STS, 3 de Abril de 2007

Ante la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, se ha seguido el recurso número 193/1999, promovido por la ASOCIACIÓN CULTURAL DE AMIGOS DE LA CIUDAD DE ÁVILA y en el que ha sido parte demandada el AYUNTAMIENTO DE ÁVILA y LA FEDERACIÓN DE EMPRESAS DE LA CONSTRUCCIÓN Y OBRAS PÚBLICAS DE ÁVILA (F.E.C.O.P.A.), sobre impugnación del acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Ávila, sobre el Plan Especial de Protección del Conjunto Histórico.

Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 15 de marzo de 2002, cuyo fallo es del tenor literal siguiente: "FALLAMOS: Que desestimando el recurso interpuesto por la ASOCIACIÓN DE AMIGOS DE LA CIUDAD DE AVILA contra el acuerdo del Ayuntamiento de 9 de noviembre de 1998, declaramos su conformidad a derecho, sin hacer condena en costas".

Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación de la ASOCIACIÓN CULTURAL AMIGOS DE LA CIUDAD DE AVILA, se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 19 de abril de 2002, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, la recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que en fecha 30 de mayo de 2002 formuló el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó se dictara sentencia por la que "estimando todos o alguno de los motivos aducido, declare haber lugar al recurso, y case la sentencia impugnada dictando otras más ajustada a derecho".

El recurso de casación fue admitido por providencia de fecha 4 de septiembre de 2003, ordenándose también, por providencia de 14 de septiembre de 2003, entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida a fin de que en el plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, lo que hizo el AYUNTAMIENTO DE ÁVILA en escrito presentado en fecha de 9 de diciembre de 2003, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó "se desestime el recurso de casación interpuesto contra la misma confirmándola en todos sus términos". La FEDERACIÓN DE EMPRESAS DE LA CONSTRUCCIÓN Y OBRAS PÚBLICAS DE ÁVILA (F.E.C.O.P.A.), en escrito presentado el 15 de diciembre de 2003, se opuso al recurso formulado y tras exponer los razonamientos que creyó pertinentes, suplicó a la Sala se dictara sentencia "desestimando tal recurso de casación y confirmando íntegramente la sentencia del Tribunal Superior de Justicia, y todo ello con imposición de costas a la parte recurrente".

Por providencia de fecha 14 de febrero de 2007 se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 20 de marzo de 2007, en que tuvo lugar.

En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Valverde, Magistrado de Sala

Se impugna en este recurso de casación la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Castilla y León (Sala de Burgos) dictó en fecha de 20 de marzo de 2002, en su recurso contencioso administrativo nº 193/1999, por medio de la cual se desestimó el formulado por la ASOCIACIÓN CULTURAL DE AMIGOS DE LA CIUDAD DE ÁVILA contra el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Ávila, adoptado en su sesión de fecha 9 de noviembre de 1998, por la que había sido aprobado definitivamente el Plan Especial de Protección del Conjunto Histórico de Ávila.

Como decimos, la Sala de instancia desestimó el recurso contencioso administrativo fundamentándose, para ello, en las siguientes argumentaciones:

1. La sentencia que revisamos pone de manifiesto, para analizar el recurso que se formulara en la Sala de instancia, "dos importantes inconvenientes: 1.- La gran autonomía del PECH respecto del resto del planeamiento, incluido el PGOU (lo que hace que nos pronunciemos sobre ésta a sabiendas de haber declarado la nulidad del PGOU de Avila en el recurso 48/99). y 2.- por otro lado, que los márgenes de maniobra discreccional podrán ser cuantiosos, pero de entidad escasa al toparse con actuaciones consolidadas, e intervenidas por la Ley de Patrimonio Histórico, así como la vigilancia y control de otras dos administraciones territoriales".

2. En relación con la falta de motivación alegada de la Memoria del Plan, en el Fundamento de Derecho Séptimo, tras analizar las periciales practicadas en autos se concluye señalando que "no se ha probado la existencia de una alteración en el sentido jurídico necesario para considerar un vicio relevante de falta de justificación en la memoria que conlleve la anulación del plan especial".

3. Sobre la cuestión relativa a la carencia de sentido en la delimitación de la Unidades de ejecución 64/2, 65/1, 66/2, 76/1 y 85/2, al tratarse de suelo urbano consolidado, en donde ya no es necesario establecer criterios de equidistribución de cargas y beneficios, la sentencia de instancia señala en su Fundamento Octavo que "el planeamiento del recurrente no justifica la vulneración legal, ni el vicio de nulidad", añadiéndose que "está claro que a la vista de la Ley 5/99 de urbanismo de Castilla-León, (art. 18.2 ) el planeamiento de suelo consolidado, máxime el de zonas históricas en donde existen manzanas en ruinas, no es intocable y puede ser reordenado sin acudir al impropiamente utilizado estudio detalle. Si bien la unidad de ejecución no es el método generalizado apropiado de ordenación del casco histórico; tampoco apreciamos ninguna ilegalidad en su adopción, toda vez que resulta patente que las actuaciones aisladas en donde sea necesario reordenar alineaciones o reasumir servicios pueden traer consigo cesiones o gravámenes, y en nada afectará a las zonas que se ajusten a lo ordenado, en donde nada se puede exigir por mucho que se desprenda de una UE. Pero en cualquier caso el aprovechamiento para el propietario ha de ser el ya consolidado, salvo que se utilice el sistema de expropiación (pues así lo establece la ley), sin que el hecho de que un área se plasme en unidad de ejecución sea una ilegalidad a priori sin descender al caso concreto del particular afectado, y a las vulneraciones que ello conlleve específicamente".

4. Por lo que hace referencia a la alegación de la falta de fijación de indemnizaciones la sentencia de instancia señala que habrá que "probar previamente que las modificaciones suponen un detrimento indemnizable en cada caso; lo que le corresponde valorar al afectado y no a una asociación que ha de velar por los aspectos urbanísticos, y no por las repercusiones económicas de los propietarios".

5. Y, por último, sobre los alegados defectos de tramitación se responde señalando que "carecen de entidad para el fin de nulidad del acto de aprobación, pues no se ha probado que causaran ninguna indefensión, toda vez que lo publicado y posteriormente aprobado ha sido el texto definitivo, sin que los documentos que se citan denoten ningún impedimento en el ejercicio del derecho de información del recurrente y menos aún hayan menoscabado su derecho a recurrir. (art. 63 de la L 30/92 )".

Contra esa sentencia se ha interpuesto la ASOCIACIÓN DE AMIGOS DE LA CIUDAD DE ÁVILA recurso de casación en el que se esgrimen tres motivos de impugnación, articulados, todos ellos, al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA ), por infracción de las normas y jurisprudencia aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate.

En el primer motivo se imputa a la sentencia de instancia la infracción de los artículos 17 del Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril (TRLS76), en relación con el 12 del mismo Texto, así como 76 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico, aprobado por Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio (RPU) y Jurisprudencia interpretativa de dichos preceptos, por considerar la sentencia de instancia válido el Plan Especial de Protección del Conjunto Histórico de Ávila (PEPCHA) faltando el Plan General de Ordenación Urbana (PGOU), que la sentencia de instancia reconoce haber anulado mediante sentencia de la misma Sala.

En el segundo se alega la infracción del artículo 77 del citado RPU, en cuanto exige al PEPCHA la justificación de las determinaciones propias de su naturaleza y finalidad, así como la jurisprudencia interpretativa sobre la motivación o justificación de los instrumentos de planeamiento, y el artículo 78 del mismo RPU, que exige el detalle ---la razón de ser--- de los edificios sometidos a medidas especiales de protección.

Por último, en el tercero se alega la infracción de los artículos 13 y 14 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del suelo y valoraciones (LRSV) toda vez que el PEPCHA incluye en ámbitos de equidistribución (unidades de ejecución) terrenos de suelo urbano consolidado, y exceptúa del régimen de cesiones del suelo urbano no consolidado a otros terrenos integrados en las unidades de ejecución.

Para resolver el primero de los motivos esgrimidos debe partirse de la afirmación ---genérica--- que la Sala de instancia realiza relativa a la "gran autonomía" de los Planes Especiales de Protección de Conjuntos Históricos respecto del resto del planeamiento, incluidos los Planes Generales de Ordenación Urbana.

Pues bien, partiendo de tal afirmación de la sentencia de instancia, la Asociación recurrente expone en el desarrollo de su primer motivo que la mencionada resolución judicial infringe el artículo 17 del TRLS76 ---en relación con el 76 del RPU--- al considerar válido el concreto PEPCHA faltando el PGOU de Ávila, que previamente había sido anulado por la misma Sala.

(Efectivamente, por sentencia de la misma Sala de instancia de fecha 8 de marzo de 2002, resolviendo su RCA 48/1999, seguido a instancia de la misma Asociación aquí recurrente, fue anulada la Orden de la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio de la Junta de Castilla y León, de fecha 19 de octubre de 1998, por la que había sido aprobado definitivamente la Revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Ávila; dicha sentencia fue confirmada por la de esta Sala de 12 de noviembre de 2004, que rechazó los RC 2504/2002 seguidos a instancia del Ayuntamiento de Ávila y de la Junta de Castilla y León).

Pero no termina aquí el planteamiento de la recurrente, pues, añade que, en el supuesto de que se admitiera la concreta autonomía del PEPCHA hasta el punto de no necesitar del PGOU ---que es la tesis de la sentencia de instancia---, se estarían, entonces, infringiendo los artículos 5 y 6 del Real Decreto Ley 16/1981, de 16 de octubre, al no poder haber sido aprobado dicho Plan Espacial por el Ayuntamiento de Ávila, dada su manifiesta incompetencia, por corresponder la misma a la Comunidad Autónoma mencionada.

En el supuesto de autos, sin embargo, no podemos coincidir con la Sala de instancia en su afirmación sobre la concreta autonomía del PEPCHA cuestionado en relación con el PGOU de Ávila, previamente anulado; mas al contrario, el citado Plan Especial controvertido desarrollaba el mencionado Plan General de Ordenación previo de Ávila.

El motivo ha de prosperar ya que, como consecuencia de las resoluciones judiciales mencionadas, el PEPCHA ha pasado a carecer de soporte jurídico.

Por lo que aquí nos interesa el citado artículo 17 TRLS76, en su apartado 1 señala que "en desarrollo de las previsiones contenidas en los Planes Generales Municipales ... deberán redactarse, si fuere necesario, Planes Especiales para la ordenación de recintos y conjuntos artísticos ... sin que en ningún caso puedan sustituir a los Planes Generales Municipales como instrumentos de ordenación integral del territorio". No obstante lo anterior los Planes Especiales también son configurados por el Ordenamiento urbanístico como instrumento de ordenación urbanístico autónomo, esto es, no subordinado a la previa existencia de otros Planes Directores Territoriales o Planes Generales, a los que se refiere --- como hemos expuesto--- el citado artículo 17 TRLS76 . Efectivamente, desarrollando esta norma legal ha quedado admitido expresamente en el artículo 76.3 del RPU la posibilidad de redactarse Planes Especiales "en ausencia del Plan Director Territorial de Coordinación o de Plan General, o cuando estos no contuviesen las previsiones detalladas oportunas, y en áreas que constituyan una unidad que así lo recomiende". Dicho precepto, tras reconocer tal posibilidad, también señala el ámbito de su contenido y específicamente la prohibición de establecer clasificación del suelo; en concreto, figuran regulados, entre otros Planes Especiales, los que tienen por finalidad la protección, catalogación, conservación y mejora "de espacios naturales, del paisaje y del medio físico y rural y de sus vías de comunicación".

En consecuencia, estos Planes, según las reglas que los regulan, admiten un contenido amplio, hasta el punto de que no difiere apreciablemente, del de otras clases de Planes, si bien, claro está, dentro de la perspectiva sectorial o territorial que comprenden y con la exclusión mencionada, sobre clasificación del suelo; conforme a ello, al examinar el Plan Especial, objeto del presente procedimiento, la Sala ---si bien de forma incidental--- considera que se está en presencia de un Plan Especial autónomo, y que, en consecuencia, el mismo no se ve afectado por el coetáneo ---en su tramitación--- pero anterior ---en su aprobación--- PGOU que la misma Sala de instancia había anulado; decisión confirmada por esta Sala al resolver el recurso de casación formulado.

Efectivamente, con reiteración venimos señalando, de conformidad con los preceptos de precedente cita que no todo Plan Especial exige un instrumento urbanístico superior. El artículo 17.2 del TRLS76 establece que también podrán redactarse Planes Especiales para la ejecución directa de obras correspondientes a la infraestructura del territorio o a los elementos determinantes del desarrollo urbano, y el artículo 76.3 del RPU desarrolla tal posibilidad concretando sus posibles finalidad. Por su parte el mismo artículo 73, en su apartado 4, establece que estos planes "contendrán una justificación de las bases que hubiesen servido para el establecimiento de las infraestructuras o de las medidas de protección, expresarán los efectos que su implantación producirá en la ordenación integral del territorio, y definirán las limitaciones que en cuanto al uso del suelo afectado hayan de adoptarse". En consecuencia, existe, pues, una previsión normativa específica en la TRLS76 (artículo 17 ) y RPU (artículo 76.3 .a) para la protección de los conjuntos históricos.

Desde hace tiempo señalábamos que los Planes Especiales son instrumentos no encuadrados en ninguno de los dos subsistemas (supra y municipal) en que se articula el sistema legal de ordenación, de formación paralela a los Planes de carácter integral, pero articulados con los mismos por razón de su especialidad, convirtiéndose, pues, en derivados de aquellos en el sentido de que precisan de la cobertura de la existencia de un Plan de ordenación integral. Y añadíamos que ello, no obstante, el artículo 76.3 del Reglamento de Planeamiento posibilita la redacción de Planes Especiales en ausencia de Plan Director Territorial de Coordinación o de Plan General; precepto que tiene su cobertura en lo dispuesto en el artículo

17.3 de la Ley del Suelo de 1976, que admite la posibilidad de Planes Especiales sin la existencia de Planes Generales. Pero, en general, los Planes Especiales deben integrarse en las directrices fundamentales del Plan General si no se quiere que la ordenación global establecida en este se distorsione y destruya por modificaciones introducidas en aquellos que no estén debidamente justificadas en los estudios, planos y normas correspondientes, como dice el artículo 17.3 del Texto Refundido de 1976 ; lo que viene a explicar la necesidad esencial de la Memoria como elemento fundamental del Plan para evitar la arbitrariedad (SSTS de 28 de enero, 22 de febrero, 8 de marzo, 6 de abril, 23 de junio, 19 de julio y 12 de diciembre de 1994; 26 de julio y 1 de noviembre de 1993; 15 de diciembre de 1992 etc.).

A lo anterior debemos añadir que el Plan Especial del Conjunto Histórico-Artístico --- desde la perspectiva de la legislación sectorial de patrimonio histórico--- tiene su fundamento jurídico en las determinaciones de la Ley 16/1985, de 25 de junio, de Patrimonio Histórico Español, y más concretamente en lo dispuesto en sus artículos 20 y 21, que obligan a los municipios en los que se encuentra enclavado un Conjunto Histórico a redactar un Plan de estas características, el cual deberá tener un contenido mínimo, fijado en el ya citado artículo 20.2, que señala como determinaciones de aquel: el establecimiento para todos los usos públicos del orden prioritario de su instalación en los edificios y espacios que sean aptos para ello; la contemplación de las posibles áreas de rehabilitación integrada que permitan la recuperación del área residencial y de las actividades económicas adecuadas. Tambien deberá contemplar los criterios relativos a la conservación de fachadas y cubiertas e instalaciones sobre las mismas. Por su parte, el artículo 21 de la citada Ley 16/1985, de 25 de junio, obliga a que los Planes Especiales relativos a Conjuntos Históricos contengan una catalogación de los elementos unitarios que forman el conjunto, tanto inmuebles edificados, como espacios libres interiores y exteriores, así como de los componentes naturales que lo acompañan, definiendo los tipos de intervención posible, fijando el nivel adecuado de protección de los elementos, que deberá ser integral para los elementos singulares.

Desde esta concreta perspectiva la finalidad perseguida con dichos Planes Especiales no es otra que la conservación integral de los Conjuntos Históricos, impidiendo la degradación y depauperación de los mismos que pudiera venir ocasionada por un inadecuado planeamiento urbanistico que afecte a la zona y que permita o tolere actuaciones agresivas sobre el Conjunto, protegiendo tanto los edificios que forman parte del mismo como el entorno natural que los rodea, motivos por los cuales tanto los edificios singulares como los espacios libres interiores y exteriores deberán estar catalogados.

El referido Plan Especial autónomo no está subordinado al contenido del Plan General por una relación de jerarquía, sino que sus relaciones se basan en un principio de especialidad, llegando a considerarse estos planes especiales como verdaderos planes autónomos por cuanto, de un lado "la obligatoriedad de dicho plan no podrá excusarse ... en la inexistencia previa de planeamiento general" y, de otra, "la obligatoriedad de dicho plan no podrá excusarse en la preexistencia de otro planeamiento contradictorio con la protección".

Como decíamos, pues, en el supuesto de autos podemos proclamar la especialidad del PEPCHA ---dado el objetivo que se propone de protección del casco histórico de la Ciudad de Ávila---, mas no su autonomía en relación con el previo PGOU de la misma Ciudad, anulado por la Sala de instancia, en decisión confirmada por este Tribunal; tal circunstancia de dependencia es la que ---desaparecido jurídicamente el PGOU--- obliga a declarar la nulidad del Plan Especial por carecer el mismo del imprescindible soporte normativo.

Deducimos tal conclusión de los siguientes extremos:

1. De la propia tramitación del Plan Especial, que es conjunta y simultánea con la del PGOU de Ávila, del que solo se diferencia en el momento de su aprobación, al ser aquel aprobado por el Pleno del Ayuntamiento de Ávila y este por el órgano competente de la Comunidad Autónoma; en concreto, la aprobación inicial y provisional, así como el trámite de información pública, tiene lugar en las mismas fechas, siendo igualmente conjunto el trámite de exposición pública de ambos planes. Por otra parte, la publicación del PEPCHA se lleva a cabo como Anexo del PGOU de Ávila, según se desprende de la última página del texto publicado en el Boletín Oficial de la Provincia.

2. De las expresas declaraciones y determinaciones gráficas que se contienen en el texto del PEPCHA; en concreto, todas las fichas de los edificios catalogados son comunes para ambos planes, y el plano general de catalogación se corresponde con los dos planes.

3. De la expresa remisión normativa contenida en el PEPCHA, que en su apartado 6.1.1 señala que "Las Normas Generales de la Edificación y Protección son las del Plan General de Ordenación Urbana de Ávila para el suelo urbano ---y en particular sus condiciones de uso y volumen, incluidas sus ordenanzas de edificación ...--- complementadas con carácter prevalente por la normativa de este Plan Especial de Protección".

En consecuencia, en modo alguno es predicable su autonomía al resultar inviable eficacia jurídica alguna del PEPCHA tras la desaparición jurídica del PGOU y absolutamente inoperante como instrumento de ordenación urbanística. En síntesis, pues, en el supuesto de autos, el PEPCHA que nos ocupa se integra de tal forma en las directrices fundamentales del PGOU que lo hace inescindible del mismo al resultar de gran intensidad la coordinación entre ambos.

La declaración de haber lugar al recurso de casación interpuesto impide hacer expresa condena al pago de las costas procesales causadas, conforme a lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley de esta Jurisdicción, sin que existan méritos para condenar a cualquiera de los litigantes a abonar las de la instancia, al no apreciarse en su actuación temeridad ni mala fe, según lo establecido concordadamente en los artículos 95.3 y 139.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa .

Vistos los preceptos citados y los artículos 86 a 95 de la vigente Ley Jurisdiccional .

Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.