STS, 29 de Marzo de 2010

La sección séptima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó sentencia de fecha veinte de abril de 2005, que cuya parte dispositiva dice lo siguiente:" Fallamos : "Que debemos declarar inadmisible, e inadmitimos la demanda interpuesta por la Asociación de Letrados de la Comunidad de Madrid contra el Anexo del Decreto 149/2002, de 29 de Agosto, de dicha Comunidad, de acceso a la condición de funcionario, mencionado en el Primer Fundamento de Derecho de esta sentencia, por falta de legitimación activa de la parte demandante; y todo ello sin efectuar pronunciamiento alguno en cuanto a costas".

Por escrito que tiene entrada en este Tribunal en fecha 23 de noviembre de 2006, la recurrente formaliza el recurso de casación, alegando los motivos a los que luego nos referiremos y terminando suplicando de esta Sala que se dicte sentencia que case la sentencia recurrida, y dicte otra que estime el recurso contencioso-administrativo, y declare la nulidad del Anexo del Decreto en la parte en que se incluye el Cuerpo de Letrados, con expresa imposición de costas a la parte demandada.

Por escrito de 28 de noviembre de 2007, el Letrado de la Comunidad de Madrid, formaliza su oposición al presente recurso de casación solicitando su desestimación.

Se señalo para la votación y fallo del presente recurso la fecha de 17 de marzo de 2010, habiendo tenido lugar y habiéndose desarrollado el presente recurso de conformidad con las disposiciones legales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jose Diaz Delgado,

La recurrente alega como primer motivo de casación la vulneración de los artículos 62.2 y 3 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, con base a lo dispuesto en el articulo

88.1.c) de dicha Ley jurisdiccional, al entender que practicada la prueba, por la Sala no se dio traslado de la misma a la recurrente, ni se dictó diligencia de ordenación declarando concluso dicho periodo de prueba, lo que no le permitió solicitar en el plazo de tres días el tramite de conclusiones, señalándose por la Sala directamente fecha para la votación y fallo. En consecuencia considera que se le ha privado del trámite de conclusiones.

A ello opone la recurrente que la ausencia del trámite no le ha causado indefensión, por lo que no procede acoger el motivo de casación. De entrada, al tratarse de la omisión de un trámite procesal, de admitirse, el resultado sería la retroacción de actuaciones para que se realizara aquél, lo que es incompatible con el suplico del recurso de casación que solicita que tras la casación de la sentencia, por esta Sala se resuelva el fondo del recurso contencioso-administrativo. Por otra parte es evidente que de un lado, la recurrente parece admitir se le notifico el señalamiento para votación y fallo sin recurrirla, y de otra parte, es evidente que la cuestión que se discute en el presente recurso es jurídica. En consecuencia procede rechazar este motivo de casación.

Como segundo motivo de casación alega la recurrente, al amparo de lo dispuesto en el articulo 88.1.d) de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso -administrativa, al entender que la sentencia vulnera el articulo 69.b) de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa en cuanto considera que no esta la recurrente legitimada para impugnar el Decreto recurrido.

La sentencia sostiene en su fundamento jurídico segundo que:

" En el caso de autos, según se expone en las contestaciones a la demanda, la parte actora no actúa en defensa de unos intereses propios y personales, pues la actora es una Asociación que representa los intereses de funcionarios públicos de carrera de un determinado Cuerpo, por lo que su legitimación, como señala la defensa de la Comunidad Autónoma, se confunde con la de los propios funcionarios. No puede reconocerse interés legítimo a los funcionarios que la integran, que ya son titulares de la carrera administrativa, en que se regule de una forma u otra el acceso presente o futuro a la carrera funcionarial. La Administración es conocedora de sus propias necesidades y de su realidad, de los elementos materiales y humanos de que dispone y de las posibilidades que se le ofrecen con esos elementos, y tiene derecho a organizarse -siempre, claro está, dentro de los límites legales-. Sea cual sea la organización de esos elementos humanos que acuerde la Administración, no influirá en los intereses de los demandantes si -como es el caso- esa potestad de organizarse -la forma de ingreso de parte del personal laboral- en nada afecta a aquellos. Efectivamente: en nada les afecta puesto que, siendo funcionarios de carrera, con unos derechos de promoción, económicos, de permanencia en sus puestos de trabajo y del contenido de estos puesto, en nada verán modificada la situación por integrarse en el Cuerpo los Letrados de procedencia de contratados laborales. Téngase en cuenta que la demandante expresamente dice que no se opone al ingreso de otros profesionales en el Cuerpo, de manera que su oposición a la integración litigiosa se reduce a que sean esos contratados laborales precisamente los que accedan al Cuerpo de Letrados. Ello significa que los laborales no van a modificar la situación de los miembros del Cuerpo de Letrados más allá de lo que podría afectarle la integración de los "habilitados". El único argumente para no integrar a otros profesionales en un Cuerpo es el de que los nuevos podrían ocupar puestos deseados por los primeros, pero ello no es así en el caso de autos, ya que si la demandante no se opone a otras integraciones, es que no tiene en cuenta tal cuestión, y evidentemente, en estas circunstancias el problema de que a un miembro del Cuerpo de Letrados le ocupen un puesto deseable ya no es cuestión del acceso de otros profesionales al Cuerpo, sino del número de puestos que van a existir en el nuevo Cuerpo. En este sentido se pronunciaron ya las sentencias del Tribunal Supremo de 28 de enero y 9 de junio de 1997, referidas precisamente a la funcionarización de personal laboral -bien que en ellas el personal era de la Administración del Estado" . Ha de admitirse el motivo de casación, pues es evidente que la asociación recurrente defiende los intereses profesionales de sus miembros, entre los que está el vigilar que la entrada de nuevos funcionarios se haga cumpliendo los trámites y requisitos legalmente establecidos; la propia sentencia admite que pudiera hipotéticamente afectar a la provisión de destinos de sus asociados, y admite que estamos ante un supuesto límite. Sin negar la libertad de la Administración de autoorganizarse, esa potestad esta siempre sometida al ordenamiento jurídico, por lo que ha de concluirse que la defensa del sistema de acceso legalmente previsto por parte de la recurrente es legítima y en consecuencia ha de admitirse este motivo de casación, debiendo esta Sala resolver el fondo del recurso contencioso-administrativo.

En cuanto al fondo del asunto, el fundamento jurídico tercero de la sentencia recurrida sostiene que:

"(...)el Decreto impugnado se ha promulgado como consecuencia de la aprobación de una Ley de la Asamblea de Madrid, en concreto de la Ley 18/2000, de 27 de diciembre, sobre Medidas Fiscales y Administrativas, que, en su artículo 10, apartado cinco, dispone que se modifica la Ley 1/1986, de 10 de abril, de la Función Pública añadiendo la Disposición Adicional déc ima, en cuyo punto 7, se establece que " mediante Decreto del Gobierno de la Comunidad de Madrid, adoptado a propuesta de la Consejería de Justicia, Función Pública y Administración Local y previa negociación con las Organizaciones Sindicales, se desarrollará el contenido del presente precepto" .

Como establece el Código Civil, las leyes posteriores derogan a las anteriores, de ahí que la Disposición citada prevalezca respecto a la funcionarización del personal laboral catalogado como Letrado sobre la Ley 3/1999, de 30 de marzo, de Ordenación de los Servicios Jurídicos, Disposición que por haberse aprobado con anterioridad no recoge esta posibilidad y que evidentemente se mantiene en vigor en los demás aspectos, sobre todo en lo referido a la regulación y al régimen de los Servicios Jurídicos. La referida Ley 18/2000 no hace más que articular un procedimiento, de carácter excepcional, para llevar a cabo la funcionarización del personal laboral de la Comunidad de Madrid como consecuencia de la Sentencia del Tribunal Constitucional 99/1987, de 11 de junio que declaró a inconstitucionalidad del artículo

15.2 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública. Dicho artículo 15 fue incluido, en su contenido general como artículo 14 de Ley 1/1986, de 10 de enero, de la Punción Pública de la Comunidad de Madrid, de ahí que en base a dicha Sentencia se aprobase la Ley 5/1989, de 6 de abril, por la que se establecen los criterios básicos por los que han de regirse las relaciones de empleo del personal al servicio de la Comunidad de Madrid. Igualmente, el Convenio Colectivo del personal laboral de la Comunidad de Madrid para el año 2.000 establecía, en su Disposición Adicional Decimoquinta, que durante dicho ejercicio se aprobarían los requisitos, criterios y procedimientos que posibiliten la adquisición de la condición de funcionarios del personal laboral afectado por la citada Ley 5/1989. Por tanto, la Ley de Medidas no ha hecho más que promover un procedimiento derivado de una Sentencia del Constitucional del año 1.987 y que la Comunidad estaba obligada a ejecutar en contra de lo que disponía el artículo 14 de la Ley de la Función Pública que venía a ser de análogo contenido al artículo 15 de la Ley de Medidas para la Reforma de la Función Pública, declarado inconstitucional.

La Asamblea de Madrid es soberana y tiene plena potestad legislativa a tenor de lo dispuesto en los artículos 26.1.1 y 27.2 de la Ley Orgánica 3/1983, de 25 de febrero, modificada por la Ley Orgánica 5/1998, de 7 de julio, por la que se aprueba el Estatuto de Autonomía, en materia de organización, régimen y funcionamiento de sus instituciones de autogobierno y del régimen estatutario de sus funcionarios- véase el Preámbulo de la Ley 1/1986, de 10 de abril de la Función Pública -, luego está meridianamente claro que existe una habilitación y una cobertura legal específica que no tiene por qué someterse a la legislación estatal, aunque en algunos aspectos se mantenga como legislación básica y, evidentemente, el fundamento de esta Ley responde al pronunciamiento del Tribunal Constitucional en su Sentencia de 11 de junio de 1987 .

El Decreto recurrido no es más que un desarrollo o complemento de la Ley 18/2000, de 27 de diciembre, Ley que modifica a la Ley de la Función Pública, añadiendo una Disposición Transitoria, la cual no puede ser objeto de impugnación directa ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa y por ende, está suficientemente motivado. En el Preámbulo del Decreto se pone de manifiesto que su objeto no es otro que desarrollar y aplicar la precitada Disposición, una vez oídas las correspondientes Organizaciones Sindicales.

En consecuencia, no debe manifestarse, como señala el dictamen del Consejo de Estado, en su sesión celebrada en fecha 11 de julio de 2.002, que el Decreto impugnado vaya en contra de la legalidad vigente puesto que se ha aprobado de conformidad con la Ley de la Función Pública de la Comunidad de Madrid, que en su Disposición Transitoria décima establece que mediante Decreto del Consejo de Gobierno se desarrollará el contenido del presente precepto. Según el artículo 2 del Código Civil las leyes posteriores derogan a las anteriores, en este caso solamente se ha producido una modificación de la Ley de la Función Pública mediante el añadido de la Disposición Transitoria décima, cuyo contenido ha provocado la aprobación de este Decreto para poder desarrollar dicha normativa, normativa que tampoco vulnera lo establecido en la mencionada Ley 3/1999, de 30 de marzo, sobre Ordenación de los Servicios Jurídicos de la Comunidad de Madrid .

Es cierto que el artículo 6 de la citada Ley de Ordenación de los Servicios Jurídicos establece que el ingreso en el Cuerpo de Letrados ha de ser por oposición entre Licenciados en Derecho, pero ello no significa que el Decreto impugnado infrinja dicho precepto puesto que, por una parte, el Tribual Constitucional ha admitido que en casos excepcionales se admita el acceso restringido a la función pública -Sentencias 27/1991, de 14 de febrero, 60/1994, de 28 de febrero y 16/1998, de 26 de enero, entre otras- y por otra, la interpretación que el Tribunal Supremo ha realizado respecto al proceso de funcionarización del personal laboral de la Administración Central, entre otras, en la Sentencia de 20 de junio de 1996, reconoce que hay razones suficientes para justificar este procedimiento excepcional de selección con el fin de dar solución a un colectivo singular constituido por el personal laboral fijo "caracterizado por venir desempeñando puestos de trabajo, reservados a funcionarios, a la entrada en vigor de la Ley 23/1988, para el que esa misma Ley arbitra un procedimiento excepcional y de carácter voluntario a fin de posibilitar que la naturaleza jurídica de su relación de servicios con la Administración, se adecue a la naturaleza funcionarial del puesto que sirven, sin olvidar, por otro lado, que ese personal laboral de acuerdo con el Estatuto de Trabajadores tenía absoluta estabilidad en el empleo, circunstancia ésta que tuvo en cuenta la citada Disposición Transitoria Decimoquinta de la Ley 30/1984 al disponer que la adscripción de estos puestos servidos por personal laboral a personal funcionario no implicará el cese del laboral que lo viniere desempeñando".

Evidentemente, el Decreto no instaura un nuevo sistema de acceso a la Función Pública al tratarse de un desarrollo de lo establecido en una Ley- Ley 18/2000, de Medidas Fiscales y Administrativas- sino que trata de resolver una situación irregular para un colectivo concreto que es el previsto en la Disposición Transitoria décima de la Ley 1/1986, de 10 de abril, de la Función Pública de la Comunidad de Madrid, por el que se establece el acceso a la función pública mediante un proceso de funcionarización del personal laboral sin que la aplicación de este sistema infrinja lo dispuesto en los artículos 18 y 19 de la Ley de Medidas de Reforma de la Función Pública ni tampoco, como decíamos anteriormente, la Ley 3/1999, de 30 de marzo, de Ordenación de los Servicios Jurídicos al limitarse a recoger un procedimiento excepcional para cumplir el mandato que se recoge en la Ley 5/1989, de 6 de abril, por la que se establecen los criterios básicos por los que han de regirse las relaciones de empleo del personal al servicio de la Comunidad de Madrid".

Es inaudito que se alegue como causa de nulidad el hecho de que en el Convenio Colectivo para el año 2000 no hay equivalencia de la categoría de Letrado, circunstancia que no es cierta por cuanto que las distinciones que se hacen en el mismo es por Grupos profesionales, categorías niveles salariales, no siendo explícito respecto a la definición de las especialidades, pero lo que sí está claro que los Letrados son Titulados Superiores con una actividad profesional de carácter específico y complejo, consistente en la realización de funciones de abogado, condición reconocida oficialmente desde la extinta Diputación Provincial, como se desprende de los documento que se acompañan, entre los que aparecen las Órdenes del Consejero de Presidencia de 7 de abril de 1.987 y de 10 de febrero de 1.988 junto con varios certificados adscribiéndolos como Letrados a la Dirección General de los Servicios Jurídicos, categorías que legítimamente tienen reconocida, como señala la antigua Directora General de los Servicios Jurídicos en la carta enviada a la Dirección General de la Función Pública de 12 de febrero de 2.001.

Procedería, por lo tanto, en todo caso, desestimar la demanda".

Han de aceptarse los argumentos de la sentencia recurrida que conducen en consecuencia a la desestimación de los motivos de fondo. Sostiene la recurrente que se vulnera el articulo 2, apartado 2 del Código Civil, en tanto dispone que las leyes solo se derogan por otras posteriores, y aunque la ley 18/2000, de 27 de diciembre es posterior a la ley 3/1999, de 30 de mayo de ordenación de los Servicios Jurídicos de la Comunidad de Madrid, esta tiene carácter especial, pues contempla como único sistema de acceso al Cuerpo de Letrados de la Comunidad de Madrid el de oposición (articulo 6.1 ), sin que la reforma operada por la ley 18/2000 incluyera la derogación expresa de dicha Ley en ningún punto. Pues bien los argumentos de la recurrente serían admisibles si estuviéramos estrictamente ante un proceso de selección de funcionarios, y no es así, sino que estamos ante un proceso de transformación de plazas de personal laboral en funcionario, al objeto de ajustarse a la Sentencia del Tribunal Constitucional 99/1987, de 11 de junio que declaró la inconstitucionalidad del artículo 15.1, último inciso, de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública. Por eso la Ley 18/2000, de 27 de diciembre, sobre Medidas Fiscales y Administrativas, en su artículo 10, apartado cinco, dispone que se modifica la Ley 1/1986, de 10 de abril, de la Función Pública añadiendo la Disposición Adicional décima , en cuyo punto 7, se establece que " mediante Decreto del Gobierno de la Comunidad de Madrid, adoptado a propuesta de la Consejería de Justicia, Función Pública y Administración Local y previa negociación con las Organizaciones Sindicales, se desarrollará el contenido del presente precepto". Es evidente que la Ley 18/2000, de 27 de diciembre dispone un proceso de funcionarización, que sería valido, aun sin haber modificado la ley 1/1986, ya que esta Ley y otras como la que crea el Cuerpo de Letrados, se verían modificadas al oponerse a una posterior del mismo rango. Sin embargo no se advierte oposición entre el contenido de la ley 3/1999 y la ley 18/2000, pues como ya se ha dicho no estamos ante un proceso de acceso al empleo público, sino ante un proceso de transformación de plazas laborales en plazas de funcionarios. Téngase en cuenta además que el propio artículo 10 de la ley 18/2000, garantiza la permanencia de los Abogados con contrato laboral fijo, en el caso de no ser funcionarizados. En consecuencia, laborales o funcionarios, estos seguirán prestando sus servicios en las mismas circunstancias que lo prestaban anteriormente.

Por lo mismo ha de rechazarse que exista vulneración del principio de jerarquía normativa, consagrado en el articulo 9.3 de la Constitución, pues no es, como sostienen los recurrentes, el Anexo de un Decreto el que prevea un sistema de acceso contrario a lo dispuesto en la ley 37/999, sino que es la ley 18/2000 la que establece dicho proceso de transformación, remitiendo su desarrollo a una norma reglamentaria.

Por todo ello, debemos dar lugar al recurso de casación de la sentencia recurrida en cuanto declara inadmisible el recurso contencioso-administrativo, y entrando en el fondo del asunto, debemos desestimar este último, sin que haya motivo para hacer una expresa imposición de las costas procesales ni en casación ni en el recurso contencioso-administrativo, al no apreciar en las partes circunstancias subjetivas de temeridad o mala fe a tenor de lo dispuesto en el articulo 139 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa .