STS 26/2007, 1 de Junio de 2010

La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de La Rioja, dictó Sentencia, el veintiséis de mayo de dos mil ocho, en el Recurso número 355 de 2007, en cuya parte dispositiva se establecía: "Que estimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra el Decreto del Gobierno de La Rioja 26/2007, de 4 de mayo, publicado en el Boletín Oficial de La Rioja de fecha 8 de mayo de 2007, por el cual se establece el currículum de la educación primaria en la Comunidad Autónoma de La Rioja, a que se contrae la presente litis, el cual declaramos nulo de pleno derecho. Sin condena en costas".

En escrito de uno de julio de dos mil ocho, el Letrado de la Comunidad Autónoma de La Rioja, interesó se tuviera por presentado el recurso de casación contra la Sentencia mencionada de esa Sala de fecha veintiséis de mayo de dos mil ocho .

La Sala de Instancia, por Providencia de siete de julio de dos mil ocho, procedió a tener por preparado el Recurso de Casación, con emplazamiento de las partes ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo, en el plazo de treinta días.

En escrito de quince de septiembre de dos mil ocho, el Procurador Don Jorge Deleito García, en nombre y representación de la Comunidad Autónoma de La Rioja, procedió a formalizar el Recurso de Casación, interesando la revocación de la Sentencia dictada por la Sala de instancia, y que se dicte en su día nueva resolución ajustada a Derecho, admitiéndose el mismo por Providencia de dieciséis de diciembre de dos mil ocho.

En escrito de uno de abril de dos mil nueve, el Sr. Abogado del Estado, en la representación y defensa que legalmente ostenta, manifiesta su oposición al Recurso de Casación y solicita se dicte sentencia por la que se declare no haber lugar al recurso y se impongan las costas al recurrente. QUINTO.- Acordado señalar día para la votación y fallo, fue fijado a tal fin el día diecinueve de mayo de dos mil ocho, en cuya fecha tuvo lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Santiago Martinez-Vares Garcia, Magistrado de la Salaque expresa la decisión de la misma

La representación procesal del Gobierno de la Comunidad Autónoma de La Rioja interpone recurso de casación frente a la Sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia en esa Comunidad Autónoma de veintiséis de mayo de dos mil ocho, pronunciada en el recurso contencioso administrativo número 355/2.007, y que estimó el recurso contencioso administrativo interpuesto por el Sr. Abogado del Estado en la representación que por Ley ostenta de la Administración General del Estado, frente al Decreto del Gobierno de La Rioja 26/2.007, de 4 de mayo, que estableció el Currículo de la Educación Primaria en la Comunidad Autónoma de La Rioja, y cuya nulidad de pleno derecho declaró la Sentencia al no haber sido sometido al Dictamen del Consejo Consultivo de la Comunidad Autónoma.

La Sentencia de instancia para alcanzar esa decisión de nulidad del Decreto impugnado en el fundamento segundo expresó que: "La cuestión planteada con carácter preferente es si el Decreto del Gobierno de La Rioja 26/2007, de 4 de mayo, debió o no someterse al dictamen previo del Consejo Consultivo de La Rioja. En el caso de concluirse que dicho trámite era preceptivo, no habiéndose recabado en el procedimiento de elaboración de dicha disposición general en este caso, la consecuencia jurídica sería la nulidad de pleno derecho, según lo previsto en el artículo 62 de la Ley 30/1992, tal y como ha declarado el Tribunal Supremo (STS, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 3, de 12 diciembre 2007, recurso de casación núm. 1427/2005 ; STS de 23 de marzo de 2004, en el recurso de casación número 4469/2001; de 6 de abril de 2004 en el recurso de casación número 4004/2001 y el 5 de octubre de 2006 en el recurso de casación número 1633/2001, etc., donde se precisa que "cuando de recursos directos contra reglamentos se trata, constituye un vicio sustancial, generador de la nulidad prevista en el referido artículo, la omisión de un trámite esencial del procedimiento de elaboración cual es el dictamen del órgano consultivo que venga impuesto por la Ley"... y "la nulidad de las correlativas disposiciones reglamentarias autonómicas impugnadas a causa de la omisión del preceptivo dictamen del órgano consultivo en el curso de su procedimiento de elaboración").

La Administración demandada alega que no concurre causa de nulidad de pleno derecho porque no todos los reglamentos ejecutivos deben ser sometidos a dictamen preceptivo del Consejo Consultivo, sino sólo aquellos que ejecutan las leyes de forma directa e inmediata.

La parte recurrente entiende que la distinción que formula la demandada entre "desarrollo directo" y "desarrollo indirecto" es ajena al contenido de la Ley territorial 3/2001, de 31 de mayo, del Consejo Consultivo de La Rioja, cuyo artículo 11c ) no la establece en modo alguno, razón por lo que la omisión de dicho trámite esencial constituye vicio de nulidad.

Para resolver la cuestión planteada debe tenerse en cuenta que según su artículo 1.1, el Decreto del Gobierno de La Rioja 26/2007, de 4 de mayo, por el cual se establece el currículum de la educación Primaria en la Comunidad Autónoma de La Rioja, constituye desarrollo para la educación secundaria obligatoria (debe querer decir para la Educación Primaria) de lo dispuesto en el título primero, capítulo segundo, de la ley orgánica 2/2006, de tres de mayo, de educación; así como en (sic) artículo 5 del Real Decreto 1513/2006, de 7 diciembre .

A su vez, el Real Decreto1513/2006, de 7 de diciembre, prevé en su Disposición Final primera que constituye una norma básica al amparo de las competencias que atribuye al Estado el artículo 149.1.1ª y 30ª de la Constitución española, y se dicta en virtud de la habilitación que confiere al Gobierno el artículo 6.2 de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación, y en uso de la competencia estatal para la ordenación general del sistema educativo y para la fijación de las enseñanzas mínimas recogida en la disposición adicional primera . 2. a) y c) de la Ley Orgánica 8/1985, de 3 de julio, reguladora del Derecho a la Educación.

Así las cosas, es evidente que el Decreto impugnado desarrolla las bases fijadas por la normativa estatal, contenidas tanto en la Ley orgánica de educación de 1985, como en la Ley orgánica 2/2006 y en la Ley orgánica 1/2004, así como en el Real Decreto 1613/2006, en relación con lo establecido en el artículo 10 del Estatuto de Autonomía de La Rioja, aprobado por Ley orgánica 3/1982, de 9 de junio y modificado por Ley orgánica 2/1999, de 7 de enero . No se trata de un reglamento (el aprobado por el Decreto que se impugna) de los denominados independientes, domésticos, que regulan relaciones de sujeción especial o de carácter auto organizativo. Se trata de un reglamento ejecutivo y de desarrollo del grupo normativo estatal básico antes referido y al que debe complementar a fin de constituir el territorial propio, regulador del currículum de la educación primaria para la Comunidad Autónoma de La Rioja. Por ello debió haberse recabado el preceptivo dictamen del Consejo Consultivo de La Rioja, a tenor de lo previsto en los artículos

1. 1, 10. 1 y 11 c) de la Ley 3/2001, del Consejo consultivo de La Rioja. Habiéndose omitido dicho trámite esencial, concurre la causa de nulidad de pleno derecho prevista en el artículo 62. 2 de la Ley 30/1992 .

A esta conclusión no se opone la Jurisprudencia que se invoca por la representación procesal de la administración autonómica demandada, según la cual no todos los reglamentos ejecutivos deben ser sometidos a dictamen del Consejo Consultivo, sino aquellos que ejecutan leyes de forma directa o inmediata, de modo que los reglamentos llamados "independientes" o "extra legem" no precisan necesariamente dicho dictamen. Y es que la jurisprudencia que se cita por la demandada (sentencia del Tribunal Supremo de 25 de octubre de 1991; o la sentencia del Tribunal Supremo de 13 de julio de 1998, etc.), hace referencia a supuestos diferentes: bien al caso de reglamentos que desarrollan otros reglamentos superiores, bien al caso de reglamentos que establecen normas organizativas en el ámbito interno o doméstico de la propia administración; o bien (sentencia del Tribunal Supremo de 23 de marzo de 2004 ), reglamentos que carecen de carácter innovador del ordenamiento jurídico. Y ninguno de tales supuestos es el que plantea el presente recurso, donde es evidente que el reglamento autonómico aprobado mediante Decreto del Gobierno de La Rioja 26/2007, de 4 de mayo, (la Sentencia por error cita el Decreto 23/2.007, de 27 de abril ) viene a desarrollar para La Rioja la legislación básica estatal en la materia; es decir, las leyes orgánicas reguladoras de la educación y el Real Decreto 1613/2006, cuyo grado de adherencia con respecto a aquellas viene dado por su carácter de norma así mismo básica, según resulta de su propia disposición final primera, de modo que el desarrollo reglamentario autonómico se sitúa precisamente en el del mandato contenido en la referida normativa estatal, tal y como se expresa en el preámbulo del propio Decreto 26/2007, de 4 de mayo ".

Antes de entrar a resolver el recurso de casación que nos ocupa es preciso poner de relieve que ante esta Sala y Sección se interpuso en su momento el recurso de casación número

3.980/2.008 cuyo objeto era la impugnación por la Comunidad Autónoma de La Rioja de la Sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de La Rioja de 26 de mayo de 2.008, pronunciada en el recurso contencioso administrativo número 356/2.007, en el que se impugnaba el Decreto de La Rioja número 23/2.007, de 27 de abril, que estableció el currículo de la Educación Secundaria Obligatoria en dicha Comunidad, recurso sustanciado entre las mismas partes que el presente y señalado para Votación y Fallo en 18 de mayo del corriente y en el que se ha dictado Sentencia en 26 del mismo mes y año. En ese recurso las cuestiones discutidas y los motivos de casación interpuestos por la recurrente y la oposición de la Administración recurrida son idénticos a los aquí planteados, de modo que la Sentencia que ahora se dicta es sustancialmente idéntica a la referida.

El recurso de casación que interponen los Servicios Jurídicos de la Comunidad Autónoma de La Rioja articula un primer motivo al amparo de lo previsto en el Art. 88.1.c) de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa al considerar que la Sentencia que recurre infringe las normas reguladoras de la Sentencia y en concreto el Art. 218 de la Ley de Enjuiciamiento Civil en relación con el 24 de la Constitución y ello porque cree que la decisión judicial incurre en un error manifiesto y grave porque la misma "carece de toda motivación o razonamiento".

Sostiene el motivo en síntesis que "la sentencia señala que el Decreto autonómico estaba desarrollando un grupo normativo estatal básico y funda la necesidad del Dictamen del Consejo Consultivo precisamente en el hecho de que se desarrolle normativa básica, cuando la Ley que regula el Consejo Consultivo de La Rioja establece el carácter preceptivo de sus dictámenes cuando se desarrollan leyes, no cuando se desarrollan reglamentos (el artículo 11 .c recoge "c). Proyectos de reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en desarrollo o ejecución de leyes estatales o autonómicas"); y no recoge que por el hecho de ser una norma básica, con independencia de su rango, deba ser su desarrollo dictaminado por el Consejo, sino que únicamente se impone el dictamen si lo desarrollado es una Ley.

Con ello se comprueba que la sentencia parte de premisas patentemente erróneas y sigue un desarrollo argumental que incurre en quiebras lógicas de tal magnitud que las conclusiones alcanzadas no pueden considerarse basadas en ninguna de las razones aducidas: se han vulnerado las normas de la sentencia, con indefensión para esta parte, porque en sus razonamientos parte de confusiones tales que de hecho la sentencia carece de motivación".

Opone al recurso la defensa de la Administración del Estado la inadmisión del mismo puesto que la única norma de Derecho estatal relevante y determinante del fallo recurrido ha sido en este caso la Ley 3/2.001 de La Rioja que regula su Consejo Consultivo y en concreto el Art. 11 .c) de la misma. Invoca en apoyo de esa pretensión la Sentencia del Pleno de esta Sala de 30/11/.2007 puesto que en todo caso el recurso tiene que ver únicamente con Derecho de la Comunidad Autónoma y por tanto el mismo no puede ser conocido por el Tribunal Supremo.

Ya en relación con el primero de los motivos mantiene la Abogacía del Estado que "la sentencia está motivada y no vulnera el art. 218 LEC . Lo que ocurre es que esa motivación basada en el derecho autonómico, no es del gusto de la parte actora que discrepa de ella. Y así, su discrepancia se basa también en la interpretación de ese Derecho".

En primer término es preciso descartar la pretendida inadmisión del recurso. Para ello seguimos lo expuesto en la Sentencia que antes mencionamos para rechazar que los motivos tengan que ver con el Derecho autonómico y ello porque se invoca en el primero de los motivos el Art. 88.1.c) de la Ley de la Jurisdicción por infracción de las normas de la Sentencia, por tanto, Derecho del Estado y, además, porque el segundo motivo que se acoge al apartado d) del número 1 del Art. 88 de la Ley de la Jurisdicción por "infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueran de aplicación para resolver las cuestiones objeto de debate" considera que la Sentencia infringe la jurisprudencia del Tribunal Supremo que complementa el ordenamiento jurídico con la doctrina que, de modo reiterado, establece al interpretar y aplicar la ley, la costumbre y los principios generales del derecho, Art. 1.6 del Código Civil .

Superado ese obstáculo y en lo que se refiere al primero de los motivos el mismo debe desestimarse. Y para ello es suficiente con trasladar aquí el apartado A) del fundamento de Derecho Tercero de la Sentencia de 26 de mayo del corriente con las referencias relativas al recurso que nos ocupa y a la norma en el impugnada, en el que se lee lo que sigue: "A) El primero, que trae a colación el concepto de error patente y con él, o como derivación de él, la carencia de toda motivación en la sentencia de instancia, porque no vemos en absoluto ese hipotético error en que se basa el motivo, ni mucho menos la falta de toda motivación o razonamiento que se imputa a dicha sentencia. Ésta no se construye prescindiendo del rango, legal o reglamentario, de las normas que desarrolla aquel Decreto 26/2007. O dicho de otra manera, no considera que aquel dictamen devenga preceptivo, cualquiera que fuera el rango de esas normas, por el solo hecho de su carácter de normativa básica. Basta leer el párrafo cuarto de su fundamento de derecho tercero para comprender el acierto de lo que afirmamos, pues en él se fija la Sala de instancia en el párrafo primero del art. 1 del citado Decreto para destacar, precisamente, que ahí se dice que éste constituye, literalmente, "el desarrollo para la Educación Primaria de lo dispuesto en el Título I, Capítulo II de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación ; así como en el Real Decreto 1513/2006, de 27 de diciembre

, por el que se establecen las enseñanzas mínimas de la Educación Primaria". O leer el párrafo sexto del mismo fundamento de derecho, en donde dicha Sala habla en efecto de un "grupo normativo estatal básico", que considera integrado, claramente, sin que genere duda alguna el modo en que se expresa, por normas de rango legal y de rango reglamentario".

El segundo de los motivos se acoge al apartado d) del número 1 del Art. 88 de la Ley 29/1.998, de 13 de julio, que se refiere a la "infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate".

Y funda esa infracción en la vulneración por la Sentencia del Art. 62.2 de la Ley 30/1.992 que considera indebidamente aplicado en relación con el Art. 11 de la Ley 3/2.001 de La Rioja .

En síntesis el motivo afirma que la Sentencia "agrupa toda la normativa estatal en su mismo saco, la declara básica (que lo es) y funda la necesidad del dictamen en el carácter básico de la normativa desarrollada. Pero no es esa la razón de la exigencia de dictamen según la Ley 3/2001, sino que no se sabe realmente qué aplica, declarando vulnerada una norma autonómica que realmente no se ha vulnerado; y esa vulneración implica a su vez la nulidad establecida en el artículo 62.2 de la Ley 30/1992 ".

Y en relación con la Jurisprudencia de esta Sala sobre esta cuestión cita distintas Sentencias y se detiene en el análisis de la de 13 de octubre de 2.005 de la que deduce que no precisan de ese dictamen los reglamentos que se limitan a seguir o desarrollar en forma inmediata otros reglamentos.

A lo anterior opone la Abogacía del Estado que el motivo "se basa en una interpretación estricta del art. 11.c) de la Ley autonómica precitada, que exige el dictamen preceptivo del Consejo Consultivo de La Rioja respecto a: "los proyectos de reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en desarrollo o ejecución de leyes estatales o autonómicas". La recurrente sostiene, por una parte, que la expresión "leyes estatales" ha de referirse exclusivamente a las normas con rango de ley. Por otra parte, para completar lo anterior, se lleva a cabo una interpretación igualmente estricta del objeto del Decreto autonómico anulado por la Sentencia y se dice que éste no desarrolla una ley estatal sino únicamente un Real Decreto, en particular el Real Decreto 1513/2006, de 7 de diciembre, que estableció las enseñanzas mínimas de la Educación primaria".

Y añade que la "sentencia recurrida, cita el art. 1 del Decreto del Gobierno de La Rioja 26/2007, que dice expresamente que: "El presente Decreto constituye el desarrollo para la Educación Primaria de lo dispuesto en el Título I, Capítulo II de la Ley Orgánica de Educación 2/2006, de 3 de mayo, de Educación ; así como en el artículo 5 del Real Decreto 1513/2006, de 7 de diciembre por el que se establecen las enseñanzas mínimas de la Educación Primaria". Por tanto, la tesis de la actora contradice el tenor literal de la norma autonómica.

Ignora también la actora, el contenido conjunto del Decreto 26/2007 que, efectivamente pone de relieve que éste desarrolla, como dice, el Título I, Capítulo II de la Ley Orgánica 2/2006 (LOE ). Así, el Decreto regula los principios generales, finalidad, objetivos y evaluación de la educación primaria, como también hace la LOE en sus arts. 16. 17, 20, 21 o 22 .

Por su parte, como también dice el Tribunal Superior de Justicia, la Disposición Final primera del RD 1513/06 dice que: "El presente Real Decreto tiene carácter de norma básica al amparo de las competencias que atribuye al Estado el artículo 149.1.1ª y 30ª de la Constitución Española, y se dicta en virtud de la habilitación que confiere al gobierno el artículo 6.2 de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación, y en uso de la competencia estatal para la ordenación general del sistema educativo y para la fijación de las enseñanzas mínimas recogida en la disposición adicional primera , 2.a) y c) de la Ley Orgánica 8/1985, de 3 de julio, Reguladora del Decreto a la Educación".

Por tanto, resulta claro que el Decreto autonómico desarrolla la legislación básica estatal lo que entra de lleno en el ámbito del art. 11 .c) de la Ley Riojana 3/2001 ".

También este motivo debe rechazarse. Acudiremos al precedente que constituye nuestra Sentencia de 26 de mayo de 2.010 en la que expusimos que la afirmación central de este motivo es que el Decreto impugnado "Sólo hace un desarrollo meramente indirecto de la Ley Orgánica 2/2006, pues se limita a cumplir un mandato incluido en un simple artículo de ésta, el sexto, único que se refiere al Currículo, de desarrollar la norma reglamentaria estatal surgida de la previsión del número 2 de ese art. 6, de suerte que lo que realmente desarrolla es sólo el Real Decreto 1513/2006, es una afirmación que no podemos aceptar con el solo soporte argumental que el motivo ofrece, pues en sí misma queda desautorizada por el tenor literal de aquel párrafo primero del art. 1 del Decreto, antes trascrito, que dispone con toda claridad que éste constituye el desarrollo para la Educación Primaria de lo dispuesto en el Título I, Capítulo II de aquella Ley Orgánica y, por tanto, de lo que establecen sus artículos 16 a 21, ambos inclusive.

En consecuencia, tampoco podemos considerar infringida una jurisprudencia que se invoca partiendo precisamente de dicha afirmación".

Al desestimarse el recurso procede de conformidad con lo prevenido en el Art. 139.2 de la Ley de la Jurisdicción hacer expresa condena en costas a la Administración recurrente, si bien la Sala haciendo uso de la facultad que le otorga el número 3 del precepto citado señala como cifra máxima que en concepto de honorarios de abogado podrá hacerse constar en la tasación de costas la suma de tres mil euros. (3.000 #).

EN NOMBRE DE SU MAJESTAD

EL REY

Y POR LA AUTORIDAD QUE NOS CONFIERE LA CONSTITUCIÓN