STS 2818/98, 8 de Julio de 2010
| Ponente | EDUARDO ESPIN TEMPLADO |
| ECLI | ES:TS:2010:3617 |
| Número de Recurso | 5443/2007 |
| Procedimiento | RECURSO CASACIÓN |
| Número de Resolución | 2818/98 |
| Fecha de Resolución | 8 de Julio de 2010 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a ocho de Julio de dos mil diez.
VISTO por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituída en su Sección Tercera por los Magistrados indicados al margen, el recurso de casación número 5.443/2.007, interpuesto por la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, representada por el Sr. Abogado del Estado, contra la sentencia dictada por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en fecha 25 de abril de 2.007 en el recurso contencioso-administrativo número 843/2.005, sobre inspección de las condiciones de aplicación de los contratos de adquisición de excedentes de la producción suscritos con las empresas distribuidoras y el cumplimiento del autoconsumo definido en el Real Decreto 2818/1998 .
Es parte recurrida TRATAMIENTOS DE ACEITES Y MARPOLES, S.L., representada por el Procurador D. Luciano Rosch Nadal.
En el proceso contencioso-administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Octava) de la Audiencia Nacional dictó sentencia de fecha 25 de abril de 2.007, estimatoria del recurso promovido por Tratamiento de Aceites y Marpoles, S.L. -quien había absorbido a la mercantil Aureval, S.L.- contra la resolución del Ministro de Industria, Turismo y Comercio de fecha 18 de octubre de 2.005, así como contra la resolución del Consejo de Administración de la Comisión Nacional de la Energía de 27 de marzo de 2.003, confirmada en alzada por la mencionada resolución ministerial. La resolución de la Comisión Nacional de la Energía disponía lo siguiente:
"- Aprobar el acta de inspección que fue firmada por el representante de la CNE y de la empresa AUREVAL, S.L. el 13 de mayo de 2002.
- Proceder, en el sistema de liquidaciones, a la regularización de los efectos económicos que se derivan de la aprobación de este Acta.
- Dar traslado de dicha Acta de Inspección a la Dirección General de Política Energética y Minas a los efectos oportunos.
- Dar traslado de esta resolución a la Dirección General de Industria y Energía de la Generalitat Valenciana comunicando que en el Acta de Inspección se pone de manifiesto que AUREVAL, S.L. "no cumple los porcentajes mínimos de combustible principal, en este caso residuos sólidos urbanos o industriales, necesarios para acogerse al régimen económico del Grupo B descrito en el Real Decreto 1266/1994 ". - Dar traslado de esta resolución a la empresa IBERDROLA DISTRIBUCIÓN, S.A.U."
Notificada dicha sentencia a las partes, la Administración demandada presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 16 de octubre de 2.007, al tiempo que ordenaba remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.
Recibidas las actuaciones una vez realizados los emplazamientos, se ha dado traslado de las mismas al Sr. Abogado del Estado, para que manifestara si sostenía el recurso, lo que así ha hecho a través de un escrito por el que lo interpone, formulando un único motivo al amparo del apartado 1.d) del artículo 88 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, por infracción de los artículos 42.2 y 44 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en relación con el artículo 1966.3 del Código Civil y con la jurisprudencia.
Termina su escrito suplicando que se dicte sentencia por la que se case y anula la recurrida, dictando en su lugar otra más conforme a Derecho, por la que se declare la plena conformidad a derecho de la Resolución del Ministerio de Industria, Turismo y Comercio que la misma dejó sin efecto, restableciéndola en la integridad de sus efectos jurídicos, con lo demás que sea procedente.
El recurso de casación ha sido admitido por providencia de la Sala de fecha 5 de marzo de 2.008 .
Personada la mercantil Tratamientos de Aceites y Marpoles, S.L., su representación procesal ha formulado escrito de oposición al recurso de casación, suplicando que se dicte sentencia desestimándolo y confirmando la impugnada.
Por providencia de fecha 5 de abril de 2.010 se ha señalado para la deliberación y fallo del presente recurso el día 29 de junio de 2.010, en que han tenido lugar dichos actos.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Espin Templado, Magistrado de la Sala.
Objeto planteamiento del recurso de casación.
La Administración del Estado impugna en casación la Sentencia de 25 de abril de 2.007 dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Octava) de la Audiencia Nacional que estimó el recurso entablado por la entidad mercantil Tracemar contra la resolución del Consejo de Administración de la Comisión Nacional de la Energía, por la que se aprobaba el acta de inspección respecto de la empresa Aureval, S.L., absorbida luego por la recurrente, en relación con la liquidación de los contratos de adquisición de excedentes de la producción de energía eléctrica suscritos con las empresas distribuidoras y el cumplimiento del autoconsumo.
La Sentencia recurrida justifica el fallo estimatorio en las siguientes razones:
" SEGUNDO.- En relación con la alegación relativa a una caducidad en el expediente, esta Sala y Sección, en su sentencia de 25 de abril del año en curso, recaída en el Recurso 634/2005 de su conocimiento, ha significado lo siguiente:
"La actora señala que se ha producido caducidad del procedimiento o del expediente invocando el artículo 44 de la Ley 30/1992, pues la intervención inspectora es susceptible de producir efectos desfavorables para la entidad distribuidora recurrente. Invocación que efectúa en relación al artículo 42 de la citada Ley que establece que el plazo máximo en el que deba resolver y notificarse la resolución expresa será el fijado por la norma reguladora del procedimiento específico, y si aquella no dispone nada al respecto, éste será de tres meses para resolver y de seis para notificar la resolución expresa. Por ello, alega la demandante, en el presente caso, el Consejo de Administración de la CNE debió dictar una Resolución aprobando el Acta de Inspección dentro del plazo máximo de tres meses desde el momento en que se acordó iniciar el procedimiento.
La Administración al resolver el recurso de alzada se opone a este razonamiento señalando al efecto lo siguiente: "Cabe distinguir, por razón de su naturaleza, dos tipos de procedimientos de inspección: aquellos que afectan al sistema de liquidaciones y aquellos cuyos efectos se circunscriben al sujeto inspeccionado . La Ley 30/92 resultaría aplicable íntegramente a estos últimos, mientras que para los primeros no resultaría de aplicación el artículo 44 de dicho texto legal, sino que su tramitación podrá extenderse a todo el plazo de prescripción del derecho de la Comisión a practicar la liquidación definitiva, que de acuerdo con el artículo 1966.3º del Código Civil será de 5 años, pudiéndose interrumpir por las causas legales.
Ahora bien, puesto que no cabe pensar que los procedimientos de inspección que afectan al sistema de liquidaciones pueden durar indefinidamente, lo razonable es entender que pueden desarrollarse durante el plazo de prescripción del que dispone la Comisión Nacional de Energía para practicar las correspondientes liquidaciones, siguiendo con ello el criterio jurisprudencial, que aunque por distintos motivos, fue sentado en el ámbito tributario, entre otras, con la sentencia del Tribunal supremo de 4 de diciembre de 1998, con anterioridad a la Ley de Derechos y Garantías del Contribuyente.
Todo lo anterior lleva a concluir que no se ha producido la caducidad alegada en ambos recursos."
En definitiva -concluye la Abogacía del Estado al contestar a la demanda- el único límite temporal a este respecto viene dado necesariamente por el plazo de prescripción en el sentido de que la Comisión dispone del tiempo preciso para instruir y resolver este tipo de expedientes, siempre que no haya prescrito su derecho a hacerlo".
En relación a tales alegaciones, el Tribunal considera que la interpretación ofrecida por la Administración supondría alterar el régimen de la prescripción y la caducidad sin respaldo legal. El Tribunal admite que existe una liquidación multilateral, pero también hay que contemplar y admitir que existen actos previos distintos del sistema general de liquidaciones, que no son de trámite, y que producen efectos desfavorables inicialmente para las empresas afectadas. Estos actos están sujetos a plazo de caducidad y prescripción diferenciados del Acta de liquidación general; de no ser así se confundiría caducidad del procedimiento de inspección con prescripción del derecho de la Administración a efectuar la función inspectora privando al ciudadano del derecho que tiene a que el procedimiento se tramite dentro de un plazo razonable."" (fundamento jurídico segundo)
El recurso se articula mediante un único motivo, amparado en el apartado 1.d) del artículo 88 de la Ley de la Jurisdicción, en el que se aduce la infracción de los artículos 42.2 y 44 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (Ley 30/1992, de 26 de noviembre ), en relación con los artículos 1966.3 del Código Civil y con la jurisprudencia, entendiendo que no se había producido la caducidad del procedimiento de inspección.
Sobre la caducidad del procedimiento de inspección.
Afirma el Abogado del Estado que a la hora de dilucidar la aplicación a los procedimientos que sigue la Comisión Nacional de la Energía del artículo 44.1 o el 44.2, en relación con el 42.2, de la Ley 30/1992, es preciso distinguir entre los procedimientos que se siguen en relación con el sistema de liquidaciones eléctricas y aquéllos otros de carácter estrictamente inspector e instructor dirigidos de manera específica respecto de una determinada persona o entidad. Según sostiene el representante de la Administración, a los primeros no les sería de aplicación el instituto de la caducidad por su no resolución en plazo de conformidad con lo dispuesto en el artículo 44.2, ya que se trata de procedimientos de los que puede derivarse el reconocimiento o, en su caso, la constitución de derechos u otras situaciones jurídicas individualizadas; así habría ocurrido en el caso de autos, en el que no se han derivado para la entidad afectada consecuencias sancionadoras de ninguna especie. Se trata, por el contrario, de practicar la liquidación que corresponda, por lo que entraría en juego el plazo de prescripción del artículo 1966.3 del Código Civil .
Se aduce en apoyo de la tesis expuesta la Sentencia de esta Sala de 29 de mayo de 2.007 (RC
8.209/2.004 ), en la que se exponía la relevancia de la función inspectora para el interés general y las dificultades propias de un procedimiento de esta clase.
El motivo no puede prosperar. En primer lugar, tiene razón la Sala juzgadora cuando distingue entre el plazo de prescripción para practicar la liquidación definitiva y para recaudar la cantidad resultante de la liquidación, y el procedimiento, éste ya de caducidad, para los procedimientos de inspección determinados y concretos que se desarrollan en relación con una determinada entidad. De esta manera, una cosa es el plazo en el que la Administración -en el supuesto la Comisión Nacional de Energía- puede desempeñar su función inspectora y liquidadora en el ámbito afectado y otra la duración limitada a la que debe someterse una concreta actuación inspectora dirigida a un determinado sujeto, so pena de incurrir en caducidad. No cabe duda de que en este último caso y en defecto de plazo de caducidad especial legalmente previsto en las regulación específica, se ha de aplicar el genérico de tres meses contemplado en el artículo 42.3 de la Ley 30/1992 tal como ha hecho la Sala de instancia.
Una segunda alegación del Abogado del Estado que es preciso rechazar es que en el caso de autos no habría de aplicarse el instituto de la caducidad al procedimiento inspector de que se trata al no ser éste de naturaleza sancionadora, sino que del mismo se podrían derivar, como así habría sido, el reconocimiento o la constitución de situaciones individualizadas: en definitiva, sostiene el Abogado del Estado que no sería de aplicación el apartado 2 sino el 1 del artículo 44 de la Ley 30/1992. No tiene razón el Abogado del Estado, pues siendo indudable que el procedimiento inspector llevado a cabo por la Comisión Nacional de la Energía no tiene carácter sancionador, se trata sin duda de una actuación de intervención de la que pueden resultar efectos desfavorables para la entidad sometida a inspección en una actividad regulada como lo es la del sector eléctrico. De hecho a resultas de dicha inspección y del acta de la misma (cuya aprobación por la Comisión Nacional de la Energía es el objeto del recurso contencioso administrativo) se propone la no aplicación en el futuro del régimen económico que se le venía aplicando a la empresa recurrente, además de efectuarse una liquidación que, en el caso, supone para la empresa afectada la obligación de devolver una determinada cantidad de dinero (519.858,85 euros).
Semejante actuación es, como se ha dicho, y con independencia de que el resultado hubiese podido ser distinto, una actuación de intervención en una actividad regulada, no una de las contempladas en el artículo 44.1 de la Ley 30/1002, "de reconocimiento o, en su caso, de constitución de derechos u otras situaciones jurídicas individualizadas", cuyo resultado es, precisamente, una determinada liquidación económica más o menos favorable al sujeto afectado y la propuesta de denegación de un determinando régimen económico del que venía disfrutando la empresa afectada.
No obsta a lo anteriormente dicho la Sentencia de esta Sala que alega el Abogado del Estado. En primer lugar, porque el supuesto contemplado en ellas era diferente, ya que de lo que se trataba entonces era de la competencia de la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones de "velar por la correcta formación de los precios" facultad también de intervención, sin duda, pero que en el caso concreto se plasmaba en una resolución que afectaba a muchos sujetos y de manera diversa, favorable en unos casos y desfavorable en otros. Y, por otra parte, las principales conclusiones que se extraen en dicha Sentencia no resultan contradichas por lo que ahora decimos. Así, en aquel caso se hacía hincapié, efectivamente, en la trascendencia e interés público de la función inspectora de determinados organismos o en la necesidad de atender a la naturaleza y dificultad de un determinado procedimiento de inspección, pero nada de ello resulta afectado por la ineludible aplicación del plazo de caducidad que corresponda en cada caso cuando se inicia un concreto procedimiento de inspección.
Finalmente, huelga decir que, tal como recuerda el Abogado del Estado, la caducidad del procedimiento de inspección llevado a cabo no impide a la Comisión Nacional de Energía el iniciarlo de nuevo en tanto no haya prescrito el plazo para efectuar las correspondientes liquidaciones sobre las que versaba.
Conclusión y costas.
De lo expuesto en el anterior fundamento de derecho se deriva la desestimación del motivo y, con ello, del recurso de casación. Procede la imposición de las costas causada a la parte que lo ha sostenido en aplicación de lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción .
En atención a lo expuesto, en nombre del Rey, y en ejercicio de la potestad jurisdiccional que emana del Pueblo español y nos confiere la Constitución,
Que NO HA LUGAR y por lo tanto DESESTIMAMOS el recurso de casación interpuesto por la Administración General del Estado contra la sentencia de 25 de abril de 2.007 dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Octava) de la Audiencia Nacional en el recurso contencioso-administrativo 843/2.005 . Se imponen las costas de la casación a la parte recurrente.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos .-Pedro Jose Yague Gil.-Rafael Fernandez Montalvo.-Manuel Campos Sanchez-Bordona.-Eduardo Espin Templado.-Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat.-Firmado.-PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. Eduardo Espin Templado, estando constituída la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario, certifico.-Alfonso Llamas Soubrier.-Firmado.-
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