que dicho planeamiento determine para otorgarles una especial protección, en razón de su excepcional valor agrícola, forestal o ganadero, de las posibilidades de explotación de sus recursos naturales, de sus valores paisajísticos,

históricos o culturales, o para la defensa de la fauna, la flora o el equilibrio ecológico".

No puede, pues, afirmarse que en el presente supuesto la Administración demandada haya actuado discrecionalmente, sino que han sido las normas autonómicas aplicables las que han impuesto la repetida clasificación por encima de la de Suelo Urbanizable, no habiendo, por otro lado, quedado acreditado que hubiera merecido el suelo que tratamos la clasificación de urbano bien por el imperativo legal o por el de lo fáctico tan utilizado por la Jurisprudencia en aquellos supuestos en que efectivamente el suelo objeto de estudio se encuentra inserto en la malla urbana y cuenta con todos los servicios de urbanización necesarios para ser clasificado como tal>>.

La representación de la entidad Gestión de Negociación Inmobiliaria S.A., preparó recurso de casación contra dicha sentencia y efectivamente lo interpuso mediante escrito presentado el 16 de noviembre de 2006 en el que formula dos motivos, ambos al amparo del artículo 88.1.d/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, siendo su enunciado y desarrollo argumental el siguiente:

1. Infracción de los artículos 25 y 26, apartados 2 y 3, 19.1.d/ 36 y 76.2 .a/ del Reglamento de Planeamiento Urbanístico y de los artículos 9.2 y 12 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992 .

   Aduce en el desarrollo del motivo que la clasificación del suelo es función propia de la normativa urbanística, por lo que la Ley 2/1989, de 18 de julio, que aprueba el Inventario de Espacios Naturales Protegidos de Andalucía, en cuanto norma sectorial, no puede clasificar suelo, siendo inconstitucional su articulo 15 . Añade que no pueden clasificarse como no urbanizables los suelos calificados por el planeamiento como sistemas generales, que deben adscribirse al menos al suelo urbanizable.

2. Infracción de la jurisprudencia representada por las sentencias de esta Sala Tercera del Tribunal Supremo que cita y transcribe parcialmente, por cuanto al tratarse de un sistema general integrado en la ciudad y ser una infraestructura básica, el Plan impugnado no debió adscribirlo al suelo no urbanizable. Apunta, en este sentido, que la clasificación del terreno concernido como suelo no urbanizable le ha ocasionado un perjuicio en el expediente expropiatorio, que le ha obligado a recurrir el justiprecio en otro recurso contencioso-administrativo.

Mediante providencia de la Sección Primera de esta Sala de 13 de junio de 2007 se acordó admitir a trámite el recurso de casación, así como la remisión de los autos a esta Sección Quinta de conformidad con lo previsto en las normas de reparto de asuntos.

Recibidas las actuaciones en esta Sección 5ª, mediante providencia de 27 de septiembre de 2007 se acordó dar traslado del escrito de interposición a los personados como parte recurrida -Ayuntamiento de Málaga y Junta de Andalucía- para que formalizasen su oposición, lo que hicieron mediante escritos presentados el 27 y 30 de noviembre de 2007.

La representación del Ayuntamiento de Málaga alega, en primer lugar, la improcedencia del recurso al limitarse a reproducir el debate habido en la instancia y por fundarse en realidad en normas no estatales, siendo meramente instrumental la invocación de los artículos del Reglamento de Planeamiento que no han sido relevantes en el proceso ni determinantes del fallo, al constituir la ratio decidendi de la sentencia una norma autonómica (Ley 2/1989, de 18 de julio ), por lo que el recurso no es admisible conforme a lo dispuesto en el artículo 86.4 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción. En cuanto al fondo, se opone al recurso por entender que la valoración de los terrenos a efectos expropiatorios se inserta en la fase de ejecución del Plan y es ajena al presente proceso que tiene por objeto la legalidad de la clasificación urbanística prevista; y los terrenos no podían tener otra clasificación sino la de suelo no urbanizable, por aplicación del artículo 15 de la citada Ley 2/1989 al formar parte los terrenos litigiosos del Paraje Natural nº 54 del inventario. Por ello, la clasificación del suelo como no urbanizable es un imperativo legal del que no puede sustraerse el planificador urbanístico, dada la prevalencia de esta normativa sectorial sobre la urbanística. También alega que la adscripción de los sistemas generales puede ser a suelo urbano, urbanizable o no urbanizable, lo que dependerá de lo que establezca el planeamiento o la normativa sectorial. Finalmente, respecto de la alegada infracción de la jurisprudencia, alega que no se ha producido, pues las sentencias que se citan se refieren a la valoración de los sistemas generales para determinar el justiprecio, que afecta a la ejecución del plan y no a la impugnación de un instrumento de planeamiento, como es el caso, sin que por otra parte proceda su adscripción al suelo urbanizable porque su clasificación viene determinada por normas sectoriales, el Catálogo de Parajes Naturales, cuya aprobación y ejecución no es municipal y en cuanto a la sentencia de contraste que adjunta la recurrente entiende que no es aplicable al caso, dada la desigual situación de partida de los suelos, no tratándose en el aquel caso de suelos que formen parte de un paraje natural. El Letrado de la Junta de Andalucía plantea, con carácter previo, la inadmisión del recurso por dos causas: la primera, porque el recurso no hace una crítica de la sentencia sino que reitera los argumentos expuestos en su demanda; la segunda, porque los preceptos supuestamente infringidos son normas autonómicas, como son las Leyes 2/1989 y 1/1997 (esta última asumiendo como derecho propio de la Comunidad Autónoma las disposiciones del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992 que fueron declaradas inconstitucionales), y porque los preceptos del Reglamento de Planeamiento que se citan como infringidos no constituyen la razón de decidir de la sentencia, que se basa en las dos leyes autonómicas citadas. Finalmente, solicita la desestimación del recurso por cuanto la clasificación de los terrenos como no urbanizables era consecuencia obligada al formar parte del paraje natural "Desembocadura del río Guadalhorce" y venir impuesta tal clasificación por una norma con rango formal de Ley, a la que debía ajustarse el Plan General.

Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo fijándose finalmente al efecto el día 16 de noviembre de 2010, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas,

El presente recurso de casación lo interpone la representación de Gestión de Negociación Inmobiliaria S.A. contra la sentencia de 12 de junio de 2006 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede de Málaga, de 12 de junio de 2006 (recurso nº 4762/1997 ) en la que se desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto en representación de la mencionada entidad mercantil contra la resolución de la Consejería de Obras Públicas y Transportes de la Junta de Andalucía de fecha 10 de julio de 1997 que aprobó definitivamente el Plan General de Ordenación Urbana de Málaga.

Ya hemos dejado reseñadas en el antecedente segundo las razones que se exponen en la sentencia recurrida para fundamentar la desestimación del recurso contencioso-administrativo. Procede entonces que pasemos a examinar los motivos de casación formulados por la recurrente, cuyo enunciado vimos en el antecedente tercero. Pero, con carácter previo, hemos de examinar las causas de inadmisión del recurso planteadas por las partes recurridas.

En primer lugar, el escrito de interposición no se reduce a una mera reproducción de lo manifestado en el escrito de demanda, pues aun siendo cierta la existencia de párrafos coincidentes en ambos escritos, el recurso contiene elementos suficientes de crítica de la sentencia para rechazar su inadmisión por ese motivo.

Tampoco procede inadmitir el recurso por no estar basado en la infracción de normas de derecho estatal o por ser invocadas éstas de forma meramente instrumental. En el escrito de interposición se identifican las normas estatales que se consideran infringidas, y se exponen las razones por las que se considera que la sentencia las ha vulnerado. Por ello, sin perjuicio de que sea o no asumible la alegación de que dichas normas han sido vulneradas -lo que abordaremos al examinar el motivo- su invocación no puede ser tachada de puramente instrumental y retórica hasta el punto de derivar de ello la inadmisión del motivo.

Entrando entonces a examinar los motivos de casación, que abordaremos de forma conjunta por estar estrechamente relacionados, dejamos ya anticipado que ninguno de ellos puede ser acogido y que, en consecuencia, el recurso de casación habrá de ser desestimado.

Como señala la sentencia de instancia, la Ley autonómica andaluza 2/1989 introdujo en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Andalucía nuevas figuras de protección de espacios naturales respecto de las previstas en la Ley estatal 4/1989, de 27 de marzo, de conservación de los espacios naturales y de la flora y fauna silvestres (entonces normativa básica estatal y hoy sustituida por la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, de Patrimonio Natural y de la Biodiversidad). Entre esas nuevas figuras se reintroduce la denominada "paraje natural", que se define en el artículo 2 como "aquellos espacios que se declaren como tales por Ley del Parlamento de Andalucía, en atención a las excepcionales exigencias cualificadoras de sus singulares valores, y con la finalidad de atender a la conservación de su flora, fauna, constitución geomorfológica, especial belleza u otros componentes de muy destacado rango natural". Por su parte, el artículo 6 de la misma ley autonómica declara como parajes naturales una serie de espacios, entre los cuales se incluye el que denomina "Desembocadura del Guadalhorce (Málaga)"; y, en fin, dentro del capítulo II de la Ley, que lleva por título "régimen de protección", en su artículo 15 establece que "Los terrenos de las reservas naturales y parajes naturales quedan clasificados a todos los efectos como suelo no urbanizable objeto de protección especial.

Consciente, sin duda, de que la aplicación e interpretación de la Ley autonómica no es revisable en casación, la parte actora intenta sortear este obstáculo con un doble argumento: que la clasificación del suelo corresponde a la legislación urbanística, no pudiéndose imponer una determinada clasificación desde una normativa sectorial (lo que le lleva a calificar la Ley autonómica de inconstitucional); y que de los preceptos del Reglamento de Planeamiento que cita, y que considera aplicables al caso, resulta que los terrenos destinados a sistemas generales deben ser clasificados al menos como suelo urbanizable. Pero ambas líneas de argumentación carecen de consistencia.

En primer lugar, la limitación de la potestad de planeamiento por la legislación medioambiental, que se traduce en la prevalencia de la planificación de espacios naturales sobre la planificación territorial y urbanística, es una constante en nuestro ordenamiento jurídico desde la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de conservación de los espacios naturales y de la flora y fauna silvestres (artículo 5.2 ); y esa misma prevalencia es mantenida en el articulo 18 de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y la Biodiversidad, que deroga la anterior ley 4/1989 . En fin, las últimas reformas de la legislación básica estatal sobre el régimen del suelo, que han desembocado en el Texto Refundido de la Ley del Suelo aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, establecen como principio rector de la actuación administrativa en la regulación, ordenación, ocupación, transformación y uso del suelo "la eficacia de las medidas de conservación y mejora de la naturaleza, la flora y la fauna y de la protección del patrimonio cultural y del paisaje" (Artículo 2.2 .a); enfatizando el artículo 13.4 la prevalencia de la planificación medio ambiental.

Por tanto, esa prevalencia de la planificación ambiental sobre la urbanística está sólidamente asentada en nuestro ordenamiento jurídico, habiendo sido además resaltada por la jurisprudencia, siendo muestra de ello las sentencias de 27 de noviembre de 2003, (casación 8459/1999 ) y 13 de noviembre de 2009 casación 3511/2005 ); no habiendo razones para dudar de la plena constitucionalidad de esta prevalencia.

Dicho esto, la clasificación de los terrenos que ahora nos ocupan como suelo no urbanizable era obligada por aplicación de la Ley 2/1989, pues el planificador no podía desconocer los efectos de esa Ley en los terrenos que forman el paraje natural de la Desembocadura del Rio Guadalhorce, por elemental aplicación del principio de jerarquía normativa (artículo 9.3 de la Constitución).

Y esta constatación priva de trascendencia a las alegaciones de la parte recurrente sobre la necesidad de que los terrenos destinados a sistemas generales sean clasificados al menos como suelo urbanizable, pues tan radical afirmación se pretende apoyar en determinados preceptos del Reglamento de Planeamiento siendo claro que ningún precepto reglamentario puede prevalecer sobre una norma legal cuyo contenido es claro e inequívoco. Además, frente a lo que pretende la recurrente, de los preceptos del Reglamento de Planeamiento que se invocan no cabe derivar que los sistemas generales deban ser clasificados necesariamente y por lo menos como suelo urbanizable. Al contrario, en nuestra sentencia de 19 de diciembre de 2007 (casación 10246/2003 ), hemos declarado que la calificación de un sistema general no desapodera al titular de la potestad urbanística de la facultad de dividir el territorio municipal en áreas de suelo urbano, urbanizable y no urbanizable, ni sustrae a los planes generales la función que les es propia de clasificación del suelo con expresión de las superficies asignadas a cada uno de los tipos y categorías de suelo adoptados.

La recurrente alega que el sistema general concernido se encuentra integrado en la ciudad, pero no es esa la conclusión a que llegó la Sala de instancia tras valorar el material probatorio disponible; debiéndose recordar, una vez más, que la fijación de los hechos que son objeto de controversia jurídica pertenece a la potestad de juzgar de la Sala de instancia, sin que la valoración que ésta realice de las pruebas pueda ser revisada en casación salvo en supuestos excepcionales que en este caso no concurren.

En fin, partiendo de que en el caso examinado era posible adscribir a un sistema general terrenos con distinta clasificación urbanística -no sólo suelo urbano o urbanizable sino también suelo no urbanizable-, es acertada la observación que hace la Sala de instancia en el sentido de que otra cosa es que, a efectos de su valoración, si el sistema general sirve para "crear ciudad", pueda valorarse el terreno no urbanizable como si de suelo urbanizable se tratara; pero esa es cuestión ajena al objeto del presente litigio y que habrá de dilucidarse, en su caso, en el recurso que la propia parte recurrente dice haber promovido en relación con el justiprecio expropiatorio.

Al declararse no haber lugar al recurso de casación procede imponer las costas derivadas del mismo a la parte recurrente, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción). Ahora bien, tal y como permite el apartado 3 del mismo artículo, dada la índole del asunto y la actividad desplegada por el Ayuntamiento de Málaga y la Junta de Andalucía al oponerse al recurso de casación, la cuantía de la condena en costas debe quedar cifrada en dos mil euros (2.000 #) por el concepto de honorarios de defensa de cada una de las mencionadas partes recurridas.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los Artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción.