STS, 4 de Febrero de 1987
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 04 Febrero 1987 |
Núm. 103.-Sentencia de 4 de febrero de 1987
PONENTE: Excmo. Sr. don Adolfo Carretero Pérez.
PROCEDIMIENTO: Extraordinario de revisión.
MATERIA: Competencia estatal y municipal en materia de puertos deportivos.
NORMAS APLICADAS: Ley de Costas de 26 de abril de 1969; art. 10; Reglamento de 25 de septiembre de 1980; Ley del Suelo; art. 178 .
JURISPRUDENCIA CITADA: Sentencias del Tribunal Supremo de 2 de octubre de 1967, 20 de octubre de 1972, 24 de enero de 1973, 15 de junio de 1977, 7 de julio de 1978, 30 de junio de 1979, 17 y 28 de junio de 1980, 25 de septiembre de 1981 y 3 de diciembre de 1982 .
DOCTRINA: En las concesiones sobre mar territorial se distinguen dos fases: la inicial, para la que se reconoce competencia exclusiva al Estado y, la posterior, cuando los terrenos ganados al mar
pasan a formar parte de la zona marítimo-terrestre, en que hay que observar la disciplina urbanística, siendo exigible la licencia municipal correspondiente.
En la villa de Madrid, a cuatro de febrero de mil novecientos ochenta y siete.
Visto el recurso contencioso-administrativo extraordinario de revisión, que ante esta Sala especial pende, entre partes de una como demandante el Ayuntamiento de Alicante, representado por el Procurador don Juan Luis Pérez-Mulet y Suárez, bajo dirección de Letrado, y de otra como demandados, la Administración General, representada y defendida por el Letrado del Estado, y «Puerto Deportivo de Alicante, S. A.», representado por el Procurador don Juan Corujo López Villamil, asistido de Letrado, contra la sentencia dictada por la Sala Cuarta del Tribunal Supremo, con fecha 20 de febrero de 1984, en el recurso de apelación núm. 81.555, sobre construcción de un Puerto Deportivo.
Por resolución del Consejo de Ministros de 26 de octubre de 1979, a propuesta del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo, se autorizó a la entidad «Puerto de Alicante, S. A.», la construcción y explotación de un Puerto Deportivo y con fecha 30 de abril de 1980, la Dirección General de Puertos y Costas del Ministerio antes referido, autorizó la iniciación de las obras portuarias previo levantamiento del acta y replanteo y la referida entidad con fecha 24 de septiembre del mismo año, lo puso en conocimiento del Ayuntamiento de Alicante, por lo que la Comisión Municipal Permanente en su sesión de 2 de octubre siguiente, acordó que para iniciar dichas obras debería obtener antes la oportuna licencia municipal, cuyo acuerdo fue suspendido por resolución del Gobernador Civil de 18 de octubre; la Alcaldía de referencia ordenó suspender por varios decretos las obras en cuestión, pero fueron objeto de suspensión todos ellos por el mismo Gobierno Civil y éstos a su vez fueron recurridos por la Corporación Municipal en alzada ante el Ministerio de Administración Territorial, que por resolución de 11 de diciembre de 1980, desestimó los recursos de alzada interpuestos.
Contra todas las resoluciones anteriores se interpuso recurso contencioso-administrativo ante la Sala de esta Jurisdicción de la Audiencia Territorial de Valencia, por la representación procesal del Ayuntamiento de Alicante, en el que seguido por sus trámites legales, recayó Sentencia con fecha 5 de abril de 1982, estimando parcialmente el recurso, declarando la nulidad de la resolución del Ministerio antes citado y de los acuerdos del Gobierno Civil de Alicante y desestimando la indemnización de daños y perjuicios deducidos en la demanda.
Contra dicha sentencia se interpuso recurso de apelación ante la Sala Cuarta del Tribunal Supremo, en el que previa su tramitación legal, recayó Sentencia con fecha 20 de febrero de 1984, estimando el recurso interpuesto por la Abogacía del Estado y por la representación del Puerto Deportivo de Alicante, revocando la sentencia recurrida, dejándola sin efecto en la declaración estimatoria que contiene de la pretensión ejercitada por el Ayuntamiento de Alicante, frente a los actos administrativos recurridos.
Contra la anterior sentencia se interpuso el presente recurso extraordinario de revisión, mediante la correspondiente demanda, en la que una vez expuestos los hechos y fundamentos de Derecho que estimó de aplicación, suplicaba se dicte sentencia por la que revisando la recurrida se rescinda en todo. El Ministerio Fiscal evacuó su preceptivo dictamen en el sentido de que no se oponía a la admisión a trámite del recurso extraordinario interpuesto.
Dado traslado de las actuaciones a los demandados, contestaron la demanda respectivamente el Letrado del Estado y la representación procesal del Puerto Deportivo de Alicante, y ambos una vez alegados los fundamentos de Derecho que estimaban oportunos, suplicaban a la Sala, dicte sentencia en su día, por la que se desestime el recurso interpuesto, con expresa imposición de costas a la parte recurrente.
Habiéndose acordado traer los autos a la vista para sentencia con citación de las partes, se señaló para la deliberación y fallo del recurso el día 30 del pasado mes, en cuya fecha tuvo lugar el acto.
Siendo Ponente el Magistrado Excmo. Sr. don Adolfo Carretero Pérez.
Por Acuerdo del Consejo de Ministros de 26 de octubre de 1979, se otorgó a una compañía privada concesión para la construcción de un puerto deportivo, reconociéndose al concesionario la propiedad de los terrenos ganados al mar, según la Ley 55/1969, de 26 de abril . Posteriormente la Resolución de la Dirección General de Puertos y Costas del Ministerio de Obras Públicas de 30 de abril de 1980, autorizó al beneficiario de la concesión la iniciación de las obras, que comenzadas fueron paralizadas por el Ayuntamiento recurrente que exigió para ellas licencia urbanística, acto suspendido por el Gobernador Civil, decisión, recurrida en vía contencioso- administrativa, confirmada por la sentencia objeto de recurso de revisión y contra la cual se interpone éste, al amparo del art. 102.1.°.b) de la Ley jurisdiccional basado en dos motivos: contradicción con la jurisprudencia que declara que las obras en dominio público marítimo exigen licencia municipal y con la que interpreta los arts. 167 de la derogada Ley del Suelo y 180 de la vigente, respecto de las licencias interadministrativas.
El territorio nacional como espacio geográfico, se dividen en términos municipales, donde se ubican como unidad global y total continua, la universitas agrorum del Digesto, el conjunto de bienes del dominio público y de propiedad privada que lo componen y sobre los cuales ejercen el Estado y los Ayuntamientos una serie de competencias desarrolladas por potestades, jurisdiccionales de imperium y otras derivadas de la propiedad pública sobre bienes demaniales y patrimoniales de las administraciones. El problema consiste en coordinar estas competencias concurrentes y compartidas, sectoriales del Estado para otorgar determinadas concesiones, con las competencias urbanísticas de los Ayuntamientos, sobre las dependencias demaniales en el término municipal. La constante jurisprudencia citada en el recurso (Sentencias de 2 de octubre de 1967, 20 de octubre de 1972, 24 de enero de 1974, 15 de junio de 1977, 7 de julio de 1978, 30 de junio de 1979, 17 y 28 de junio de 1980, 25 103 de septiembre de 1981 y 3 de diciembre de 1982), ha declarado en síntesis, que el dominio público marítimo forma parte del término municipal y que las competencias del Estado no son para fines urbanísticos, ámbito en que la tienen los Ayuntamientos, cuya jurisdicción se extiende a la zona marítimo terrestre y a las superficies que la continúen dentro del mar territorial al dejar la Ley de Costas de 26 de abril de 1969, a salvo las competencias municipales según la Ley de Régimen Local, lo que conlleva que al otorgarse una concesión estatal, no se dispensa de la necesidad en su caso de obtener la licencia municipal urbanística.
La sentencia recurrida no contradice esta doctrina, sino que partiendo de ella y de la unidad del término municipal, sin enclaves exentos, distingue en las concesiones sobre mar territorial dos fases: la inicial, para la cual se reconoce competencia exclusiva al Estado y la posterior, cuando los terrenos ganados al mar a consecuencia de las obras del puerto por accesión artificial, pasan a formar parte de la zona marítimo terrestre, momento en que hay que observar la ordenación urbanística para los usos del suelo, siendo entonces exigible la licencia municipal correspondiente. La conclusión se apoya en diversos fundamentos: en las cláusulas concesionales 16 y 24 se reconoce que es exigible la licencia municipal de obras en la fase posterior a las obras iniciales de movimiento de tierras y de infraestructura del puerto. La Ley 28/1969 de costas, atribuye en su art. 10 competencia al Estado para otorgar concesiones de construcciones dentro del mar, lo que comporta una exclusiva potestad del Estado y no de los municipios, dada la finalidad de este tipo de obras, sobre un elemento que baña la costa y que todavía no es término municipal a los efectos urbanísticos. Así lo impone el Texto refundido de 9 de abril de 1976, cuyo objeto es la ordenación urbana de todo el territorio nacional, no del mar litoral como tal medio líquido natural en tanto no exista un soporte físico o terreno que pase a ser suelo del domino público o de propiedad privada, apto para ser urbanizado. Otra interpretación llevaría a la conclusión de que la jurisdicción municipal se extiende de forma ilimitada dentro de las aguas territoriales del Estado, hasta el mar libre, comprendiendo incluso las construcciones como plataformas y semejantes aisladas de la zona costera, lo cual excede de la finalidad y determinaciones de las facultades urbanísticas y resulta contrario a la realidad social, principio hermenéutico que con arreglo al título preliminar del Código Civil siempre ha de tenerse presente. Consecuencia de que ni los principios y normas generales ni las sectoriales atribuyen competencia a los Ayuntamientos en la fase de la concesión inicial del puerto, es que el concesionario tenga las facultades derivadas de la concesión para realizar las obras precisas para que se construya la infraestructura del mismo, sin la cual el puerto no sería una realidad, dejando a salvo las competencias urbanísticas municipales sobre las tierras ganadas al mar, cuando sobre ellas hayan de realizarse utilizaciones del art. 178 de la Ley del Suelo . Si se pretendiera que para verificar tales obras iniciales hubiera ya de obtenerse licencia urbanística, la intervención de los municipios no supondría una coordinación de competencias, sino una homologación sobre la concesión estatal que interferiría sobre un espacio que en ese momento no es urbanístico y una superioridad de la actuación local sobre la estatal.
El art. 10 de la Ley de Costas de 26 de abril de 1969 al atribuir competencia al Estado para otorgar concesiones de obras en el mar territorial, requiere el informe del Ayuntamiento interesado como trámite esencial, que naturalmente ha de versar acerca de la ubicación de los puertos deportivos para que respeten las prescripciones establecidas en las normas de planeamiento urbanístico, según exige el art. 10 del Reglamento de dicha Ley de 25 de septiembre de 1980 . Este informe ha de tenerse por prestado favorablemente porque así lo recoge la sentencia y es un hecho que no puede discutirse en revisión.
La sentencia impugnada hace equivalente el informe en cuestión a la conformidad municipal en el caso de licencias interadministrativas del art. 180 de la Ley del Suelo y declara que a partir de su emisión la autoridad local carecía de competencia, dentro de la ordenación urbana para decretar la suspensión de las obras, no pudiendo .hacerlo con posterioridad a la obtención de la concesión por el beneficiario de ella, otorgada por el Consejo de Ministros. Este pronunciamiento se halla dentro del contexto total de los razonamientos de la sentencia y referido a las obras iniciales de infraestructura, no a que el Ayuntamiento haya perdido sus facultades para vigilar las posteriores utilizaciones del suelo ya urbanizable. No se está por consiguiente en el supuesto del art. 167 de la derogada Ley del Suelo y 180 de la vigente, que parten de lo contrario; actos de órganos públicos que necesitan la licencia del art. 178 . No cabe en consecuencia contradicción de doctrina ante casos cuya base fáctica y jurídica no es semejante. Por otra parte la conclusión a que se llega en la sentencia no es atentatoria para la autonomía municipal reconocida en el art. 140 de la Constitución ni produce la indefensión del Ayuntamiento, o su desapoderamiento de las competencias urbanísticas sobre la segunda fase de las obras, por lo que las potestades públicas son irrenunciables y un informe favorable no supone su renuncia, ni por el tipo de acto en que se presta ni por su momento cronológico, antes de entrar en la esfera de competencias locales sobre ordenación urbana, pudiendo el Ayuntamiento hacer valer sus competencias por los medios oportunos, como ha ocurrido efectivamente, pues la Corporación ha impugnado el acto concesional del puerto, tema que se halla pendiente de revisión ante este Tribunal Supremo.
Según los arts. 1.809 y 1.810 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, aplicables supletoriamente al recurso de revisión contencioso-administrativo, es preceptiva la imposición de costas.
Que declaramos improcedente el recurso de revisión interpuesto contra la Sentencia de la Sala Cuarta del Tribunal Supremo de 20 de febrero de 1984, por el Ayuntamiento de Alicante sobre construcción de un puerto deportivo, imponiendo las costas del recurso a dicha Corporación. ASI, por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-Antonio Hernández Gil.-Francisco Pera Verdaguer.-Paulino Martín Martín.-Adolfo Carretero Pérez.-José Luis Ruiz Sánchez.-Aurelio Botella Taza.-José Antonio Burón Barba.-Rubricados.
Publicación: Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Excmo. Sr. don Adolfo Carretero Pérez, estando constituida la Sala en audiencia pública, de lo que, como Secretario de la misma, certifico.
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