STS, 3 de Febrero de 1987
| Ponente | FRANCISCO GONZALEZ NAVARRO |
| ECLI | ES:TS:1987:636 |
| Procedimiento | RECURSO DE APELACIóN |
| Fecha de Resolución | 3 de Febrero de 1987 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 133.-Sentencia de 3 de febrero de 1987
PONENTE: Excmo. Sr. don Francisco González Navarro.
PROCEDIMIENTO: Apelación.
MATERIA: Urbanismo. Planes de Ordenación: Adaptación a la Reforma de la Ley del Suelo .
NORMAS APLICADAS: Real Decreto-ley de 16 de octubre de 1981 .
DOCTRINA: El Real Decreto-ley 16/81 de 16 de octubre, de adaptación de planes generales de
ordenación urbana, permite a la Administración no sólo adoptar sino también revisar su
planeamiento general, ya que el propósito de dicho texto no es tanto el de fijar plazos para la
adaptación o revisión, sino el de que ésta tuviera lugar en todo caso.
En la villa de Madrid, a tres de febrero de mil novecientos ochenta y siete.
Visto el recurso de apelación interpuesto por Asociación Administrativa Cooperativa Polígono Dos, representada y defendida por el Letrado señor Valverde Perea; siendo parte apelada la Generalidad de Cataluña, representada por el Procurador señor Muñoz Cuéllar, bajo la dirección de Letrado, contra sentencia dictada por la Sala Primera de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Barcelona, de fecha 14 de diciembre de 1984, sobre aprobación de revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Villafranca del Panadés.
La Consejería de Política Territorial y Obras Públicas de la Generalidad de Cataluña dictó r «solución en 15 de abril de 1983 estimatoria en parte del recurso de alzada formulado por la Asociación Administrativa de Cooperación del Polígono Dos del Plan Parcial Espirell, del término municipal de Villafranca del Panadés, contra el acuerdo de la Comisión Provincial de Urbanismo de Barcelona de 31 de marzo de 1982, que aprobó definitivamente la Revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Villafranca del Panadés.
Contra los anteriores acuerdos la referida Asociación Administrativa interpuso recurso contencioso-administrativo ante la Audiencia Territorial de Barcelona, formalizando la demanda con la súplica de que se dicte sentencia por la que se anulen y dejen sin efecto alguno los actos administrativos recurridos.
La Generalidad de Cataluña contestó la demanda interesando la desestimación del recurso interpuesto y recibido el pleito a prueba se practicó la obrante en autos, continuándose su curso por el trámite de conclusiones sucintas.
El Tribunal dictó sentencia con fecha 14 de diciembre de 1984, en la que aparece el fallo que dice así: «FALLAMOS: Que con rechazo de las causas de inadmisibilidad propuestas por la representación procesal de la Generalidad de Cataluña, desestimamos integramente el recurso Contencioso-Administrativo promovido a nombre de la Asociación Administrativa de Cooperación del Polígono Dos del Plan Parcial Espirall, contra los Acuerdos adoptados por la Comisión Provincial de Urbanismo de Barcelona, en 31 de marzo de 1982, y por la Consejería de Política Territorial y Obras Públicas de la Generalidad de Cataluña, en 15 de abril de 1983, este último estimatorio parcial de recurso de alzada deducido contra aquél, mediante el que se aprobó definitivamente la Revisión del Plan General de ordenación urbana de Villafranca del Panados, cuyos Acuerdos declaramos ajustados a Derecho, sin hacer expreso pronunciamiento en materia de costas.»
La anterior sentencia se funda, entre otros, en los siguientes Considerandos: «Primero: Que en el actual recurso Contencioso-Administrativo se cuestiona la legalidad de los Acuerdos adoptados por la Comisión Provincial de Urbanismo de Barcelona, en 31 de marzo de 1982, y por la Consejería de Política Territorial y Obras Públicas de la Generalidad de Cataluña, en 15 de abril de 1983, este último parcialmente desestimatorio del recurso de alzada deducido contra aquél, mediante el que se aprobó definitivamente la Revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Villafranca del Panadés y el Catálogo Complementario, habiéndose argumentado por la parte recurrente la pretensión anulatoria ejercitada con apoyo en los siguientes motivos: a) Aprobación del Plan General revisado por un órgano administrativamente incompetente, en virtud de las disposiciones comprendidas en los Reales Decretos 990/1980, de 3 de mayo, y 16/1981, de 16 de octubre, por haberse transcurrido el plazo de la prórroga conferida por la norma citada en último lugar para remitir a la Comisión Provincial de Urbanismo el Plan General adaptado al Texto Refundido de la Ley del Suelo, b) Infracción del mandato legislativo de adaptar el Plan antes vigente a la reforma legal, por cuanto en el Pleno celebrado a 23 de febrero de 1981 por el Ayuntamiento de Vilafranca del Penedés, se aprobó inicialmente la Revisión del Plan General de dicho municipio, en lugar de limitarse a la Corporación Municipal, a adaptarlo a las prescripciones impuestas por el número 1 de la Disposición Transitoria Primera del Texto Refundido de la Ley del Suelo, aprobado por Real Decreto 1.346/ 1976, de 9 de abril, c) Injustificada merma del volumen edificatorio en el Polígono Espirall, con infracción de las previsiones establecidas en el artículo 87 del mencionado Texto Refundido, al no distribuirse equitativamente los beneficios y cargas del nuevo planeamiento aprobado, y d) Indefensión provocada por falta de uso de la lengua castellana en la documentación integrante del nuevo Plan. Segundo: Que procede enjuiciar y decidir cada uno de los motivos de nulidad relacionados precedentemente, si bien, con anterioridad, a consecuencia del carácter obstativo que respecto del fondo del asunto pueden tener, corresponde analizar y resolver las causas de inadmisibilidad propuestas por la representación procesal de la Generalidad de Cataluña, en el escrito de contestación al de demanda, que se formulan de la siguiente manera: a) Falta de capacidad procesal de la recurrente por no haber sido acompañado al escrito de interposición de este recurso jurisdiccional el acuerdo del órgano de la Asociación administrativa recurrente competente decidiendo la interposición de este recurso, y b) Cosa juzgada, por haber recaído Sentencia núm. 681, de fecha 14 de diciembre de 1983, dictada por esta Sala en el recurso Contencioso-Administrativo n.° 452/82, estimatoria de la pretensión anulatoria del Acuerdo de fecha 31 de marzo de 1982, aprobatorio definitivamente de la Revisión del Plan General de Ordenación de Villafranca del Penadés y el Catálogo complementario, de aquí que se analice y resuelva cada una de las causas precitadas. Tercero: Que el artículo 57.2.d) de la Ley reguladora de esta Jurisdicción exige la incorporación a los autos, junto con el escrito de interposición del recurso del documento que acredite el cumplimiento de las formalidades que para entablar demandas exijan a las Corporaciones e Instituciones sus leyes respectivas, mandato legal que debe ser complementado, en cada caso, con la normativa propia de la Entidad recurrente, que es, en definitiva, la regla jurídica que define los requisitos a que debe ajustarse su actuación, entre los que no aparece el enjuiciado en este momento, y en este sentido tanto el artículo 140 de la Ley de Régimen Local con respecto a las Asociaciones de propietarios, como los artículos 131 a 133 del Texto Refundido de la Ley del Suelo y 191 a 193 del Reglamento de Gestión Urbanística, en relación a las Asociaciones Administrativas de Cooperación, de aquí la improsperabilidad de la causa de inadmisibilidad propuesta por la representación procesal de la Administración con apoyo en el artículo 82,b) de la Ley Jurisdiccional siendo de destacar, junto a los ya anotados, favorecedores del mencionado pronunciamiento, los razonamientos a continuación relacionados: a) La escritura de poder aportada a los autos por la parte recurrente acredita a don Salvador como presidente de la Asociación Administrativa de Cooperación del Polígono Dos del Plan Parcial Espirall, con facultades para detentar la representación judicial de la Asociación, de conformidad con el artículo 2 de los Estatutos de la Asociación, mencionada inscrita en el Registro de Entidades Urbanísticas Colaboradoras, así como para conferir mandatos que posibiliten dicha representación, cumpliéndose así las previsiones establecidas en el artículo 2.º de la Ley de Enjuiciamiento Civil en relación con el artículo 27 de la Ley Reguladora, b) El principio del derecho a la tutela efectiva por jueces y tribunales para el ejercicio de derechos e intereses legítimos por parte de sus titulares, favorecedor de la accesibilidad a los órganos de la Administración Justicia (sic), proclamado por el artículo 24 de la Constitución Española de 27 de diciembre de 1978, orienta la interpretación de la normativa, sobre los requisitos formales para comparecer en juicio, en sentido restrictivo, a fin de evitar la indefensión de los interesados. Cuarto: Que respecto de la causa de inadmisibilidad propuesta por la representación procesal de la parte demandada, a través del cauce previsto en los artículos 82,d) y 86.2) de la Ley reguladora, y con alegación de la Sentencia dictada por esta Sala, con fecha 14 de diciembre, de 1983, en el recurso Contencioso-Administrativo n.° 452/82, procede tener en cuenta que en el caso enjuiciado no concurre la cosa juzgada formal, por no haber adquirido firmeza la Sentencia precitada, según el artículo 369 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, en virtud del recurso de apelación interpuesto contra ella, y, asimismo, corresponde poner de relieve la falta de identidad entre aquel recurso jurisdiccional y el actual en cuanto a los elementos definitorios de la cosa juzgada, de conformidad con el artículo 1.252 del Código Civil, habida cuenta que las pretensiones deducidas en ambos procesos no son coincidentes, según aparece de la comparación entre los objetos de los dos recursos Contencioso-Administrativos. Quinto: Que en cuanto a los motivos invocados por la parte recurrente para fundamentar su pretensión anulatoria, el primero de ellos, es decir, el relativo a la incompetencia del Ayuntamiento demandado para aprobar, provisionalmente, en 4 de diciembre de 1981, el Plan General impugnado, por haber transcurrido en la fecha indicada la prórroga concedida por el Real Decreto 990/1980, de 3 de mayo, para remitir a la Comisión de Urbanismo el nuevo planeamiento adaptado a la normativa vigente, circunstancia determinante de nulidad, a tenor del número 5 de la Disposición Transitoria Primera del Texto Refundido de la Ley del Suelo, según la tesis sostenida por la indicada parte, merece total desestimación, habida cuenta que en la fecha mencionada precedentemente había mediado aprobación inicial del Plan General y el retraso en la adopción de la aprobación provisional y remisión del instrumento urbanístico de constante referencia a la Comisión Provincial de Urbanismo, lejos de integrar una causa de nulidad prevista en el artículo 47.1.a) de la Ley de Procedimiento Administrativo, o de anulación, del artículo 48 de la citada Ley, invalidante del fin pretendido por el acto o productora de indefensión de los interesados, constituye una mera irregularidad que no priva de eficacia a las actuaciones practicadas, sanada, en suma, por la aprobación definitiva, aparte el hecho de falta de iniciativa de la Comisión Provincial en la promoción de nuevo Plan. Sexto: Que el segundo de los motivos aducidos, es decir, la alegada infracción del mandato legislativo de adaptación del Plan antes vigente a la nueva reforma legal, es improsperable, habida cuenta que los criterios proclamados por los artículos 47 y 48 del Texto Refundido de la Ley del Suelo, y preceptos concordantes del mismo cuerpo legal citado y reglamentos que lo desarrollan, debe entenderse que el principio de vigencia indefinida de los Planes no puede ser aceptado en sentido estático, esto es, de perpetuar la ordenación, sino como garantía de estabilidad o permanencia, de forma que la Administración puede ejercitar las facultades que legalmente tiene atribuidas cuando nuevos criterios o nuevas necesidades urbanísticas demanden la actualización del Plan anterior, ya que la planificación es normación y ordenación que, aun partiendo de una situación presente, se proyecta hacia el futuro, previendo las exigencias que éste pueda plantear, lo que inevitablemente requiere contar con una potestad pública, es decir, con un poder capaz de producir innovaciones en todo aquello que el interés público lo requiera, y que se traduce en el ejercicio del "ius variandi", de aquí la corrección de la técnica revisora del planeamiento anterior usada por la Administración en la tarea de la actualización y adaptación a la norma vigente de las determinaciones urbanísticas pertinentes. Séptimo: Que los precedentes razonamientos no se oponen al principio de seguridad jurídica, porque éste debe ser entendido rectamente, y no en el sentido inmovilista de perpetuar calificaciones urbanísticas precedentes, sin conceder posibilidad al cambio operado en virtud de las nuevas exigencias originadas por el movimiento demográfico y la realización de mayores estándares en el uso del suelo, de aquí que la alegación de derechos adquiridos o de intereses particulares fundamentados en el anterior planeamiento no pueden suponer límite al ejercicio del "ius variandi" del que es titular la Administración para satisfacer el interés público, aun cuando las consecuencias perjudiciales producidas por desigual reparto de cargas y beneficios deben tener, en fase de ejecución del Plan, la corrección adecuada a través de los mecanismos indemnizatorios previstos legalmente, de donde se concluye la desestimación del motivo de nulidad argumentado por la parte recurrente con alegación de merma del volumen edificatorio en el Polígono Espirall, sin perjuicio de la indemnización que pueda corresponder a la Asociación recurrente en periodo de ejecución del Plan. Octavo: Que igual signo desestimatorio corresponde al motivo de nulidad planteado por la parte recurrente con afirmación del hecho de haber sido omitido el uso de la lengua castellana, en la tramitación y documentación del planeamiento, con infracción del Decreto 2.929/1975, de 31 de octubre, artículo 4 .°, y Real Decreto 1.111/79, de 10 de mayo, artículo 3.E, ocasionando indefensión para la parte recurrente, habida cuenta, en primer término, que la invocada situación de indefensión, no ha sido comprobada, ya que la asociación recurrente ha ejercitado sin merma alguna los recursos que legalmente tiene a su disposición sin limitación originada del uso de la lengua catalana, de donde se concluye la falta de los requisitos determinantes de anulación de los actos producidos, de conformidad con el artículo 48 de la Ley de Procedimiento Administrativo, y en segundo lugar, que en el momento decisivo de finalizar la tramitación del Plan General impugnado, es decir, en la aprobación definitiva del planeamiento, las determinaciones urbanísticas aparecen redactadas en ambas lenguas, castellana y catalana, que permiten su conocimiento por todos los interesados.»
Contra la referida sentencia la parte actora dedujo recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos y, en su virtud se elevaron los autos y expediente administrativo a este Tribunal, con emplazamiento de las partes, sustanciándose la alzada por sus trámites legales.
Acordado señalar día para el fallo en la presente apelación cuando por turno correspondiera, fue fijado a tal fin el día 22 de enero de 1987, en cuya fecha tuvo lugar.
Visto, siendo Ponente el Excmo. Sr. don Francisco González Navarro. Magistrado de esta Sala.
Se aceptan los Considerandos 1.° al 8.°, ambos inclusive de la sentencia apelada.
Único: Abundando en lo razonado por la sentencia de Primera Instancia debe añadirse que el Real Decreto-ley 16/1981 de 16 de octubre, de adaptación de planes generales de ordenación urbana, permite comprobar que la Administración podía no sólo aceptar sino también revisar su planeamiento general y que el propósito de dicho texto no es tanto el de fijar plazos para la adaptación o revisión sino el de que ésta tuviera lugar en todo caso. En definitiva, ese texto no hace sino reconocer la notoria lentitud con que se venía actuando en la mayor parte de los casos en orden al cumplimiento de las previsiones contenidas en la reforma de 1975, por cuya razón se propone -como indica su preámbulo y confirma su articulado«complementar el régimen transitorio del planeamiento hasta el momento en que, en cada caso, se aprueben los nuevos Planes de ordenación», y reconoce expresa y definitivamente «la posibilidad de que la adaptación se efectúe indistintamente, tanto a través de la redacción de un Plan General como de una norma subsidiaria de planeamiento municipal», y en último término el Decreto-ley citado «aclara y complementa el Real Decreto-ley 3/1980, de 14 de marzo ». Por todo lo cual, la apelación interpuesta, como el recurso que la precede, carece de fundamento, debiendo confirmarse la sentencia impugnada.
Debemos desestimar y desestimamos la apelación interpuesta por la Asociación Administrativa Cooperativa Polígono Dos del Plan Parcial Espiral interpuesta contra la sentencia de la Sala 1.a de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Territorial de Barcelona de 14 de diciembre de 1984 (Recurso 206/183), la cual debemos confirmar y confirmamos como hacemos por esta nuestra sentencia. Sin costas.
ASI, por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.- Paulino Martín Martín.- José María Reyes Monterreal.- Francisco González Navarro.- Rubricado.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia, en audiencia pública, por el Excmo. Sr. don Francisco González Navarro, Magistrado Ponente en estos autos, de lo que como Secretario, certifico.- José María López-Mora.- Rubricado.
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