STS, 3 de Mayo de 2010

Por escrito de fecha de entrada en este Tribunal de 27 de septiembre de 2006, se formaliza por la representación del recurrente JUNTAS GENERALES DE VIZKAIA el presente recurso de casación, en el que tras alegar cuantos hechos y fundamentos jurídicos tuvo por conveniente termino suplicando se dicte sentencia por la que estimando el recurso se case y anule la sentencia recurrida y en su lugar se dicte otra inadmitiendo o subsidiariamente desestimando el recurso contencioso- administrativo 278/05.

Por escrito de fecha de entrada en este Tribunal de 26 de septiembre de 2006, se formaliza por la representación del recurrente DIPUTACION FORAL DE BIZKAIA el presente recurso de casación, en el que tras alegar cuantos hechos y fundamentos jurídicos tuvo por conveniente termino suplicando se cite sentencia por la que estimando el recurso se case y anule la sentencia recurrida y en su lugar se dicte otra inadmitiendo o subsidiariamente desestimando el recurso contencioso- administrativo 278/05.

No han comparecido las recurrentes en el recurso contencioso-administrativo.

Se efectuó el señalamiento para la votación y fallo en la fecha de 21 de abril de 2010, habiendo tenido lugar, y habiéndose observado en la tramitación del presente recurso las formalidades legales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jose Diaz Delgado,

La sentencia recurrida dispone en su parte dispositiva lo siguiente: "Fallamos: QUE DEBEMOS ESTIMAR Y ESTIMAMOS PARCIALMENTE EL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO INTERPUESTO POR DON Calixto CONTRA CIERTOS ARTÍCULOS DEL DECRETO FORAL 193/04, DE 9 DE NOVIEMBRE, DE LA DIPUTACIÓN FORAL DE BIZKAIA Y CONTRA CIERTOS ARTÍCULOS DE LA NORMA FORAL 3/ 4 DE 30 DE DICIEMBRE DE LAS JUNTAS GENERALES DE BIZKAIA DE PRESUPUESTOS GENERALES DEL TERRITORIO HISTORICO DE BIZKAIA PARA EL AÑO 2005, DECLARANDO LA NULIDAD UNICAMENTE DE LOS SIGUIENTES PRECEPTOS DEL DECRETO FORAL 193/04 :

-Art. 6

-Art. 58-61 excluyendo aquellos que sean reproducción exacta de la Ley de la Función Pública Vasca

.

DECLARÁNDOSE LA NULIDAD DEL ART. 26 Y 27 DE LA NORMA FORAL 3/ 4 DE 30 DE DICIEMBRE DE LAS JUNTAS GENERALES DE BIZKAIA DE PRESUPUESTOS GENERALES DEL TERRITORIO HISTORICO DE BIZKAIA PARA EL AÑO 2005".

El primero de los motivos alegado por la representación de las JUNTAS GENERALES de BIZKAIA contra la sentencia recurrida es la supuesta incongruencia extra petita, al amparo de lo dispuesto en el articulo 88.1.c) de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, con infracción de lo dispuesto en el articulo 33.1 de la Ley Reguladora de dicha Jurisdicción, y de lo dispuesto en el articulo 33.1 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, en relación con lo dispuesto en el articulo 67 de dicha norma procesal. Todo ello por entender esta recurrente que la sentencia da más de lo solicitado por los actores, que en el suplico de la demanda solicitan se declare no ser conforme a derecho el articulo 26.2 de la Norma Foral 3/2004, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Territorio Histórico de Bizkaia para el ejercicio 2005, sin referirse al resto de los apartados de dicho precepto y en consecuencia tampoco al régimen retributivo del Diputado General y demás Cargos de la Diputación Foral, y sin embargo el fallo de la sentencia declara la nulidad del articulo 26 en su totalidad, incluyendo los apartados 1,3 y 4 de dicho precepto. En efecto, tal como se desprende del apartado C) del suplico de la demanda el recurrente solicitaba exclusivamente la declaración de nulidad del articulo 26.2 citado, mientras que el fallo de la demanda se extiende al articulo 26 en su totalidad, por lo que ha de estimarse este motivo de casación, con la consecuente anulación de la sentencia.

El segundo motivo de casación formulado por la recurrente JUNTAS GENERALES DE BIZKAIA, fundamentado en lo dispuesto en el articulo 88.1.d) de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa es la supuesta infracción de lo dispuesto en el articulo 69.b) de dicha ley procesal, en relación con el articulo 19.1 .a) del mismo texto legal, por supuesta falta de legitimación del recurrente.

Sostiene la sentencia recurrida en este punto lo siguiente:

"Esta cuestión ya está resuelta por esta sala en sentencia dictada en recurso ordinario 3189/02, en concreto en el fundamento jurídico segundo apartado c) cuyo tenor literal se transcribe a continuación para resolver el supuesto de autos:

"...........C).- El tercer tema debatido como causa de admisión es el de la falta de legitimación del

recurrente, -artículo 69.b) LJ -, que basa la parte demandada en que aspira aquel a la defensa de la legalidad y no ostenta un interés legitimo en la acción ante los Tribunales, rechazando dicha Administración Foral demandada que los puntos referentes a incrementos retributivos puedan perjudicarle en modo alguno, al no cuestionarse en ningún momento que hayan debido ser superiores, y haciendo seguida extensa cita del Auto de esta Sala y Sección de 19 de Enero de 2.001 en proceso 687/2.000 . Dado que el Auto recaído en Alegaciones previas habría acogido la legitimación ad procesum no por ello se echa de menos la legitimación ad causam que finalmente determine la desestimación del recurso.

Ya se dijo en esa fase de Alegaciones que la posición del recurrente no coincidía con la del simple interés en la preservación o defensa de la legalidad objetiva, característico de la acción pública.

Ocurre en cambio que, al margen de puntuales aspectos de la regulación combatida en que la relación del postulante activo con el objeto del proceso aparezca más remota o incluso falta de justificación, no puede negarse que la regulación que en el Acuerdo de 5 de Noviembre de 2.002 se contiene afecta e incide sobre el interés personal del recurrente como Funcionario de Carrera en servicio activo de la Diputación Foral, y así lo revela un examen superficial de l los diversos apartados del Acuerdo, (Primero, Segundo, Quinto, y Sexto) relacionados todos ellos con aspectos retributivos y estatutarios de los funcionarios para los ejercicios de 2.002 y 2.003.

La reciente doctrina jurisprudencial, reiterada y pacifica, dice que consiste la legitimación en este proceso contencioso- administrativo, -por todas, Sentencias del Tribunal Supremo de 6 de Marzo de 1.997, (Ar. 1.781), y de 16 de Julio de 2.002, (Ar. 7.096 )-, en una situación de especifica relación con el objeto del mismo que ostentan aquellas personas que, "por la situación objetiva en que se encuentran, por una circunstancia de carácter personal o por ser los destinatarios de una regulación sectorial, son titulares de un interés propio, distinto del de los demás ciudadanos o administrados, y tendente a que los poderes públicos actúen de acuerdo con el ordenamiento jurídico cuando, con motivo de la persecución de sus propios fines generales, incidan en el ámbito de ese su interés propio, aunque la actuación de que se trate no les ocasione, en concreto, un beneficio o servicio inmediato" .

De tan perfecta y comprensiva descripción emerge con total nitidez la afirmada legitimación del recurrente en este proceso que, como tal funcionario público de carrera en activo, se ve directamente reflejado en ella como destinatario de todas o parte de las previsiones del Acuerdo impugnado, y que, como vemos, ostenta ese interés propio en la adecuación a la legalidad por parte de los poderes públicos, de modo y manera tales que nada impide sino al contrario que, presupuesta la incidencia indudable que la normativa de personal impugnada alcanza en el ámbito profesional del funcionario recurrente como destinatario de la misma, se subraye por éste el interés en obtener el restablecimiento de la legalidad como directriz principal de su actividad procesal pretendiente, y como paradigmática finalidad del proceso .

A partir de esa rotunda afectación al círculo de intereses profesionales del accionante, confunde la Administración demandada lo que es legitimación procesal con lo que sería una limitación o acotación de motivos de impugnación de determinados actos o disposiciones retributivas, que el Ordenamiento Jurídico no conoce, -artículo 70.2 -, y que podrían ser combatidos exclusivamente desde pretensiones basadas en la indebida restricción de conceptos económicos y otros aspectos de mejora colectiva o sindical. Se insiste por ello en que la legitimación no es una programación de concretos motivos para recurrir, sino una estricta relación entre sujeto accionante y materia administrativa impugnada que abre el cauce ilimitado de alegación de cuanto distancie el acto o la disposición de la legalidad objetiva, sea económicamente favorable o no para el que actúa como recurrente, y por ello, lejos de estar reñida con la aspiración a la legalidad, es la llave para que la legalidad pueda ser restablecida partiendo de un interés propio, y no general o difuso, en que así sea.

No cabe entender que quede deslegitimado el actor por razón de que la disposición favorezca en términos linealmente dinerarios a los funcionarios, pues el hecho de que tal disposición contenga incrementos retributivos no conlleva como necesario correlato que la anulación del mismo le perjudique, y ello aunque no se cuestione en este proceso ese incremento retributivo desde el prisma de su insuficiencia en términos estrictamente economicistas. El presupuesto de la legitimación exige ciertamente la obtención de alguna ventaja o la evitación de algún perjuicio en el ámbito de los intereses de quien se afirma legitimado, más esas ventajas o inconvenientes asociados a la suerte del proceso no pueden ser entendidos restrictivamente como una pura y mecánica derivación del sentido textual, literal o cuantitativo del acto impugnado, que, en suma, solo posibilite un limitado elenco de motivos de impugnación frente al mismo. Tal planteamiento empañaría la legitimación y pondría a resguardo de todo control de legalidad a cualquier acto o disposición con solo resultar económicamente ventajoso para los interesados, y en cambio la defensa y efectiva reintegración de lo que doctrinalmente se ha llamado el propio círculo jurídico vital, en evitación de un potencial perjuicio ilegítimo temido, está conectado con este concepto de perjuicio, de modo que el interés se reputa que existe siempre que pueda presumirse que la declaración jurídica pretendida habría de colocar al accionante en condiciones legales y naturales de conseguir un determinado beneficio " material o jurídico o, incluso, de índole moral", así como cuando la persistencia de la situación fáctica creada o que pudiera crear el acto administrativo ocasionaría un perjuicio, con tal de que la repercusión del mismo no sea lejanamente derivada o indirecta, sino resultado inmediato de la resolución dictada o que llegue a dictarse .

En definitiva, sin tener en cuenta la dicotomía, más propiamente civilista, entre legitimación para el proceso y para la causa, (que en escasas ocasiones maneja la Jurisprudencia Contencioso-Administrativa y en sentido que no está plenamente sistematizado), concluimos que en el presente caso el interés legítimo del actor es predicable de manera desigual en relación con los independientes apartados o extremos del Acuerdo recurrido, y, así, concurre respecto de los puntos dispositivos Primero, Segundo, Quinto y Sexto, y no, en cambio, respecto de los puntos Tercero y Cuarto, pues en estos dos supuestos si que sería el mero interés en la legalidad el que impulsaría la anulación de determinadas previsiones retributivas que se refieren o bien al personal laboral de la Administración Foral, o al personal eventual y cargos de la misma, sin que el demandante justifique cuál es el interés propio que le afecta en tales regulaciones más allá de la aspiración a que el ordenamiento jurídico se cumpla también en esos supuestos.

Por todo ello y en suma, el acogimiento de ese motivo de inadmisibilidad es parcial en la medida en que la vigente ley procesal posibilita esa figura, dividiendo las pretensiones del proceso, -articulo 69 LJCA en su primer inciso-, lo que entendemos que es ajustado a la presente situación en que los citados puntos Tercero y Cuarto del Acuerdo ofrecen la suficiente autonomía como para ser susceptibles de pretensiones anulatorias separadas...."

En definitiva se concluye que el interés legitimo del actor es predicable de manera desigual en relación con determinados apartados o extremos del acuerdo recurrido, según le mueve el mero interés de la legalidad el que le impulsaría a anular determinadas previsiones que no se refieren al, sin que haya justificado cuál es el interés propio que le afecta en tales regulaciones, más allá de la aspiración a que el ordenamiento jurídico se cumpla también en estos supuestos, y en este caso el recurrente está legitimado en cuanto todas las cuestiones que impugna le afectan directamente en cuanto funcionario de la diputación" .

No se niega por la sentencia que junto a la legitimación procesal, existe una legitimación ad causam, que requiere un interés concreto para determinadas pretensiones, de tal suerte que la legitimación procesal no habilita para solicitar cualquier pretensión. En efecto no puede admitirse que por la sola condición de funcionario de la Administración Publica pudiera impugnar el interesado cualquier disposición o acto de dicha Administración, aun cuando el triunfo en su recurso o el mantenimiento de aquellos no le produjera beneficio o perjuicio alguno, pues ello supondría darle la posibilidad de ejercer la acción popular donde el legislador no ha querido, estableciendo el legislador un principio de legitimación razonable que permitiendo la tutela de todos los intereses legítimos impide la impugnación de cualquier acto administrativo, aun cuando las partes directamente interesadas muestren su conformidad con el mismo, pues la finalidad de la intervención judicial en el ámbito contencioso-administrativo es la de lograr solucionar jurídicamente los conflictos planteados por los interesados, y no la de controlar exhaustivamente todos los actos administrativos.

Partiendo de esta consideración, habrá que ver si el recurrente tenía interés legítimo para impugnar aquellos preceptos que anula la sentencia recurrida. Pues bien, es evidente que el articulo 26, aunque como sostiene la sentencia prevea un aumento retributivo establece además una serie de previsiones para pagar el complemento de productividad que si que afectan al interesado como funcionario, que puede verse perjudicado por la forma prevista de dicho reparto del complemento, en relación con otros funcionarios, etc. En consecuencia, sin perjuicio del fondo del asunto, en este caso concreto, la condición de funcionario afectado le legitima procesalmente y ha de desestimarse el motivo de casación. En cuanto al articulo 27 es cierto que se refiere a la aplicación de dicho incremento a los funcionarios de los organismos Autónomos Administrativos, a los que no pertenece, pero no cabe duda que el precepto está directamente relacionado con el articulo 26, por lo que por lo dicho anteriormente ha de rechazarse igualmente que carezca de legitimación.

El tercer motivo alegado por la recurrente JUNTAS GENERALES DE BIZKAIA, al amparo de lo dispuesto en el articulo 88.1.d) de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, es la supuesta vulneración de lo dispuesto en el articulo 19 de la ley 2/2004, de 27 de diciembre, de Presupuestos del Estado, para el ejercicio 2005, y artículos 32 y 35 de la ley 9/1987, de 12 de junio, así como de la doctrina del Tribunal Constitucional, en relación con el contenido mínimo necesario e indisponible que deben de llevar las leyes de presupuestos.

Sobre los artículos 25 y 26 de la NORMA FORAL 3/ 4 de 30 de diciembre DE LAS JUNTAS GENERALES DE BIZKAIA DE PRESUPUESTOS GENERALES DEL TERRITORIO HISTORICO DE BIZKAIA para el año 2005", la sentencia recurrida sostiene lo siguiente:

"El Art. 26 se refiere al incremento de las retribuciones de personal, y no habrá inconveniente alguno en esta norma, si precisamente se limitase a recoger y aprobar un incremento retributivo, en cuanto competencia de las Juntas Generales la aprobación de los presupuestos, pero el problema se encuentra en la medida en que el art. 26 no recoge un incremento de retribuciones de personal que se haya aprobado en negociación colectiva y que haya sido asumido y aprobado por la Junta General, sino que lo que se hace es una "especie de reenvío" al incremento que se establezca en la negociación colectiva dentro de los límites legales establecidos, al igual que el reenvío que se realiza en este precepto a la Diputación Foral. Con ello se está invirtiendo el proceso en su orden legítimo en cuanto la Diputación Foral tiene competencia para enviar un proyecto a las Juntas Generales, de manera, que primero se negocia, dicho acuerdo se recoge en el proyecto y por fin y en último lugar, las Juntas Generales han de aprobar el incremento retributivo, al ser ellas las competentes para la aprobación, seguimiento y control de los presupuestos generales del Territorio Histórico de Bizkaia.

Sobre el art. 27 y en la medida que establece que "lo establecido en el artículo anterior será de aplicación a los Organismos Autónomos Administrativos.." se ve afectado también de la nulidad dada la comunicabilidad por reacción en cadena característica de la nulidad absoluta y que es consecuencia de la nulidad del propio artículo 26 ".

Pues bien, sostiene la recurrente que se vulneran determinadas normas estatales, sin embargo al desarrollar el motivo se abandonan las referencias a las normas estatales, para recordar que a tenor de lo que se dice en las sentencias 116/1994, de 18 de abril y 174/1998, de 23 de julio, del Tribunal Constitucional, para determinar las normas que deben regir los presupuestos de las Comunidades autónomas no solo ha de atenderse al articulo 134 de la Constitución, sino también a las normas que constituyen el Bloque de Constitucionalidad, y cita el articulo 37.3 del Estatuto de Autonomía, sin que luego desarrolle en que medida la sentencia lo vulnera, para a continuación entrar en el análisis de normas propias de la Comunidad Autónoma. En concreto el articulo 7.a) de la Ley del Parlamento Vasco 27/1983, de 25 de noviembre, donde se reconoce a los Territorios Históricos competencia exclusiva en las materias de elaboración y aprobación de sus Presupuestos y de forma más particularizada en la Norma Foral 10/1997, de 14 de octubre, articulo 44.3 .

Pero, respecto de las normas autonómicas el Pleno de esta Sala ha resuelto en sentencia de 30 de noviembre de 2007 que el órgano judicial competente para su interpretación ha de ser el Tribunal Superior de Justicia de cada Comunidad Autónoma y así, en su fundamento jurídico sexto se dice lo siguiente:

" De lo expuesto en los arts. 86.4 y 89.2 de la L.J . se desprende que las sentencias dictadas por las Salas de lo Contencioso- Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia sólo son recurribles en casación cuando el recurso pretende fundarse en la infracción de normas de Derecho estatal o comunitario europeo que sea relevante y determinante del fallo recurrido, siempre que hubiesen sido invocadas oportunamente en el proceso o consideradas por la Sala sentenciadora. Luego a "sensu contrario", cuando el recurso se funde en infracción de normas de Derecho autonómico, la sentencia no será susceptible de recurso de casación, que es, justamente, lo que aquí acontece. Ambos preceptos tienen inmediato antecedente en los arts. 93.4 y 96.2 de la L.J. de 1956, modificada por Ley 10/1992, de 30 de abril, que a su vez venían precedidos por lo que, antes de la introducción del recurso de casación en el orden contencioso-administrativo, disponía respecto de los recursos de apelación ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo el art. 58 de la Ley 38/1988, de 28 de diciembre, de Demarcación y de Planta Judicial. De estos preceptos, interpretados en conexión con lo establecido en los arts. 152.1 párrafo segundo y tercero de la CE y 70 de la LOPJ se desprende el propósito legislativo de encomendar, en el orden contencioso-administrativo, a las Salas correspondientes de los Tribunales Superiores de Justicia de las respectivas CCAA la determinación de la interpretación última del derecho de procedencia autonómica. En coherencia con tal planteamiento, los arts. 99.1 y 101.2 de la L.J . atribuyen el conocimiento de los recursos de casación para unificación de doctrina fundados en infracción de normas emanadas de la Comunidad Autónoma y del recurso de casación en interés de la Ley en que se enjuicie la correcta interpretación y aplicación de normas emanadas de las CCAA que hayan sido determinantes del fallo recurrido, a órganos jurisdiccionales que no son la Sala Tercera del Tribunal Supremo sino las Salas de los Tribunales Superiores de Justicia constituidas con la composición prevista, respectivamente, en los arts

99.3 y 101.3 de la L.J .. La aplicación de esta doctrina a nuestro caso justifica la improcedencia de examinar la cuestión de fondo por estar total, íntegra y exclusivamente regulada por el Derecho autonómico valenciano, lo que nos impone devolver las actuaciones al Tribunal de instancia".

Por otra parte, la sentencia no niega la facultad de negociación de la Administración Publica, a la que le habilita la ley estatal que cita la recurrente, sino la posibilidad de remitirse a la hora de fijar en los presupuestos la cuantía de las retribuciones a lo que resulte de una futura negociación colectiva, con independencia de que como no podría ser de otra forma se añada la frase "dentro de los limites legales", pues en definitiva no se pueden incluir en los presupuestos de gastos, aquellos que no estén comprometidos previamente mediante una negociación colectiva ya efectuada, y en este sentido la sentencia es conforme a derecho y ha de desestimarse el motivo de casación.

En consecuencia procede estimar parcialmente el recurso de casación, en tanto la anulación del articulo 26 DE LA NORMA FORAL 3/ 4 DE 30 DE DICIEMBRE DE LAS JUNTAS GENERALES DE BIZKAIA DE PRESUPUESTOS GENERALES DEL TERRITORIO HISTORICO DE BIZKAIA PARA EL AÑO 2005, debe quedar reducida al articulo 26.2, desestimando el recurso en el resto de los motivos, sin que proceda hacer expresa imposición de las costas procesales, a tenor de lo dispuesto en el articulo 139 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa .