STS, 1 de Junio de 2010

Ante la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, se ha seguido el recurso número 3466/1997, promovido por D. Jesús Ángel y en el que ha sido parte demandada el AYUNTAMIENTO DE SALAMANCA, la RED NACIONAL DE FERROCARRILES ESPAÑOLES y la entidad NUEVOS ESPACIOS COMERCIALES, S. A., sobre Estudio de Detalle.

Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 31 de marzo de 2005 del tenor literal siguiente: "FALLAMOS.- Que debemos estimar y estimamos el recurso contencioso administrativo núm. 3466/97 interpuesto por el Procurador de los Tribunales D. Jorge Rodríguez-Monsalve Garrigós actuando en nombre y representación de D. Jesús Ángel, y anulamos por su disconformidad con el ordenamiento jurídico: 1) El Plan Especial de Reforma Interior del Recinto Ferroviario (PERI), Plan aprobado definitivamente por el Ayuntamiento de Salamanca en 1995. 2) El Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Salamanca de fecha 31 de julio de 1997 por el que se aprueba definitivamente el Estudio de Detalle correspondiente al Plan Especial de Reforma Interior (P.E.R.I.) "Estación Salamanca". 3) El Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Salamanca de fecha 31 de julio de 1997 por el que se aprueba definitivamente el Proyecto de Urbanización correspondiente al Plan Especial de Reforma Interior (P.E.R.I.) "Estación Salamanca". 4) La resolución del Alcalde de Salamanca de 22 de abril de 1999 por la que se concede licencia de obras a NECSA para construir el "Centro Vialia" sito en la Estación de Salamanca. Se imponen las costas de este recurso causadas a la parte actora al Ayuntamiento de Salamanca".

Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación de INFRAESTRUCTURAS FERROVIARIAS se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en auto de la Sala de instancia de fecha 20 de julio de 2005, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, INFRAESTRUCTURAS FERROVIARIAS compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que en fecha 1 de junio de 2006, formuló el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos que consideró oportunos solicitó a la Sala se dictara sentencia en la que "estimando el Recurso de Casación interpuesto, revoque en su integridad la citada Sentencia, y desestime el Recurso Contencioso-Administrativo interpuesto por Don Jesús Ángel en solicitud de anulación del Plan Especial de Reforma Interior del Recinto Ferroviario (PERI) de la Estación de Salamanca y los Acuerdos del Pleno del Ayuntamiento de Salamanca adoptados el 31 de julio de 1997, por los que se aprobaron definitivamente el Estudio de Detalle y el Proyecto de Urbanización, y la Resolución del Alcalde de Salamanca de 22 de abril de 1999, por la que se concedió licencia de obras a NECSA para construir el Centro Vialia, declarando su plena conformidad a Derecho o subsidiariamente, dicte Sentencia, en la que estime parcialmente el Recurso de Casación interpuesto por ADIF (antes Renfe), en el sentido de desestimar parcialmente el Recurso Contencioso-Administrtivo interpuesto por Don Jesús Ángel y declarar la conformidad a Derecho de los Acuerdos del Pleno del ayuntamiento de Salamanca de 31 de julio de 1997, que aprobaron el Estudio de Detalle y el Proyecto de Urbanización correspondiente a la "Estación Salamanca" y la Resolución del Alcalde de Salamanca de 22 de abril de 1999 por la que se otorgó licencia de obras a NECSA para construir el Centro Vialia en la Estación de Salamanca".

El recurso de casación fue admitido por providencia de fecha 27 de abril de 2007, ordenándose también, por providencia de 26 de septiembre de 2007, entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida a fin de que en el plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, lo que hizo D. Jesús Ángel en escrito presentado en fecha 5 de mayo de 2008, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó a la Sala se dictara sentencia por la que "se declare no haber lugar al recurso de casación presentado y se confirme en todos sus extremos la Sentencia recurrida condenando en costas a la recurrente".

Por providencia de fecha 23 de marzo de 2010 se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 18 de mayo de 2010, en que tuvo lugar.

En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Rafael Fernandez Valverde, Magistrado de la Sala

Se impugna en el presente recurso de casación la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Valladolid, dictó en fecha de 31 de marzo de 2005, en su recurso contencioso administrativo número 3466/1997, por medio de la cual se estimó el formulado por D. Jesús Ángel contra:

1. El Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Salamanca, adoptado en su sesión de 31 de julio de 1997, por el que se aprueba definitivamente el Estudio de Detalle correspondiente al Plan Especial de Reforma Interior "Estación de Salamanca".

2. El Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Salamanca, adoptado en el mismo Pleno de 31 de julio de 1997 por el que se aprueba definitivamente el Proyecto de Urbanización correspondiente al Plan Especia de Reforma Interior "Estación de Salamanca".

3. La Resolución del Alcalde de Salamanca de 22 de abril de 1999 por la que se concede licencia de obras a la entidad NECSA para construir el "Centro Vialia" sito en la Estación de Salamanca.

4. Indirectamente el Plan Especial de Reforma Interior (PERI) del Recinto Ferroviario que había sido aprobado definitivamente por el Ayuntamiento de Salamanca en 1995.

Como decimos, la Sala de instancia estimó el recurso contencioso administrativo, anulando los cuatro actos e instrumentos impugnados, argumentado, por lo que aquí interesa, en los siguientes términos:

1. La parte recurrente alegó en la impugnación del Estudio de Detalle, el Proyecto de Urbanización y la Licencia de Obras la nulidad del PERI, que era el instrumento de planeamiento que les daba cobertura, mediante la formulación de un recurso indirecto contra el mismo, dada su consideración de norma reglamentaria; en tal sentido se expresa en la sentencia de instancia que "el enjuiciamiento del motivo de impugnación de este recurso consistente en la ilegalidad del citado PERI conduce a estimar la pretensión que sobre la declaración de ilegalidad del referido instrumento de planeamiento se esgrime en este recurso".

2. La ilegalidad del PERI la fundamenta la sentencia impugnada en las siguientes razones: "En primer lugar porque el PGOU de Salamanca no contempla un PERI para la ordenación realizada por éste. Además ese PERI no se limita a desarrollar el sistema general (estación ferroviaria) que en el plano general se contempla, pues incluye también la Plaza de la Estación que no está incluida dentro de ese sistema general, en el PGOU. Por ello como dice el actor en la demanda el PERI es nulo al haber sido aprobado por un órgano manifiestamente incompetente. Lo anterior resulta de que el PERI es un Plan que no respeta, no desarrolla, ni se ajusta a las determinaciones del PGOU, y que por tanto según el art. 5.1 del R.D. Ley 16/81, que recuperó su vigencia tras la sentencia del Tribunal Constitucional núm. 61/1997, su aprobación definitiva corresponde a la Comunidad Autónoma y no al Ayuntamiento.

   La declaración de ilegalidad del PERI impugnado al haberse aprobado por órgano incompetente es acorde con la doctrina reiterada del TS en la materia, entre otras sentencias de 21-3-2002 y 11-2-2002 . En esta última sentencia se expone que "Por lo pronto, el art. quinto del Decreto Ley 16/81 de 16 de octubre confiere a los Ayuntamientos que sean capitales de provincia competencia para aprobar definitivamente Planes Especiales que "desarrollen" y "se ajusten" a las determinaciones del Plan General. A su vez, el apartado quinto del art. sexto afirma que: "los planes especiales que no desarrollen el planeamiento general seguirán sometidos a la Ley del Suelo y Reglamento de Planeamiento", es decir, aprobación definitiva en manos de las Comunidades Autónomas. El esquema es relativamente sencillo: Si el Plan Especial se mueve dentro de la órbita del Plan General (es "desarrollo" y "se ajusta" a él), la aprobación definitiva corresponde al ente local al ser innecesaria la intervención de otro ente extraño a él. Por el contrario, si el Plan Especial no es desarrollo del Plan General, o no se ajusta a él, requiere para su aprobación la intervención de los órganos autonómicos, como si de un Plan General se tratara, a fin de velar por los intereses de legalidad y de otro orden cuya protección el ordenamiento les encomienda".

3. En segundo lugar se analiza, en concreto, el ámbito territorial del mismo, señalando al respecto que "Como expone el actor en la demanda en el ámbito del PERI (y con remisión para su ordenación al Estudio de Detalle, instrumento impugnado en este recurso) se incluye la Plaza de la Estación, sin embargo, según se desprende del Plano "Programa de actuación Zona Norte- Sectores y Sistemas Generales del PGOU", incorporado a los autos en periodo de prueba, en el que se contienen las determinaciones del Plan General para el ámbito del PERI, se observa que la Plaza de la Estación está tramada en blanco y se encuentra excluida del sector del recinto ferroviario. De esta forma resulta que en el citado Plano de Sistemas Generales la Plaza está excluida por la trama del sistema general (se entiende ferroviario), así resulta también del Plano de alineaciones del propio PGOU. Sin embargo en el Plano I.1.3, de información del Plan General del Estudio de Detalle del PERI, que figura en el expediente el suelo de la citada Plaza de la Estación figura incluido en la trama del suelo con calificación global definitiva (se entiende sistema general). De esta forma el PERI incorpora al sistema general ferroviario un espacio no previsto como tal en el PGOU y realiza una alteración del uso asignado en el PGOU, lo que comporta su nulidad".

4. Por último, la sentencia de instancia rechaza las argumentaciones de las demandadas en la instancia, poniendo de manifiesto que "Frente a las claras y contundentes razones expuestas en la demanda con las que la parte actora justifica su pretensión de nulidad del PERI impugnado ni la Corporación demandada ni las restantes partes codemandadas explican ni argumentan razones atendibles que apoyen la legalidad de un PERI que modifica los elementos fundamentales de la estructura general de la ordenación del territorio (sistema general ferroviario) y que no ha sido aprobado por el órgano competente de la Comunidad Autónoma, limitándose prácticamente a esgrimir en defensa del citado instrumento de planeamiento el que éste al no haber sido impugnado en su día es un acto definitivo y firme, argumento que no se acepta pues la ilegalidad del citado PERI que se aprecia en esta resolución deriva del ejercicio por el recurrente de un recurso indirecto frente a una disposición reglamentaria".

Contra esa sentencia ha interpuesto la entidad ADMINISTRADOR DE INFRAESTRUCTURAS FERROVIARIAS (ADIF), recurso de casación en el que esgrime cuatro motivos de impugnación, al amparo, todos ellos, del artículo 88.1, apartado d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA ):

En le motivo primero se denuncia la infracción del artículo 9.3 de la Constitución Española por haber incidido la sentencia en arbitrariedad, prohibida por el precepto constitucional citado que vincula a todos los poderes públicos. Y tal actuación arbitraria del juzgador de instancia deriva ---según se expresa, con cita jurisprudencial--- del hecho de haber interpretado arbitrariamente elementos probatorios y de no haberse tenido en cuenta algunos elementos probatorios existentes en el proceso determinantes del sentido del fallo: En concreto ---se señala en el desarrollo del motivo--- que el PGOU de Salamanca no contemplaba la figura del PERI para su desarrollo, y, además, que el PERI aprobado no se limita a desarrollar el sistema general de estación ferroviaria ya que incluye también la denominada Plaza de la Estación, que no se encontraba incluida en el citado sistema general. Pues bien, tomando en consideración diversos planos del Plan General de Ordenación Urbana y con amplia cita de diversos preceptos del Plan General de Ordenación Urbana de Salamanca, se expone que en suelo urbano el PGOU posibilitaba formular Estudios de Detalle y PERIs para aquellas Unidades de Actuación cuya reordenación estuviera prevista por la normativa, siempre que tal reordenación fuera precisa, aún cuando no estuviera prevista, mientras no contradijera la estructura general del PGOU, por lo que el PERI podía modificar la asignación de usos pormenorizados que no formaran parte de la estructura general.

El motivo no puede prosperar.

Hemos de comenzar ---una vez mas--- recordando (por todas en la STS de 3 de diciembre de 2001 ) que "es ya doctrina reiterada de esta Sala que la formación de la convicción sobre los hechos en presencia para resolver las cuestiones objeto del debate procesal está atribuida al órgano judicial que, con inmediación, se encuentra en condiciones de examinar los medios probatorios, sin que pueda ser sustituido en tal cometido por este Tribunal de casación, puesto que la errónea valoración probatoria ha sido excluida del recurso de casación en la jurisdicción civil por la Ley de Medidas Urgentes de Reforma Procesal, y no ha sido incluida como motivo de casación en el orden contencioso-administrativo, regulado por primera vez en dicha ley. Ello se cohonesta con la naturaleza de la casación como recurso especial, cuya finalidad es la de corregir errores en la interpretación y aplicación del ordenamiento jurídico, y no someter a revisión la valoración de la prueba realizada por el tribunal de instancia".

Pues bien, cuando la recurrente denuncia a la Sala de instancia porque la sentencia recurrida "es arbitraria, y por tanto ilícita porque ha interpretado arbitrariamente los elementos probatorios que se dirán, y no ha tenido en cuenta elementos probatorios existentes en el proceso que son determinantes para su Fallo", en realidad, de lo que está discrepando es de las conclusiones probatorias alcanzadas en la citada sentencia. Mas, si bien se observa, la recurrente no cita como infringido ---en dicho proceso de valoración probatoria de referencia--- ningún precepto legal concreto y no tacha las conclusiones alcanzadas de ilógicas o arbitrarias. Tampoco hace referencia a ninguna prueba concreta que no haya podido practicarse, ni las causas, en su caso, de ello, ni, en fin, las diversas consecuencias que pudieran haberse derivado de tal circunstancia.

Esto es, no se imputa a la Sala de instancia que la valoración probatoria haya conducido a resultados inverosímiles. Desde otro punto de vista, no se denuncia la vulneración de las reglas que rigen el reparto de la carga de la prueba, o la realización de valoraciones o apreciaciones erróneas de tipo jurídico, o bien la comisión de errores de este tipo jurídico en las valoraciones llevadas a cabo en los dictámenes periciales, documentos o informes, que, al ser aceptados por la sentencia recurrida, pudieran transformarse en infracciones del Ordenamiento jurídico. Y, en fin, tampoco se nos proporcionan datos con los que, en su caso, poder proceder a integrar la relación de hechos efectuada por la Sala de instancia, supuesto en el que, respetando la apreciación de la prueba realizada por ésta, resultaría posible tomar en consideración algún extremo que figure en las actuaciones omitido por aquélla y que tuviere el carácter de relevante para apreciar si se ha cometido o no la vulneración del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia.

Ante tal situación, estamos, pues, impedidos, en esta sede casacional de proceder a la revisión del tema probatorio que se nos formula, y que la propia recurrente no conecta con la existencia de indefensión alguna.

En el proceso de enjuiciamiento jurisdiccional, la Sala de instancia obtiene una serie de conclusiones, tras la valoración probatoria efectuada, cuales son:

1. Que el PERI Estación de Salamanca no se encontraba expresamente previsto ni contemplado en el Plan General de Ordenación Urbana de la citada capital; estaríamos, pues, en presencia de un Plan Especial autónomo, por cuanto el Plan General de Ordenación Urbana, como señala la sentencia impugnada, "no contempla un PERI para la ordenación realizada por este".

2. Que el ámbito del mismo excede de los terrenos clasificados en el PGOU como sistema general ferroviario contemplado en el mismo PGOU; en concreto, el PERI se extiende ---fuera del sistema general ferroviario--- abarcando la denominada Plaza de la Estación, que se encuentra clasificada como viario público; y,

3. Que, en consecuencia, el PERI incluye en su ámbito de ordenación la citada Plaza de la Estación, no clasificada como sistema general ferroviario, sino como viario público; y, por otra parte, excluye terrenos del sistema general para calificarlos de residencial.

En concreto, es el Fundamento Jurídico Cuarto de la sentencia de instancia donde la Sala pone de manifiesto que ha sido mediante el análisis del denominado plano "Programa de actuación de la Zona Norte-Sectores y Sistemas generales del PGOU" ---incorporado al proceso durante el período probatorio---como ha llegado a la conclusión básica de este recurso: esto es, "que la Plaza de la Estación está tramada en blanco y se encuentra excluida del sector del recinto ferroviario", insistiendo en que "de esta forma resulta que en el citado Plano de Sistemas Generales la Plaza está excluida por la trama del sistema general (se entiende ferroviario)". A mayor abundamiento, la Sala añade que "así resulta también del plano de alineaciones del propio PGOU". Frente a ello, la sentencia de instancia destaca que, en el plano I.1.3 de Información del Plan General ---plano del Estudio de Detalle del PERI--- "el suelo de la citada Plaza de la Estación figura incluido en la trama de suelo con calificación global definitiva (se entiende sistema general)". Por ello, la Sala alcanza la conclusión expresada de que "De esta forma el PERI incorpora al sistema general ferroviario un espacio no previsto como tal en el PGOU y realiza una alteración del uso asignado en el PGOU, lo que comporta su nulidad".

Pues bien, de conformidad con la doctrina que hemos citado en relación con la valoración de la prueba y el recurso de casación, no podemos alcanzar otras conclusiones, aún examinando los otros planos a los que expresamente se refiere la recurrente en este primer motivo: Los Planos de Alineaciones del Plan General (que sí es citado en la sentencia, como acabamos de exponer), así como el Plano de Subclasificación de Suelo Urbano y el Plano de Usos Globales. Del primero lo que se deduce es que la Plaza de la Estación era "viario público", y por tanto no era sistema general; del segundo plano se deduce que la Plaza es considerada como suelo urbano consolidado simple, lo cual es cierto, mas ello no habilita para la aprobación de un PERI con la finalidad de reordenar la zona, ya que, al no estar previsto el mismo en el PGOU resulta imprescindible que "no contradiga la estructura general establecida en el Plan General", al margen de la necesidad de ser aprobado por la Comunidad Autónoma, de conformidad con lo establecido en el artículo 5 del Real Decreto Ley 16/1981 . Por lo que hace referencia al tercer plano aludido por la recurrente (Plano de Usos Globales del Plan), del mismo lo que se deduce es que la Plaza no formaba parte del sistema general ferroviario, sino del sistema general de espacios libres, mas sin perder su condición de viario.

En términos similares nos expresamos en la STS de 21 e marzo de 2002, en la que ---como aquí---se discutía que "el Plan Especial impugnado no respeta el ámbito geográfico impuesto en el Plan General, ya que incluye como "parques y jardines" parte de la calle "Cronista Rioja", que no está incluida en la Unidad U-28 diseñada por el Plan General, y que, por lo tanto, el Ayuntamiento de Soria era incompetente para aprobar el PERI.

Este argumento impugnatorio de la demanda debe ser estimado.

El artículo 5º-1 del Real Decreto-Ley 16/81, de 16 de Octubre otorga a ciertos Ayuntamientos competencia para aprobar los Planes Especiales únicamente cuando "desarrollen y se ajusten" a las determinaciones del Plan General.

En el presente caso el Plan Especial impugnado no se ajusta al Plan General, ya que está probado ...

, que el ámbito del PERI no se corresponde con el señalado por el Plan General, al incluir parte de la calle "Cronista Rioja", que está excluida por el Plan General de esa Unidad de Actuación U-28.

(...) Carecía, por lo tanto, de competencia el Ayuntamiento de Soria para aprobar definitivamente el Plan Especial, según aquél precepto, al no ajustarse al Plan General, y por ello debe ser estimado el recurso contencioso administrativo y anulado el Plan Especial recurrido" .

En el segundo motivo se denuncia la infracción del artículo 5.1 Real Decreto Ley 16/1981, de 16 de octubre, por entenderse, por la entidad recurrente, que era el Ayuntamiento ---y no la Comunidad Autónoma--- el órgano competente para la aprobación del PERI, y ello, a su vez, por considerar que este se ajustaba al Plan General de Ordenación Urbana de Salamanca, circunstancia que hacía competente al citado Ayuntamiento.

El motivo tampoco puede prosperar, debiéndose reproducir lo que acabamos de razonar en el

Fundamento Jurídico anterior.

En el motivo tercero se denuncia la infracción del artículo 83.3 y en el 25 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico, aprobado por Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio (RPU). En síntesis, se señala por la entidad recurrente que la denominada Plaza de la Estación está excluida del ámbito de ordenación del PERI, añadiéndose que la tramitación del Estudio de Detalle fue correcta y la licencia de obras no fueron actos de ejecución del PERI sino directamente del PGOU. El artículo 17 TRLS76, en su apartado 1, posibilita, como sabemos los denominados Planes Especiales, si bien con la limitación material final de que "en ningún caso puedan sustituir a los Planes Generales Municipales como instrumentos de ordenación integral del territorio". Por su parte, el 25 del RPU concreta "los elementos fundamentales de la estructura general y orgánica de la ordenación del territorio", que habrán de figurar en el Plan General, no obstante insistir (76.3 del mismo Reglamento) en la posibilidad de existencia de Planes Espaciales "en ausencia de ... Planes Generales, o cuando estos no contuvieren las previsiones detalladas oportunas", sin perjuicio de las limitaciones que se contienen en los números siguientes del mismo precepto, debiendo destacarse la contenida en el número 6, según la cual "En ningún caso los Planes Espaciales podrán sustituir a los ... Planes Generales Municipales ... en su función de instrumentos de ordenación integral del territorio, por lo que no podrán clasificar suelo, sin perjuicio de las limitaciones de uso que puedan establecerse".

Por lo que aquí nos interesa el artículo 17 TRLS76, en su apartado 1, señala que "en desarrollo de las previsiones contenidas en los Planes Generales Municipales ... deberán redactarse, si fuere necesario, Planes Especiales para la ordenación de recintos y conjuntos artísticos, protección del paisaje y de la vías de comunicación, conservación del medio rural en determinados lugares, reforma interior, saneamiento de poblaciones y cualesquiera otras finalidades análogas, sin que en ningún caso puedan sustituir a los Planes Generales Municipales como instrumentos de ordenación integral del territorio".

No obstante lo anterior ---STS de 3 de abril de 2007 --- los Planes Especiales también son configurados por el Ordenamiento urbanístico como instrumento de ordenación urbanística autónomo, esto es, no subordinado a la previa existencia de otros Planes Directores Territoriales o Planes Generales, a los que se refiere ---como hemos expuesto--- el citado artículo 17 TRLS76 . Efectivamente, desarrollando esta norma legal ha quedado admitido expresamente en el artículo 76.3 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico citado, la posibilidad de redactarse Planes Especiales " en ausencia del Plan Director Territorial de Coordinación o de Plan General, o cuando estos no contuviesen las previsiones detalladas oportunas, y en áreas que constituyan una unidad que así lo recomiende" . Dicho precepto, tras reconocer tal posibilidad, también señala el ámbito de su contenido y específicamente la prohibición de establecer clasificación del suelo; en concreto, figuran regulados, entre otros Planes Especiales, los que tienen por finalidad la protección, catalogación, conservación y mejora "de espacios naturales, del paisaje y del medio físico y rural y de sus vías de comunicación" . En consecuencia, estos Planes, según las reglas que los regulan, admiten un contenido amplio, hasta el punto de que no difiere apreciablemente, del de otras clases de Planes, si bien, claro está, dentro de la perspectiva sectorial o territorial que comprenden y con la exclusión mencionada, sobre clasificación del suelo.

En la citada STS de 3 de abril de 2007 poníamos de manifiesto que "Efectivamente, con reiteración venimos señalando, de conformidad con los preceptos de precedente cita que no todo Plan Especial exige un instrumento urbanístico superior. El artículo 17.2 del TRLS76 establece que también podrán redactarse Planes Especiales para la ejecución directa de obras correspondientes a la infraestructura del territorio o a los elementos determinantes del desarrollo urbano, y el artículo 76.3 del RPU desarrolla tal posibilidad concretando sus posibles finalidades. Por su parte el mismo artículo 76, en su apartado 4, establece que estos planes "contendrán una justificación de las bases que hubiesen servido para el establecimiento de las infraestructuras o de las medidas de protección, expresarán los efectos que su implantación producirá en la ordenación integral del territorio, y definirán las limitaciones que en cuanto al uso del suelo afectado hayan de adoptarse". (...).

Desde hace tiempo señalábamos que los Planes Especiales son instrumentos no encuadrados en ninguno de los dos subsistemas (supra y municipal) en que se articula el sistema legal de ordenación, de formación paralela a los Planes de carácter integral, pero articulados con los mismos por razón de su especialidad, convirtiéndose, pues, en derivados de aquellos en el sentido de que precisan de la cobertura de la existencia de un Plan de ordenación integral. Y añadíamos que ello, no obstante, el artículo 76.3 del Reglamento de Planeamiento posibilita la redacción de Planes Especiales en ausencia de Plan Director Territorial de Coordinación o de Plan General; precepto que tiene su cobertura en lo dispuesto en el artículo

17.3 de la Ley del Suelo de 1976, que admite la posibilidad de Planes Especiales sin la existencia de Planes Generales. Pero, en general, los Planes Especiales deben integrarse en las directrices fundamentales del Plan General si no se quiere que la ordenación global establecida en este se distorsione y destruya por modificaciones introducidas en aquellos que no estén debidamente justificadas en los estudios, planos y normas correspondientes, como dice el artículo 17.3 del Texto Refundido de 1976 ; lo que viene a explicar la necesidad esencial de la Memoria como elemento fundamental del Plan para evitar la arbitrariedad (SSTS de 28 de enero, 22 de febrero, 8 de marzo, 6 de abril, 23 de junio, 19 de julio y 12 de diciembre de 1994; 26 de julio y 1 de noviembre de 1993; 15 de diciembre de 1992, etc.)". (...) El referido Plan Especial autónomo no está subordinado al contenido del Plan General por una relación de jerarquía, sino que sus relaciones se basan en un principio de especialidad, llegando a considerarse estos planes especiales como verdaderos planes autónomos por cuanto, de un lado "la obligatoriedad de dicho plan no podrá excusarse ... en la inexistencia previa de planeamiento general" y, de otra, "la obligatoriedad de dicho plan no podrá excusarse en la preexistencia de otro planeamiento contradictorio con la protección".

Por su parte, mas recientemente ---en la STS de 26 de junio de 2009 --- hemos insistido en esta línea jurisprudencia, poniendo de manifiesto que "Especial importancia reviste, a tenor de lo alegado, precisar las relaciones entre el Plan General y el Plan Especial, en la medida que en este caso lo dispuesto en aquel sobre el posterior desarrollo de la zona no ha sido respetado por el plan especial impugnado.

(...) Las relaciones entre el Plan General y el Plan Especial impugnado no responden únicamente al principio de jerarquía normativa cuya infracción se aduce, pues si así fuera no sería posible dictar un Plan Especial sin previo Plan General o sin Plan Director Territorial (artículos 17.3 del TR de la Ley del Suelo de 1976 y 76.3 y 145 del Reglamento de Planeamiento), ni se permitiría modificar lo regulado en el Plan General ---como es el caso de los planes especiales de reforma interior con el límite del respeto a la "estructura fundamental" (artículo 83.3 del RP )---.

En general, todo sistema normativo tiene ordenadas sus normas en una escala de rangos, clasificación vertical, en las que cada norma puede disponer sobre las de nivel inferior, mientras que las inferiores han de respetar en todo caso el contenido de la regulación establecida en las de nivel superior. Ahora bien, las normas del sistema no se relacionan sólo en virtud del principio jerárquico, sino también atendiendo a la especialidad de su objeto por el concreto ámbito sobre el que inciden, lo que hace que gocen de cierta autonomía respecto a las demás normas ordenadas jerárquicamente, esta sería una vertiente horizontal. Pues bien, el ordenamiento urbanístico no resulta ajeno a tal estructura, pues los planes generales, planes parciales y los estudios de detalle, v. gr., resultan ordenados en virtud del principio jerárquico, aunque tienen su propio ámbito y contenido que gana en concreción según descendemos en la escala, mientras que los planes especiales tienen una relación con el plan general no sólo explicada por dicho principio.

Los planes especiales, a diferencia de los demás instrumentos de planeamiento, no ordenan el territorio desde una perspectiva integral y global, sino que su punto de vista es más limitado o sesgado porque atiende a un sector concreto y determinado, ... . Esta diferencia tiene su lógica consecuencia en las relaciones con el plan general, pues si su subordinación fuera puramente jerárquica quedaría el plan especial sin ámbito propio sobre el que proyectarse, toda vez que no puede limitarse a reproducir lo ya ordenado en el plan general. Téngase en cuenta que el plan especial precisa un campo concreto de actuación en función de los valores que persiga y en de los objetivos que se haya propuesto.

(...) Ahora bien, aunque su relación no sea explicable exclusivamente por el principio de jerarquía, e introduzca en sus relaciones normativas con el plan general el principio de especialidad, ello no quiere decir que la jerarquía no tenga aplicación en tal relación y que la autonomía o independencia del plan especial sea plena, que no lo es. En efecto, el ámbito sectorial que regula el plan especial no puede alcanzar hasta sustituir el planeamiento integral en la función que le es propia, como acontece con la clasificación del suelo o la fijación de la estructura general, que constituyen determinaciones vedadas al plan especial.

En este sentido, el artículo 17.1 del TR de la Ley del Suelo de 1976 ---a cuyo amparo se aprueba el plan especial impugnado según consta en la Memoria del mismo que obra en el expediente administrativo folio 33--- y el artículo 76.1 del Reglamento de Planeamiento disponen, como pórtico del régimen jurídico de este tipo de planes especiales, que se dictarán "en desarrollo" de las previsiones de los Planes Territoriales Planes Directores Territoriales de Coordinación, y sin necesidad de previa aprobación de Plan General de Ordenación. Acentuando de este modo su carácter subordinado como instrumento de desarrollo del plan general que establece el diseño integral del territorio. Igualmente, en el mismo artículo 17 de la Ley del Suelo citada y en el apartado 6 del también mentado artículo 76 RP se señala que "en ningún caso los Planes Especiales podrán sustituir" a los Planes territoriales "en su función de instrumentos de ordenación integral del territorio, por lo que no podrán clasificar suelo, sin perjuicio de las limitaciones de uso que puedan establecerse". Abundando en esta misma idea, el artículo 77 del RP dispone que "los Planes Especiales contendrán las determinaciones necesarias para el desarrollo" de los planes territoriales.

De modo que, con carácter general, y al margen de la excepción del artículo 17.3 de la Ley citada y del 76.3 del RP, los Planes Especiales deben integrarse en las directrices esenciales del Plan General, si no se quiere que la ordenación global e integral establecida en este se contradiga, se sustituya o simplemente se deforme, mediante modificaciones introducidas en planes especiales que, como el ahora examinado, contradicen lo dispuesto en el plan general.

(...) En definitiva, el plan especial en su ámbito sectorial propio no puede contradecir y modificar los trazos gruesos --- determinación del instrumento de desarrollo y la fijación del modelo general de rehabilitación comercial--- que respecto a dicho ámbito ya había trazado el plan general.

(...) El invocado principio de jerarquía, por tanto, si bien palidece por la especificidad de su objeto en los planes especiales, sin embargo no desaparece, de manera que aunque el plan especial puede ordenar la materia propia que constituye su objeto especial con cierta autonomía, ..., sin embargo su regulación, insistimos, no puede contrariar lo dispuesto en el plan general respecto de los instrumentos de planteamiento designados por este plan para realizar el desarrollo posterior ... y porque el diseño que late en el plan general es diferente y contradictorio con el que luego establece el plan especial.

(...) No estamos, en fin, propiamente ante un Plan Especial de Reforma Interior ... con el que ciertamente guarda cierta semejanza, y respecto de las cuales el Reglamento de Planeamiento distingue entre planes especiales que realicen operaciones de reforma previstas en el plan general, en cuyo caso han de ajustar a él sus determinaciones, o cuando no estén previstas en el plan general, en tal caso el plan especial de reforma no puede modificar la "estructura fundamental" de aquel, como señala el artículo 83, apartados 2 y 3 del RP, para lo que se acompañará un estudio justificativo que no consta en los anexos como documentación complementaria. Por no aludir, respecto de estos planes a la aprobación solo municipal de los mismos, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 147 y 148 del RP y 6 del Decreto-Ley 16/1981, de adaptación de los Planes Generales de Ordenación Urbana".

Obviamente la anterior doctrina no resulta de aplicación en un supuesto como el de autos en el que, como hemos expresado al contestar al primero de los motivos planteados, el PERI de autos:

1. No estaba contemplado en el PGOU.

2. Incluye en su ámbito no solo el sistema general ferroviario, sino una plaza situada frente al mismo, considerada como viario y sistema de espacios libres.

3. Califica como suelo residencial parte del suelo del sistema ferroviario.

La alteración, pues, por parte del PERI, respecto de las previsiones fundamentales del Plan General y respecto de la estructura del mismo son evidentes, debiendo por ello rechazarse el motivo.

Lo que, en concreto, lleva a cabo el PERI para gestionar el área, es delimitar cuatro sectores residenciales a desarrollar por medio de un sistema de compensación, del que queda excluido el denominado "Centro de Servicios y Viajes", el cual, justamente, se ubica sobre la Plaza ajena al sistema general ferroviario y da lugar al Estudio de Detalle que nos ocupa; obviamente, pues, la desaparición jurídica del PERI lleva consigo, como la sentencia de instancia señala, la del Estudio de Detalle, el Proyecto de Urbanización y la licencia de obras.

Por último, debemos también rechazar el cuarto motivo, en el que se denuncia la infracción del artículo 5.1 y 3 del RDL 16/1981, de 16 de octubre .

La cuestión competencial de aprobación del PERI, a la que el motivo alude, ya está contestada en los anteriores motivos, por cuanto, como hemos puesto de manifiesto, al no ser el PERI desarrollo del PGOU y alterar sus determinaciones, el Ayuntamiento no era el competente para su aprobación, correspondiendo esta a la Comunidad Autónoma.

Al declararse no haber lugar al recurso de casación, procede condenar a la parte recurrente en las costas del mismo (artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional 29/1998, de 13 de julio ). Esta condena sólo alcanza, respecto de la minuta de Letrado, a la cantidad máxima de 3000.00 euros, (artículo 139.3), a la vista de las actuaciones procesales.

VISTOS los preceptos y jurisprudencia citados, así como los de pertinente aplicación.

Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.