STS, 18 de Marzo de 2010

La Sección de Enjuiciamiento del Tribunal de Cuentas dictó sentencia con fecha 4 de abril del 2005 con el siguiente "fallo": " PRIMERO.- Estimar la demanda presentada por el Abogado del Estado en lo que se refiere a la cuantificación de los fondos públicos perjudicados, consistentes en DOSCIENTOS CUARENTA Y DOS MIL TRESCIENTOS DIECISÉIS EUROS CON SESENTA Y OCHO CÉNTIMOS (242.316,68 #). SEGUNDO.- Declarar responsable contable directa de los mencionados fondos públicos perjudicados a la CONFEDERACION ESPAÑOLA DE ORGANIZACIONES EMPRESARIALES (CEOE), condenándola a reintegrar su importe. TERCERO.- Condenar, igualmente, a la CONFEDERACION ESPAÑOLA DE ORGANIZACIONES EMPRESARIALES (CEOE) al abono de lo intereses legales, a calcular en la fase de ejecución de sentencia, conforme a lo señalado en el Fundamento de Derecho Sexto de esta resolución y con arreglo a los tipos legalmente establecidos en las sucesivas leyes de Presupuestos Generales del Estado, conforme determina el art. 71.4ª,e) de la Ley de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas. CUARTO .- Condenar, también, a la CONFEDERACIÓN ESPAÑOLA DE ORGANIZACIONES EMPRESARIALES (CEOE), al pago de las costas procesales causadas en esta instancia. QUINTO.-Ordenar la contracción de la cantidad en la que se ha cifrado el alcance en la Cuenta de la Entidad Pública perjudicada".

Contra la citada sentencia la Confederación Española de Organizaciones Empresariales interpuso recurso de apelación ante la Sala de Justicia del Tribunal de Cuentas solicitando la revocación de la sentencia de instancia.

Con fecha 7 de abril de 2006 la Sala de Enjuiciamiento dictó sentencia con el siguiente "fallo": " LA SALA ACUERDA: 1º.- Desestimar el recurso de apelación interpuesto por la Procuradora de los Tribunales Dña Victoria Brualla Gómez de la Torre en nombre y representación de la Confederación Española de Organizaciones Empresariales (CEOE) contra la Sentencia de fecha 4 de abril de 2005 dictada por el procedimiento de reintegro nº 47/04, la cual se confirma en su integridad. 2º.- Imponer las costas causadas en esta alzada a la parte apelante".

Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación procesal de la Confederación Española de Organizaciones Empresariales se preparó recurso de casación y, teniéndose por preparado por providencia de 26 de mayo de 2006, se emplazó a las partes a fin de que comparecieran ante esta Sala a hacer uso de su derecho.

Formalizado que fue el recurso ante esta Sala con fecha 7 de julio de 2006, se desarrolló después, procesalmente, conforme a las prescripciones legales; y admitido el recurso de casación interpuesto, formalizado por el Abogado del Estado su escrito de oposición al recurso y emitido el oportuno informe por el Ministerio Fiscal, se señaló por su turno, para votación y fallo, la audiencia del día 17 de marzo de 2010, fecha en la que ha tenido lugar dicha actuación procesal.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Ramon Trillo Torres,

La Confederación Española de Organizaciones Empresariales ha interpuesto recurso de casación contra la sentencia de la Sala de Justicia del Tribunal de Cuentas nº 7/2006, de 7 de abril, que en grado de apelación confirmó la condena por alcance en fondos públicos por importe de 242.316,68 #, que le había sido impuesta en sentencia de Consejo de Cuentas nº 2/2005, de 4 de abril, en Procedimiento de Reintegro por Alcance.

En esta sentencia se consideraron hechos probados no alterados por la sentencia de apelación:

"PRIMERO.- La Confederación Española de Organizaciones Empresariales (CEOE) obtuvo, en 1996, financiación para dos planes intersectoriales de formación continua, denominados A960531 y A960532, por importes de 1.765.175.268 pesetas y 398.772.830 pesetas, respectivamente, y en la convocatoria de Ayudas para el año 1997 recibió financiación para otro plan intersectorial de formación, el F19972762, por importe de 1.197.054.300 pesetas.

El Pleno del Tribunal de Cuentas, en su sesión de 19 de septiembre de 2002, aprobó el informe de Fiscalización sobre los fondos públicos destinados a la formación continua de trabajadores correspondiente a los ejercicios 1996, 1997 y 1998.

En el apartado 4.6 de la Sección IV de dicho informe de Fiscalización se ponen de manifiesto una serie de irregularidades detectadas en la justificación de la aplicación dada a ciertas ayudas concedidas en 1996 y 1997, por el Instituto Nacional de Empleo (INEM) a la Confederación Española de Organizaciones Empresariales (CEOE), en el marco de las previsiones contenidas en los I y II Acuerdos Nacionales de Formación Continua.

El Instituto Nacional de Empleo, en el control realizado, de conformidad con lo establecido en la Orden del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, de 4 de junio de 1993, procedió a la revisión de los expedientes A 960531 y A 960532, relativos a las ayudas referidas al año 1996, al haberse detectado defectos en la justificación de determinados costes imputados, así como la falta de documentos justificativos de los mismos. Cuando la CEOE aportó la información requerida, la Dirección General del INEM dictó dos Resoluciones de liquidación, de 1 de octubre y de 21 de julio, ambas de 1999, por las que se declaraba la obligación de reintegrar la cantidad de 661.200 pesetas, mas los intereses de demora, respecto al expediente A960531 y acordándose el archivo, en virtud de la correcta justificación de la subvención concedida, respecto al expediente A960532. La Organización empresarial no recurrió estas resoluciones e ingresó lo reclamado.

Posteriormente, y en base a las actuaciones de Control Financiero realizadas por la Intervención General de la Administración del Estado, el INEM notificó a la CEOE el inicio de un nuevo procedimiento de reintegro, recayendo resolución sobre el mismo, de la Dirección General, con fecha 2 de noviembre de 2000, que fue anulada por resolución, de 31 de enero de 2002, del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, como consecuencia del recurso de alzada interpuesto por la CEOE.

Con fecha 26 de enero de 2004, el INEM dictó una nueva Resolución de reintegro mediante la cual se revocaba la de 1 de octubre de 1999, dictada en el expediente de reintegro de Ayudas de Formación Continua A960531, pero, ante la interposición de un nuevo recurso de alzada por parte de la CEOE, el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, anuló, el 2 de julio de 2004, la resolución recurrida.

Dentro de la justificación que la Confederación de Empresarios de Alicante (COEPA) presentó por la ejecución del plan F19972762, se incluyó un importe de 1.024.608 pesetas, en concepto de "utilización de aulas, medios externos". Sin embargo las aulas donde se realizaron los cursos se encontraban en un inmueble cedido por COEPA a la Fundación COEPA, que fue obtenido a título gratuito, como cesión del Patrimonio Sindical. Por su parte, la Confederación de Empresarios de Baleares, incluyó en el cálculo de los costes de amortización de los planes A 960531 y A 960532, en la parte que habían sido realizados por ella, elementos no amortizables, por importe de 810.108 pesetas, en otros casos, dió lugar a un exceso de imputación, al no tener en cuenta la fecha de adquisición del inmovilizado, por importe de 704.482 pesetas, y en otros, se produjeron imputaciones excesivas en facturas, por valor de 31.907 pesetas.

De acuerdo con la información remitida por el Departamento Tercero de la Sección de Fiscalización de este Tribunal, obrante en las actuaciones previas, en la fiscalización realizada por el citado Departamento, no se tomó en consideración el reintegro de la cantidad de 661.200 pts. referida al expediente A 960531, efectuado por la CEOE como consecuencia de la Resolución de Liquidación de 1 de octubre de 1999".

Frente a esta sentencia formula la representación procesal de la Confederación Española de Organizaciones Empresariales recurso de casación, que articula con fundamento en cuatro motivos.

En el primero afirma que el Tribunal de Cuentas carece de jurisdicción y competencia para enjuiciar en el presente caso si se dan o no los presupuestos fácticos necesarios para exigir el reintegro de las subvenciones percibidas por CEOE, pues era únicamente el INEM el organismo al que le correspondía evaluar si se habían cumplido o no los requisitos exigidos para el otorgamiento de las subvenciones y este organismo concluyó que la CEOE había justificado todos los gastos. Entiende el motivo que es incorrecta la afirmación de la sentencia recurrida de que la jurisdicción contable y la contenciosa administrativa son compatibles respecto de unos mismos hechos.

Se plantea este motivo al amparo del artículo 88.1.a) de la Ley Jurisdiccional contencioso-administrativa 29/98, que coincide sustancialmente con el 82.1 de la Ley 7/88, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, donde se menciona como motivo de casación el "abuso, exceso o defecto en el ejercicio de la jurisdicción contable".

Este Tribunal Supremo, en sentencia de 28 de marzo de 2006 (RC 5580/2003 ), ha recordado que el artículo 136 CE alude, al referirse al Tribunal de Cuentas, a las dos funciones de este órgano de relevancia constitucional: la fiscalizadora y la jurisdiccional. A esta función jurisdiccional le corresponde el conocimiento de las pretensiones de responsabilidad que se deduzcan contra quienes teniendo a su cargo el manejo de caudales públicos e interviniendo dolo, culpa o negligencia grave, originan menoscabos en los mismos a consecuencia de acciones u omisiones contrarias a las leyes reguladoras del régimen presupuestario y de contabilidad aplicada a las Entidades del sector público o a las personas o entidades beneficiarias o perceptoras de subvenciones, créditos, avales u otras ayudas provenientes de dicho sector. Y, ciertamente, están excluidos del enjuiciamiento contable, entre otros supuestos, los asuntos atribuidos a la Jurisdicción Contencioso-administrativa. Por eso, lo que corresponde al Tribunal de Cuentas es la exigencia de la responsabilidad contable a través de los procedimientos de reintegro por alcance y de juicio de cuentas que no se articulan como procesos impugnatorios de una decisión administrativa previa, sino que se ejerce directamente sobre las cuentas, alcances y cancelaciones de fianzas (art. 15 LOTCu ), pero este Tribunal no ejerce en modo alguno una jurisdicción revisora de la conformidad a Derecho de disposiciones y actos de las Administraciones públicas que corresponde a los órganos de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (art. 9.4 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y 1.1 LJ).

Situados en esta perspectiva de análisis, no ha habido en la actuación del Tribunal de Cuentas ninguna intromisión en el ámbito de la Jurisdicción contencioso-administrativa, pues no ha versado el litigio sobre la revisión de una decisión administrativa (es decir, el Tribunal de Cuentas no ha realizado ninguna actuación revisora de la conformidad a derecho de un acto administrativo), sino sobre una exigencia de responsabilidad contable directamente ejercida sobre las cuentas aquí concernidas, que no se ha configurado como impugnación de una decisión administrativa previa.

Maticemos, en este sentido, que esa labor de enjuiciamiento contable es perfectamente viable aun en el caso de existir un acto administrativo previo que no haya apreciado responsabilidad en la actuación de la entidad demandada y sin necesidad de promover su declaración de lesividad, pues como acertadamente señala la sentencia del Tribunal de Cuentas y hemos de recordar también ahora, el artículo 47.2 de la Ley Orgánica 2/82 y el artículo 55.1 de la Ley 7/88 establecen de forma coincidente que la legitimación activa ante el Tribunal de Cuentas corresponderá, en todo caso, a la Administración o entidad pública perjudicada, que podrá ejercer toda clase de pretensiones de responsabilidad contable ante el Tribunal de Cuentas " sin necesidad, en su caso, de declarar previamente lesivos los actos que impugne ".

También en esta línea, nuestra sentencia de 21 de julio de 2004 (RC 1937/2002 ) puntualiza que el procedimiento administrativo de reintegro de subvenciones y el procedimiento de responsabilidad contable no son mutuamente excluyentes, pues tienen distinta naturaleza y significación, habida cuenta que:

1. el procedimiento de reintegro de subvenciones, cuya legalidad examina este orden jurisdiccional contencioso-administrativo, sólo exige el incumplimiento por el beneficiario de la obligación de justificación del destino de la subvención. Por ello la resolución administrativa sobre la procedencia o improcedencia de la devolución de los fondos entregados se adopta por el órgano que concedió la subvención, en este caso el INEM y es un puro acto administrativo cuya anulación, en su caso, incumbe exclusivamente a la jurisdicción contencioso-administrativa. Incumbirá al ente subvencionado probar el adecuado destino de lo fondos recibidos mientras el ente subvencionador estará gravado con la carga de probar el incumplimiento de las obligaciones legalmente establecidas.

2. en cambio, el proceso de responsabilidad contable tiene como requisito ineludible que el menoscabo de caudales se producta por dolo, culpa o negligencia grave del sujeto o entidad receptora de la subvención. Por tanto la sentencia condenatoria respecto al alcance de fondos o, en su caso, otra resolución que suponga la terminación del proceso, como el auto de sobreseimiento, se dicta por el Tribunal de Cuentas como jurisdicción responsable del enjuiciamiento contable, con el razonamiento motivado acerca de la concurrencia de aquel dolo, culpa o negligencia grave. Es decir, requiere la concurrencia de una causa absolutamente subjetiva como es la realización de una conducta con conciencia y voluntad o una omisión grave. El fin último es la eliminación del perjuicio económico causado al otorgante de la subvención transfiriendo la responsabilidad al causante, sin incidencia alguna sobre el acto administrativo del que pueda traer causa fiscalizable ante este orden jurisdiccional.

En suma, el hecho de que en su día el INEM hubiera concluido que no procedía reclamar el reintegro de las cantidades objeto de la subvención no impide en modo alguno el ulterior inicio de las actuaciones propias de la Jurisdicción contable. Y si esto es así en línea de principio, lo es más todavía si se atiende a las peculiares circunstancias concurrentes en este caso, pues si la Administración demandante no exigió ese reintegro en el seno del procedimiento subvencional no fue porque considerara debida y definitivamente justificado el destino dado a los fondos públicos que CEOE había recibido en concepto de subvención. Al contrario, como reconoce la misma parte recurrente en su escrito de interposición del recurso de casación, aun cuando la propia Administración en un primer momento declaró concluso el procedimiento de reintegro entendiendo justificada la subvención concedida, luego rectificó su criterio al apreciar una falta de justificación, si bien no culminó su intento de reabrir el expediente de reintegro al concluirse que tal actuación requeriría de los trámites propios de la declaración de lesividad de sus iniciales resoluciones. Y aun cuando, -decimos nosotros-, no se iniciaron esos trámites propios de la declaración de lesividad y ulterior impugnación ante el Orden contencioso-administrativo, el dato es relevante porque indica la falta de conformidad de la Administración sobre la justificación dada por la CEOE. De cualquier modo, ya hemos dicho que la acción de responsabilidad contable no exige la declaración de lesividad de los actos que se impugnen.

Lo dicho es bastante para el rechazo del motivo. De todos modos, por apurar su examen, señalemos que las alegaciones relativas a la infracción del artículo 12 LRJ-PAC (en relación a la supuesta falta de competencia del Tribunal de Cuentas para llevar a cabo el enjuiciamiento contable aquí examinado) carecen manifiestamente de fundamento, pues dicho precepto se refiere a la competencia de los órganos administrativos, condición que en modo alguno tiene el Tribunal de Cuentas, órgano de relevancia constitucional que al realizar el enjuiciamiento contable lleva a cabo una actividad de naturaleza típicamente jurisdiccional.

En el segundo motivo, formulado asimismo al amparo del artículo 88.1.a) de la Ley Jurisdiccional contencioso- administrativa, se denuncia la vulneración del artículo 49.1 de la Ley de Funcionamiento del Tribunal Cuentas, pues, -dice la parte recurrente-, la jurisdicción del Tribunal está condicionada y supeditada a la existencia de dolo, culpa o negligencia grave en la actuación examinada, pero la sentencia impugnada se aparta de esta premisa, al considerar que la concurrencia de dolo, culpa o negligencia graves son circunstancias que pueden moderar la gravedad de la responsabilidad contable, pero no circunstancias de obligada concurrencia para que pueda apreciarse responsabilidad contable. Frente a tal argumentación, considera la parte recurrente que en el presente caso no hay ni una sola prueba acerca del dolo o grave negligencia de CEOE, lo que sin más excluye -dice- la competencia del Tribunal de Cuentas,

El motivo carece de fundamento.

Cierto es que el artículo 49.1 establece que " la jurisdicción contable conocerá de las pretensiones de responsabilidad que, desprendiéndose de las cuentas que deben rendir todos cuantos tengan a su cargo el manejo de caudales o efectos públicos, se deduzcan contra los mismos cuando, con dolo, culpa o negligencia graves, originaren menoscabo en dichos caudales o efectos. ...". Ahora bien, la determinación de si existe dolo, culpa o negligencia grave constituye el ámbito natural del enjuiciamiento contable, que tiene justamente por objeto determinar si se dan los requisitos para apreciar esa responsabilidad, entre los que se encuentra el subjetivo del dolo o culpa. Obviamente, si no se aprecia la existencia del dolo, culpa o negligencia grave no cabrá declarar la responsabilidad contable pues como dice la STS de 21 de julio de 2004, " el plus exigido a la responsabilidad contable por alcance se residencia en la exigencia de una condición subjetiva como es que el menoscabo en los caudales se produzca por dolo, culpa o negligencia grave del gestor de los fondos recibidos es decir muestra una proximidad a los ilícitos administrativos aunque, en el fondo, solo se pretenda un resarcimiento indemnizatorio de los perjuicios causados a los caudales públicos ". Por eso, al valorar si concurre o no ese elemento subjetivo y si por ende hay o no responsabilidad contable, el Tribunal de Cuentas no sólo no excede su ámbito jurisdiccional sino que se mueve en su ámbito más característico.

Por lo demás en este caso la Sala de instancia no ignora ese precepto ni desconoce o minusvalora la exigibilidad de dolo, culpa o negligencia grave para apreciar la responsabilidad contable; al contrario, tiene expresamente en cuenta tal exigencia y razona acerca de su concurrencia en el fundamento jurídico cuarto "in fine" de su sentencia. Lo que pasa es que concluye afirmando que en este caso no hay razones para dudar de la negligencia de la CEOE, lo que sitúa la cuestión en torno al tema de fondo, que es ajena al motivo casacional al que se ha amparado la parte recurrente.

El tercer motivo se ampara en el apartado d) del artículo 88.1 de la Ley Jurisdiccional, por vulneración de los artículos 9.3 de la Constitución y 103 de la Ley 30/1992. Dice aquí la entidad recurrente en casación que la actuación del Tribunal de Cuentas, al ejercitar la jurisdicción contable, trata de revisar y sortear la firmeza de actos administrativos favorables emanados del INEM por los que, en cuanto interesa, se ordenó el archivo del procedimiento de reintegro de subvenciones, en virtud de la correcta justificación de la subvención concedida. Dicha revisión, manifiesta CEOE, exigiría en todo caso la aplicación de los trámites procedimentales previstos en el artículo 103 de la Ley 30/1992. Argumenta también el recurrente, con cita de las sentencias del Tribunal Constitucional de 2 de julio de 2001,3 de octubre de 1983, 21 de mayo de 1984 y 26 de noviembre de 1985, así como las de este Tribunal Supremo de 6 de febrero de 1961 y 8 de abril de 1967, que se ha quebrantado el principio de seguridad jurídica, así como la doctrina sobre la cosa juzgada que resulta de aplicación a los actos administrativos.

El motivo no puede prosperar, por la razón que ha expuesto cumplidamente el Tribunal de Cuentas en sus resoluciones y que nosotros también hemos apuntado supra, a saber, porque la L.O. 2/82 y la Ley 7/88 coinciden en señalar de forma bien clara que la acción ante el Tribunal de Cuentas no requiere de la previa declaración de lesividad de los actos que se impugnen .

El cuarto motivo alegado por el recurrente, esta vez al amparo del artículo 82.1.4 de la ley 7/1988, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, considera que ha concurrido error evidente en la apreciación de la prueba pues, frente a lo afirmado por la sentencia, la Confederación impugnante sí negó los hechos descritos en la demanda y aportó pruebas por remisión al expediente y realizó alegaciones sobre el fondo del asunto. Enfatiza, en este sentido, que las propias declaraciones del INEM sobre la debida justificación del empleo de las subvenciones constituyen prueba suficiente de la razón que le asiste.

Tampoco este motivo puede ser estimado.

En sentencia de 6 de octubre de 2004 (RC 7557/1999 ) hemos recordado que la alegación de error evidente ha de apoyarse en documentos y que los documentos en que se apoye el recurrente para el fin casacional deseado han de ser contundentes e indubitados, de manera que es preciso que las afirmaciones o negaciones sentadas por el juzgador estén en abierta contradicción con documentos que, por sí mismos y sin acudir a deducciones, interpretaciones o hipótesis, evidencien lo contrario a lo afirmado o negado en la sentencia recurrida. Por consiguiente es carga de la parte recurrente señalar con toda precisión el elemento o elementos probatorios de los que aquél pudiera ser inducido y además ese error debe poder constatarse fácilmente, sin necesidad de acudir a interpretaciones o nuevas apreciaciones de la prueba y mucho menos a otra apreciación global de la misma a través de su revisión total.

En este caso, sin embargo, la parte recurrente se remite de forma genérica a la prueba documental obrante en autos, sin realizar esa imprescindible labor de especificación y por añadidura se limita a afirmar apodícticamente que de dicha documental resulta el error evidente del Tribunal de Cuentas, sin razonar ni justificar tal afirmación, que en modo alguno podemos tener como obvia y evidente hasta el punto de poder ser apreciada a primera vista y sin necesidad de argumentación alguna que la sustente.

Únicamente se refiere CEOE de forma concreta a las resoluciones del INEM sobre el archivo del procedimiento de subvenciones, pero de ellas no cabe extraer el error denunciado, pues, como antes dijimos, la misma Administración ya apreció la equivocación en que había incurrido al obrar de esa manera y en cualquier caso el Tribunal de Cuentas, que en el ejercicio de la Jurisdicción que le corresponde no estaba atado por el sentido de aquellas resoluciones, razonó ampliamente sobre la existencia de la responsabilidad contable desde la perspectiva de análisis que le es propia, con un examen singularizado de los hechos concurrentes que no cabe calificar de manifiestamente erróneo hasta el punto de dar lugar a la estimación de este último motivo de casación.

Procede, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139, apartado 2, de la Ley 29/1998, de 13 de Julio, imponer las costas causadas en este recurso de casación a la parte recurrente.

Por todo lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la autoridad que nos confiere la Constitución,