STS, 23 de Abril de 2010

El recurso contencioso-administrativo número 1328/1997 se interpuso, ante la Sala de lo Contencioso Administrativo (Sección Primera) del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, por la representación procesal de D. Luis María, contra la Orden de la Consejería de Obras Pública, Urbanismo y Transportes de la Comunidad de Madrid, de 17 de abril de 1997, que publicó el Acuerdo del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid de aprobación definitiva del Plan General de Ordenación Urbana de Madrid.

Mediante sentencia de 27 de febrero de 2003 la indicada Sala estima en parte el recurso contencioso administrativo al anular "aquellas determinaciones que suponían la desclasificación de terrenos clasificados en el Plan General de 1985 como suelo no urbanizable de especial protección" en los ámbitos que se relacionan en el fallo de la sentencia.

En el recurso de casación interpuesto contra la indicada sentencia esta Sala Tercera dicta sentencia, de 3 de julio de 2007, cuyo fallo es el siguiente:

Administración de la Comunidad Autónoma de Madrid y del Ayuntamiento de Madrid interponen contra la sentencia que con fecha 27 de febrero de 2003 dictó la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en el recurso contencioso-administrativo número 1328 de 1997. Sentencia que casamos, dejándola sin efecto, pero sólo y exclusivamente en cuanto anula las determinaciones del acuerdo del Consejo de Gobierno de la Comunicad de Madrid, de fecha 17 de abril de 1997, por el que se aprobó definitivamente la Revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Madrid, referidas a las UZI 0/07 "Montecarmelo" (PAU II-2), UZI 0/08 "Las tablas" (PAU II-3) y UZI 0/09 "Sanchinarro" (PAU II-4), al API O9/15 "Cerro de los Gamos" y al APR 09/02 "Camino de los Caleros" ; en cuyos ámbitos desestimamos el recurso contencioso- administrivo. Por el contrario, confirmamos en lo restante los pronunciamientos de aquella sentencia. Sin hacer imposición de las costas causadas, ni en la instancia, ni en estos recursos de casación>>

En ejecución de la expresada sentencia se dictan los autos ahora recurridos con el siguiente contenido.

El auto de 31 de enero de 2008 acuerda sentencias de 3 de julio de 2007 y de 27 de febrero de 2003 >>.

Por su parte, el auto de 8 de mayo de 2008 desestima el recurso de súplica por considerar que la parte recurrente efectivamente no puede personarse en la ejecución de la sentencia.

Han comparecido como partes recurridas, formulando escrito de oposición al recurso, el Ayuntamiento de Madrid, D. Luis María y la Comunidad Autónoma de Madrid.

Acordado señalar día para votación y fallo, se fijó a tal fin el día 7 de abril de 2010, fecha en la que dio comienzo la deliberación que concluyó el día 21 de abril de 2010

Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. Maria del Pilar Teso Gamella, Magistrada de la Sala

Las resoluciones recurridas, cuyo contenido hemos resumido en el antecedente segundo, deniegan la personación en la ejecución de sentencia de diversas asociaciones entre las que se encuentra la ahora recurrente "Ecologistas en Acción- Coda".

La sentencia en cuya ejecución se dictan los autos impugnados es la dictada por esta Sala Tercera de 3 de julio de 2007, que declaró, tal como recogimos, esta vez en el antecedente primero, que había lugar en parte al recurso de casación, pues en determinados ámbitos --"Montecarmelo", "Las Tablas", "Sanchinarro", "Cerro de los Gamos" y "Camino de los Caleros"-- procedía desestimar el recurso contencioso administrativo.

Debemos dejar constancia inicial, además, que la asociación recurrente en casación no fue parte en el recurso contencioso administrativo en el que se pretende personar para instar la ejecución de la sentencia ni, por supuesto, tampoco fue parte en el recurso de casación que declaró haber lugar en parte al mismo. Precisamente la denegación de la personación constituye el contenido material de las resoluciones impugnadas.

Concretamente, el auto de 31 de enero de 2008 razona, en el fundamento cuarto, que >. Añadiendo que la recurrente medio ambiente si a tales condiciones no se acompaña la de que la sentencia de cuya ejecución se trate proyecte directa e individual o la de que, por disposición legal expresa, se encomiende la defensa o promoción procesal de los derechos e intereses específicamente afectados por el fallo>>.

Además, se añade, ahora en el fundamento quinto, que no procede la personación porque la pretensión acogida por la sentencia que se pretende ejecutar es de anulación, y no de reconocimiento o restablecimiento de una situación jurídica individualizada, de modo que partiendo de la Sentencia dl Pleno de esta Sala de 7 de junio de 2005 se declara que >.

El recurso de casación interpuesto se construye sobre un único motivo, en el que se indica que al amparo del artículo 88.1.d) de la LJCA se denuncia la infracción de los artículos 103 y 104 de la LJCA, 304 del TR de la Ley del Suelo de 1992, 4 f) de la Ley 8/2007 y 22 de la Ley 7/2006 . El soporte argumental de este motivo centra su crítica en las resoluciones judiciales recurridas por considerar que mantienen una interpretación restrictiva del concepto de afectado, que limitan el derecho a la ejecución sólo de aquellos que invocan un interés individual o particular, que se prescinde del interés público propio de la ejecución y que, en fin, concurre la acción pública en el ámbito urbanístico.

Por su parte, las tres partes recurridas, además de oponerse a la estimación del motivo de casación formulado, aducen, concretamente en el recurso interpuesto por el Procurador Sr. Granizo Palomeque, dos causas de inadmisión del recurso de casación. La primera porque no puede interponerse recurso de casación por quién no ha sido parte en el recurso contencioso administrativo en el que se dicta la sentencia que se trata de ejecutar. Y la segunda, porque el motivo invocado se funda en el previsto en el artículo

88.1.d) de la LJCA, cuando al tratarse de una resolución dictada en ejecución de sentencia la casación sólo puede fundarse en los motivos previstos en el artículo 87.1.c) de la citada Ley Jurisdiccional .

Siguiendo una lógica procesal elemental, debemos comenzar abordando las causas de inadmisión del recurso de casación planteadas por la parte recurrida en su escrito de oposición, cuyo planteamiento nos permite adelantar que no pueden se estimadas por las razones que a continuación se expresan.

El alegato esgrimido en la primera causa de inadmisión se centra en la improcedencia de admitir un recurso de casación interpuesto por quién no ha sido parte en el recurso contencioso administrativo en el que se dicta la sentencia que se trata de ejecutar.

La conclusión desestimatoria de esta causa de inadmisión se impone porque si bien el artículo 89.3 de la LJCA exige la cualidad de parte procesal en el recurso contencioso administrativo para poder interponer el recurso de casación, como norma general, sin embargo admiten excepciones a la misma como, v. gr., cuando quien interpone la casación debió de ser parte en la instancia y no lo fue. Pero centrándonos en el caso examinado lo cierto es que aunque se trata de la impugnación de una resolución dictada en ejecución de una sentencia firme, sin embargo la única razón de decidir que integra la cuestión de fondo que se suscita es precisamente si puede personarse en la ejecución quién no fue parte en el recurso contencioso administrativo, esto es, si debió ser tenida por parte en la ejecución y no lo fue. De modo que no podemos considerar infringido el artículo 89.3 de la LJCA cuando el recurso de casación versa únicamente en determinar el acceso al proceso, aunque sea en fase de ejecución, de la parte que postula tal cualidad y se niega la misma por el Tribunal "a quo".

La misma suerte ha de correr la segunda causa de inadmisión invocada, toda vez que aunque efectivamente estamos ante una casación deducida contra un auto dictado en ejecución, y sabido es, como bien señala la parte recurrida, que únicamente pueden invocarse los motivos que prevé específicamente el artículo 87.1.c) de la LJCA, sin embargo esta Sala se viene pronunciando en sentido contrario al que se postula en el escrito de oposición.

Así es, el mentado artículo 87.1.c) de la Ley de esta Jurisdicción, abre el recurso de casación, en los mismos supuestos previstos en el artículo 86, a los autos " recaídos en ejecución de sentencia ", pero no a todas estas resoluciones de cumplimiento de lo mandado por la sentencia, sino únicamente cuando " resuelvan cuestiones no decididas, directa o indirectamente, en aquélla o que contradigan los términos del fallo que se ejecuta ". Y, como venimos declarando, por todas, Sentencia de 8 de octubre de 2008 (recurso de casación nº 5665/2006 ) Ciertamente, constituye doctrina legal, recogida, entre otras, en nuestras Sentencias de fechas Sentencias de fechas 13 de febrero, 17 de abril y 25 de octubre de 1999, 18 de enero, 14 de febrero y 5 de mayo de 2000, 21 de octubre de 2001, 8 de julio y 10 de diciembre de 2003, 4 de mayo de 2004, 13 de mayo de 2005 27 y 28 de junio y 4 de julio de 2006, 28 de mayo y 26 de julio de 2007, 12 de diciembre de 2007 (recurso de casación 2911/2005), 4 de enero de 2008 (recurso de casación 27/2004), 6 de febrero de 2008 (recurso de casación 3808/2005), 27 de febrero de 2008 (recurso de casación 5275/2005) y 9 de abril de 2008 (recurso de casación 6742/2005 ), que los únicos motivos de casación admisibles contra los autos dictados en ejecución de sentencia son los contemplados en el apartado c) del artículo 87.1 de la Ley Jurisdiccional, es decir aquéllos en los que se aduce que se resuelven cuestiones no decididas, directa o indirectamente, en la sentencia que se trata de ejecutar o que contradicen los términos del fallo que se ejecuta, de manera que la comparación no ha de hacerse entre lo decidido en el auto y los preceptos del ordenamiento jurídico o la jurisprudencia sino entre lo resuelto en aquél y la parte dispositiva de la sentencia.>>

Esta doctrina general, no obstante, ha de ser matizada, por lo que hace al caso, para entender que cuando lo que se cuestiona es la propia constitución de la relación jurídica procesal en la fase ejecución de sentencia, esto es, de los límites subjetivos en los que ha desenvolverse la ejecución, no puede aplicarse sin más, de modo automático, la doctrina antes citada. Repárese que lo que está en juego es la propia iniciativa que pueda impulsar la adecuada ejecución de lo acordado en sentencia firme. Y ello con independencia de la invocación adecuada, o no, de los motivos previstos en el artículo 88.1 de la LJCA .

En este sentido, y precisamente sobre el cauce de invocación de los motivos, esta Sala ha declarado, en la antes citada sentencia de 8 de octubre de 2008, que .>>

Despejadas las objeciones procesales anteriores, nos corresponde analizar el único motivo invocado que reprocha a las resoluciones impugnadas la infracción de los artículos 103 y 104 de la LJCA, 304 del TR de la Ley del Suelo de 1992, 4 f) de la Ley 8/2007 y 22 de la Ley 7/2006 .

Se sostiene, como sustento de las infracciones invocadas, que los autos recurridos establecen una interpretación restrictiva del concepto de afectado, que limitan el derecho a la ejecución sólo de aquellos que invocan un interés individual o particular prescindiendo de los intereses públicos y que, en fin, no se tiene en cuenta que concurre la acción pública en el ámbito urbanístico.

La cuestión que se somete a nuestra consideración en este único motivo de casación radica en determinar, por tanto, si la asociación ecologista recurrente aún cuando no ha sido parte en el recurso contencioso administrativo en el que se anuló en parte el plan general de Madrid, puede, o no, personarse en fase de ejecución.

La resolución del asunto debe arrancar de la determinación del marco normativo aplicable al caso, que ha de completarse con la jurisprudencia dictada en su aplicación, a lo que debe añadirse las peculiaridades propias del ámbito sectorial del urbanismo en el que se suscita esta cuestión. Sólo así obtendremos las claves para descifrar si la denegación de la personación en la ejecución ha infringido los preceptos cuya lesión se nos aduce en casación.

Con carácter general, el artículo 72.2, inciso primero, de nuestra Ley Jurisdiccional dispone que la anulación de una disposición producirá efectos para todas las personas afectadas. Esta expresión "personas afectadas" se reitera, por lo que hace al caso, en los artículos 104.2 y 109.1 para distinguir, en este último, a tales personas de las partes procesales. Sobre el alcance de esta expresión resulta obligada la cita de la Sentencia del Pleno de esta Sala Tercera de 7 de junio de 2001 (recurso de casación nº 2492/2003).

Ahora bien, este marco general ha de ser inmediatamente completado y matizado, atendido el ámbito sectorial en el que nos movemos: el urbanismo, en el que concurre la singularidad derivada del reconocimiento de la acción pública prevista en el artículo 304 del TR de la Ley del Suelo de 1992. Teniendo en cuenta que la Sentencia de 7 de junio de 2001 citada no se refiere a la citada cuestión de la acción pública más que en el fundamento décimocuarto para señalar que no se trataba de analizar el ejercicio de la acción pública, pues al parecer las partes esgrimieron su condición de personas afectadas.

No resulta, en consecuencia, de aplicación la doctrina que se expone en el Auto de esta Sala de 23 de febrero de 2005 (dictado en el recurso contencioso administrativo nº 533/2005) pues se trata de una materia ajena al urbanismo y, por tanto, a la acción pública reconocida en el mismo.

Siguiendo con la línea argumental iniciada, es pública la acción para exigir la observancia de la legislación urbanística y de los planes, según dispone el artículo 304 del TR de la Ley del Suelo de 1992 . La trascendencia de la protección de la legalidad urbanística que ha llevado al legislador a ampliar la legitimación que tal reconocimiento general comporta, en lo que se refiere a su acceso a órganos jurisdiccionales, pues recordemos que tal previsión se extiende no sólo a nuestro orden jurisdiccional, sino también ante los órganos administrativos, debe tener alguna consecuencia en el recurso contencioso administrativo tanto en la fase declarativa como en la ejecución de lo decidido. Y es que tal legitimación conferida para la protección urbanística ha de extenderse y proyectarse también, para ser consecuentes con las razones que avalan tal reconocimiento, a la fase de ejecución en la medida que pretenda que lo acordado en sentencia firme sea cumplido. Las mismas razones, por tanto, que permiten su presencia en el proceso para obtener una resolución judicial sobre el asunto, alcanzan a la ejecución para hacer que efectivamente se verifique lo decidido.

Pues bien, una vez que esta Sala viene reconociendo a las personas afectadas la posibilidad de personarse en la ejecución cuando no han sido parte en el recurso contencioso administrativo (sentencia de 7 de junio de 2005 citada y dictada en el recurso de casación nº 2492/2003 ), y reconocida también la acción pública en nuestro ordenamiento jurídico urbanístico para la protección de la legalidad tanto como legitimación para interponer el recurso contencioso administrativo (sentencia de 7 de febrero de 2000 dictada en el recurso de casación nº 5187/1994 ), como para personarse en la ejecución (sentencia de 26 de enero de 2005 dictada en el recurso de casación nº 6867/2001 ), resulta forzoso concluir que la asociación recurrente puede personarse en la ejecución para ejercitar las acciones tendentes únicamente al exacto cumplimiento de la sentencia.

No está de mas remitirnos a lo señalado en la sentencia de 26 de enero de 2005 (recurso de casación nº 6867/2001 ), que acabamos de citar, en la que se señala que Así las cosas, la corrección jurídica del Auto objeto de este recurso de casación es evidente. Los vecinos de un lugar en el que se ha levantado una edificación que constituye una implacable pantalla absolutamente disonante con el entorno paisajístico e incluso con la propia entidad y características de la mayoría de las casas- vivienda sitas en sus proximidades, presentándose como un caso palmario de infracción del artículo 73 de la Ley del Suelo de 1976, son, claro es, personas afectadas por tal edificación ilegal; personas a las que el artículo 104.2 de la Ley de la Jurisdicción atribuye, aun cuando no hubieran sido parte en el proceso declarativo, la facultad de instar la ejecución forzosa de la sentencia que exige, para su cabal cumplimiento, bien el derribo de dicha edificación, bien su acomodación, si llegara a ser posible, a lo que ese artículo 73 demanda. El derecho de esos vecinos a disfrutar de un medio ambiente adecuado está, directísimamente, concernido. (...) Pero es que, además, dichas personas estarían también legitimadas como consecuencia del carácter público que nuestro ordenamiento jurídico atribuye a la acción para exigir la observancia de la legislación urbanística (artículos 235 de la Ley del Suelo de 1976 y 304 de la de 1992 ). La mención que aquel artículo 104.2 de la Ley de la Jurisdicción hace de "las partes y personas afectadas", circunscribiendo a unas y otras la facultad de "instar la ejecución forzosa", no se opone a la conclusión que acabamos de adelantar, pues la misma razón jurídica que lleva a otorgar legitimación a todos para exigir un pronunciamiento jurisdiccional que, en la fase declarativa del proceso, ordene la observancia de aquella legislación, existe, permanece, para otorgar esa misma legitimación ya en la fase ejecutiva, para exigir la efectiva, la real observancia de la norma o normas de esa legislación cuya infracción ya se ha declarado >>.

En consecuencia, la asociación recurrente puede personarse en la ejecución para ejercitar las acciones tendentes únicamente al exacto cumplimiento de la sentencia. En el bien entendido que la ejecución para promover el exacto cumplimiento de la sentencia, que no podemos entender consumada con la mera publicación del plan general, como señala la resolución recurrida, pero que tampoco nos hemos de pronunciar ahora sobre el resultado de un incidente que no se ha sustanciado. Y ello es así porque sólo cuando se tramite, en su caso, el incidente previsto en el artículo 104.2 de la LJCA, se podrá decidir si procede, o no, la ejecución forzosa. Repárese que mediante los autos impugnados se ha cercenado al comienzo la personación a la recurrente de modo que no ha podido ni iniciarse ni sustanciarse incidente alguno. Quiere ello decir que procede estimar el motivo invocado y, por tanto, debemos declarar que ha lugar al recurso de casación porque la asociación recurrente está legitimada para personarse en la ejecución. Sin que, por tanto, proceda hacer ningún otro pronunciamiento al respecto.

Lo anterior conduce a la estimación del recurso y declarar que ha lugar al recurso de casación.

Al declararse haber lugar al recurso de casación no se hace imposición de las costas procesales del recurso de casación (artículo 139.2 de la LRJCA ).

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,