STS, 22 de Abril de 1988
| Ponente | JULIAN GARCIA ESTARTUS |
| ECLI | ES:TS:1988:2894 |
| Procedimiento | RECURSO DE APELACIóN |
| Fecha de Resolución | 22 de Abril de 1988 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 566.-Sentencia de 22 de abril de 1988
PONENTE: Excmo. Sr. D. Julián García Estartús.
PROCEDIMIENTO: Apelación.
MATERIA: Disciplina del Mercado. Venta de pan. Irregularidades. Validez del Decreto de 17 de noviembre de 1966 . Impugnación indirecta de disposiciones generales.
NORMAS APLICADAS: Decreto de 17 de noviembre de 1966 y Decreto de 22 de junio de 1983 .
DOCTRINA: Reiteradamente ha puesto de relieve esta Sala la validez del Decreto de 17 de noviembre de 1966, el cual recobró su vigencia una vez que se declaró la nulidad del Decreto de 20 de diciembre de 1974 .
También esta Sala viene declarando que no cabe en la impugnación indirecta de las disposiciones
generales la invocación de defectos formales.
En la villa de Madrid, a veintidós de abril de mil novecientos ochenta y ocho.
Visto el recurso de apelación interpuesto por Simago, S. A., representado por el Procurador don Santos de Gandarillas Carmona bajo la dirección de Letrado, siendo parte apelada el Letrado del Estado en la representación que por su cargo ostenta y estando promovido contra la sentencia dictada en 16 de septiembre de 1986 por la Sala Cuarta de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Madrid, en recurso sobre multa por infracción a la disciplina del mercado.
El Jefe Provincial de Comercio Interior de Madrid, por delegación del Gobernador Civil acordó en 24 de enero de 1984 imponer a Simago, S. A., la sanción pecunaria de 80.000 pesetas por infracción a la disciplina del mercado. Interpuesto recurso de alzada ante el Director General de Inspección del Consumo, fue desestimado.
Simago, S. A., interpuso contra los anteriores actos recurso contencioso-administrativo ante la Sala Jurisdiccional de la Audiencia Territorial de Madrid, en el que formalizó su demanda con la súplica de que se dictara sentencia «por la que con estimación de este recurso contencioso- administrativo, se declaren contrarios a Derecho, y la anulación de los actos administrativos objeto del mismo, así originario como confirmatorio por vía de silencio, y ello primero por ser incompetente el órgano sancionador, segundo y en su caso, por no ser la conducta de mi mandante constitutiva de infracción administrativa, y tercero y subsidiario, por ilegalidad del Real Decreto 1945/1983, de 22 de junio, cuya aplicación se impugna por esta parte al amparo del artículo 39 de la Ley reguladora ». Dado traslado al Letrado del Estado, contestó la demanda suplicando la confirmación en todos sus extremos del acuerdo recurrido. Recibidos los autos a prueba y evacuado el trámite de conclusiones, la expresada Sala dictó sentencia con la siguiente parte dispositiva: «Fallamos: Que estimando en parte el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador don Santos de Gandarillas Carmona en nombre y representación de Simago, S. A., contra la resolución del Jefe Provincial de Comercio Interior de Madrid, dictada por la Delegación del Gobernador Civil con fecha 24 de enero de 1984, y contra la desestimación presunta, por silencio administrativo del recurso de alzada interpuesto contra aquélla ante la Dirección General de Inspección del Consumo, debemos confirmar y confirmamos sustancialmente, dichas resoluciones por ser conformes a Derecho, modificándolas tan sólo en el sentido de rebajar la sanción impuesta a la cantidad de 50.000 pesetas, que se estima más ajustada a la entidad y circunstancias de la infracción, sin hacer especial declaración sobre costas.»
El anterior fallo se basa entre otros en los siguientes fundamentos de Derecho: 1.° Para el estudio y resolución de la problemática que se suscita en el presente recurso conviene destacar con carácter previo los siguientes elementos circunstanciales, según los mismos resultan de lo actuado en la vía administrativa y en este procedimiento contencioso: a) El 25 de agosto de 1983 los inspectores de la Jefatura Provincial de Comercio Interior de Madrid se personaron en el establecimiento Simago, S. A., sito en Alcalá de Henares, y levantaron un acta de infracción en relación con el pan que tenía a la venta, en vista de lo cual el Jefe Provincial mencionado acordó la incoación del correspondiente expediente, por providencia de 23 de noviembre de 1983. b) El instructor designado formuló el pliego de cargos con fecha 30 de noviembre del mismo año, en el que hizo constar que dicho establecimiento tenía a la venta pan sin envolver al alcance del público y que no había presentado en las oficinas de la inspección el albarán de compra del pan, desatendiendo el requerimiento que se le hiciera en el acta, al tiempo que se le concedió un plazo de diez días para hacer tal presentación, lo cual constituye, según el instructor, la infracción a la disciplina del mercado prevista en los artículos 3.1.3 y 3.3.4 del Real Decreto 1945/1983, de 22 de junio, en relación con el Decreto 338/1975, de 11 de marzo, c) Con fecha 12 de diciembre de 1983, formuló el denunciado el oportuno escrito o pliego de descargo, efectuándose por el instructor la propuesta de resolución en 4 de enero de 1984, en el mismo sentido y por los mismos fundamentos expuestos en el pliego de cargos, y tras las alegaciones del denunciado, dictó resolución el jefe Provincial de Comercio Interior, con fecha 24 de enero de 1984 -por delegación del Gobernador Civil-, imponiendo al referido denunciado una multa de 80.000 pesetas, por infracción aludida, interponiendo aquél recurso de alzada, que fue presuntamente desestimado por silencio administrativo por la Dirección General de Inspección del Consumo, lo cual determinó la interposición del contencioso que nos ocupa. 4.° Conforme a reiterada doctrina jurisprudencial - contenida entre otras en las sentencias del Tribunal Supremo de 5 de noviembre de 1958, 28 de noviembre de 1966, 30 de mayo de 1975 y 14 de marzo de 1981 -, la sanción debe determinarse en congruencia con la entidad de la infracción cometida y según un criterio de proporcionalidad atento a las circunstancias objetivas del hecho, proporcionalidad que constituye un principio normativo que se impone como un precepto más a la Administración y que reduce el ámbito de sus potestades sancionadoras, pues al ámbito de lo jurisdiccional corresponde no tan sólo la calificación para subsumir la conducta en el tipo legal, sino también, por paralela razón el adecuar la sanción al hecho cometido, ya que en uno y otro caso el tema es de aplicación de criterios valorativos jurídicos plasmados en la norma escrita o inferibles de principios integradores del ordenamiento jurídico, como son en este campo sancionador, los de congruencia y proporcionalidad entre la infracción y la sanción, y la técnica a utilizar la judicial calificadora de conductas ilícitas, afines a las sometidas a la norma penal. 5." No desvirtuada ni cuestionada siquiera por la recurrente la certeza de los hechos imputados, y absolutamente carentes sus argumentaciones del más mínimo soporte técnico-jurídico, tras el análisis ponderado de los hechos contenidos en el pliego de cargos, determinantes de la sanción impuesta en las resoluciones o acuerdos impugnados, y con especial atención en los principios de adecuación o congruencia y proporcionalidad, anteriormente aludidos, estima la Sala procedente desde luego el pronunciamiento sancionador o condenatorio, pero más ajustado reducir la cuantía de la sanción a 50.000 pesetas, moderando de este modo la que en vía administrativa le había sido impuesta, lo que supone en definitiva una estimación parcial del presente recurso. 6.° No concurren en el presente caso, dadas las circunstancias examinadas y las conclusiones a las que se ha llegado, los requisitos imprescindibles para hacer una expresa condena en las costas, según el tenor del artículo 131.1 de Ley Jurisdiccional Contencioso-Administrativa.
Contra la anterior sentencia se interpuso el presente recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos con emplazamiento de las partes para ante este Tribunal, verificándose dentro de término, y no estimándose necesaria la celebración de vista, presentaron las partes sus respectivos escritos de alegaciones. Conclusa la discusión escrita se acordó señalar para la votación y fallo el día 12 de abril de 1988.
Visto: Siendo Ponente el Magistrado Excmo. Sr. D. Julián García Estartús.
Vistos: Los artículos 25.1 de la Constitución, 23 y 32 de la Ley del Régimen Jurídico del Estado de 26 de julio de 1957, 133 al 137 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958, 3.3.4, 6.9.3 y
19.1.1 del Real Decreto de 22 de junio de 1983, 6.3 y 6.4 del Decreto de 7 de marzo de 1975, Decreto-ley de 3 de octubre de 1966, Decreto de 17 de noviembre de 1966, 7 del Decreto-ley de 30 de noviembre de 1973, 10 del Decreto-ley de 27 de noviembre de 1974, y demás disposiciones citadas en esta resolución y las de general y pertinente aplicación.
Aceptando el primero, cuarto, quinto y sexto de los fundamentos de Derecho de la sentencia apelada.
Por la empresa recurrente sancionada en el expediente administrativo del que trae causa la presente reclamación contencioso-administrativa se han alegado como fundamento de su pretensión de que se revoque la sentencia apelada y se anule en su totalidad la multa a la misma impuesta por el jefe Provincial de Comercio Interior de Madrid de 100.000 pesetas, por delegación del señor Gobernador Civil de la provincia, resolución de 24 de enero de 1984, rebajada a 50.000 pesetas por dicha sentencia de fecha 16 de septiembre de 1986, los siguientes motivos: 1.º Incongruencia de la sentencia con las pretensiones deducidas en el escrito de demanda al resolver la sentencia recurrida uno solo de los motivos en que se fundó el recurso: el de la ilegalidad del Decreto de 22 de junio de 1983 . 2.° La sentencia apelada es contraria a Derecho por ausencia de norma legal reguladora de la conducta del recurrente como ilícito administrativo ante la ilegalidad del Decreto referido en el número anterior y del Decreto de 17 de noviembre de 1966 .
La cuestión relativa a la incongruencia de la sentencia apelada con infracción del artículo 80 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 27 de diciembre de 1956 al no resolver todas las cuestiones planteadas por el demandante, debe ser examinada atendiendo a la naturaleza del recurso de apelación que comprende la de examinar, por sus efectos devolutivos las pretensiones formuladas ante el Tribunal de Instancia y las motivaciones aducidas y no resueltas, o dilucidadas erróneamente a juicio del Tribunal de apelación, a cuyo efecto procede hacer las siguientes consideraciones: 1.º La falta de publicación en el Boletín Oficial del Estado de la delegación por el señor Gobernador Civil de Madrid en la Jefatura Provincial del Comercio Interior no pude tener la trascendencia aducida por la actora, ya que si bien formalmente no se cumplimentó con lo dispuesto en el artículo 32 de la Ley del Régimen Jurídico del Estado y 19.3 del Decreto de 22 de junio de 1983 sí se publicó en el Boletín Oficial de la Comunidad Autónoma de 15 de agosto de 1983, por lo que no habiéndose producido indefensión de la recurrente, y teniendo en cuenta el ámbito territorial sobre el que esa delegación producía efectos se estima suficiente la publicación en el Boletín de la Comunidad Autónoma, toda vez que aquella se contrae a un acto singular de un órgano de la Administración de la que tuvo conocimiento la empresa interesada, folio 18 del expediente, al notificársele la resolución sancionadora y su publicación en el Boletín Oficial de la Comunidad Autónoma. 2° La extensa y exhaustiva motivación del Tribunal «a quo« en los fundamentos segundo y tercero de la sentencia apelada respecto a la legalidad de la sanción impuesta en función de la naturaleza de las infracciones administrativas y su sanción en base a los preceptos constitucionales y doctrina del Tribunal Supremo y del Constitucional en los mismos citada, implícitamente contienen un juicio desestimatorio de la ilegalidad del Decreto de 17 de noviembre de 1966 y del de 22 de junio de 1983, así como el hallarse incursa la conducta sancionada en la normativa de esos Decretos, y su soporte legal, y en el artículo 6.° del Decreto de 7 de marzo de 1975, debiéndose afirmar que el Decreto de 22 de junio de 1983, promulgado por mandato del Congreso de los Diputados adoptado en su reunión de 17 de septiembre de 1981, contiene en su regulación de las infracciones y sanciones en materia de defensa del consumidor y de la producción agroalimentaria, entre otros, los supuestos contemplados en el Decreto de 17 de noviembre de 1966 cuya legalidad ha sido declarada reiteradamente por el Tribunal Supremo, sentencias entre otras las de 29 de abril de 1983, 20 de febrero de 1984, 7 de junio de 1984, 26 de noviembre de 1985, 8 de mayo de 1986 y 31 de julio de 1986, y la de 17 de octubre de 1986 al resolver el recurso extraordinario de apelación en interés de la Ley del artículo 101 de la Ley reguladora, doctrina basada en la cobertura legal de esa disposición en el Decreto-ley de 3 de octubre de 1966, legalidad asumida por el Decreto-ley de ordenación económica de 30 de noviembre de 1973, artículo 10 del Decreto-ley de 27 de noviembre de 1974, Decreto que fue derogado por el de 20 de diciembre de 1974 que al ser anulado por sentencia de la Sala Tercera de este Tribunal de 18 de marzo de 1981, cobró nueva y automática vigencia, sin que la falta del informe preceptivo del Consejo de Estado como infracción formal no trascendente en la formación de voluntad de la Administración y no estar incluido ese defecto procedimental en el articulo 47 de la Ley de Procedimiento Administrativo como causa de nulidad de pleno derecho pueda invocarse en una reclamación contra un acto singular de aplicación de una disposición general, en tanto esta se acomode substantivamente a una norma de rango legal, de todo lo cual se infiere la legalidad de ambos Decretos, y la improcedencia del fundamento de la demandante basado en la presunta ilegalidad de esas disposiciones.
Respecto a los hechos imputados a la recurrente, contenidos en el pliego de cargos, propuesta de resolución y la que impuso la sanción impugnada, fueron adverados en el acta de inspección levantada por los inspectores de la Dirección General del Consumo del Ministerio de Sanidad y Consumo el 25 de agosto de 1983 en un establecimiento que tiene aquélla en Alcalá de Henares: venta de piezas de pan de 125 gramos al alcance del público sin envase como impone el artículo 6.3 del Decreto de 7 de marzo de 1975, número 338, sobre el pan y su comercialización, promulgado como complemento de la Sección Cuarta del Código Alimentario, capítulo XX, «en los establecimientos del ramo de la alimentación, salvo los despachos exclusivos de venta de pan, las piezas de pan y pan de Viena de un peso de 100 gramos o inferiores y aquellas de cualquier peso que sean destinadas a la venta en establecimientos donde estén directamente al alcance del público consumidor deberán estar protegidas por una envuelta de material aislante», omisión contemplada como infracción por el artículo 3.3.4 del Decreto de 22 de junio de 1983 : «El incumplimiento de las disposiciones que regulan el mercado, etiquetado, y envasado de productos así como la publicidad sobre bienes servicios y sus precios», infracción imputable a la empresa demandante sin perjuicio de que de la panificadora de conformidad con el artículo 6.4 del mentado Decreto de 7 de marzo de 1975 debieron salir ya envueltos, obligación que no excluye la infracción de exponer al público para su venta las piezas de pan referidas en un supermercado sin el envase correspondiente.
Como acertadamente alega la actora la infracción sancionada no puede incluirse como acto fraudulento previsto en el artículo 3.1.3 del Decreto de 22 de junio de 1983, ya que se trata do una omisión relativa a la venta sin envase de un producto básico de alimentación que atiende a razones primordialmente higiénicas, sin perjuicio de que indirectamente a través de un envasado en que constase el precio y peso de la pieza de pan expuesto a la venta pueda adverarse un fraude, procediendo afirmar que los hechos sancionados no lo fueron por falta de peso del pan, y por ende, sin relación alguna con el mentado precepto, artículo 3.1.1, que prevé como infracción: «El fraude en cuanto al origen, calidad, composición, cantidad, peso y medida o su presentación mediante determinados envases etiquetas, rótulos, cierres, precintos, o cualquier otra información o publicidad que induzca a engaño o confusión o enmascare la verdadera naturaleza del producto o servicio», o sea cualquier conducta que directa o indirectamente tienda a defraudar al consumidor, circunstancia que no incide en el supuesto contemplado en este proceso, estando subsumida la omisión sancionada en el meritado artículo 3.3.4 del meritado Decreto y previsto como falta leve por el artículo 6.° de la misma disposición, concurriendo los presupuestos de antijuridicidad, tipificada, y punibilidad artículo 10.1 a que se contrae el mandato Constitucional, artículo 25.1 de la Constitución, y por ello acorde a Derecho la multa impuesta rebajada por el Tribunal «a quo» en base a una correcta estimación del principio de proporcionalidad en la aplicación de las sanciones administrativas dentro de los límites de la norma sancionadora.
Por lo expuesto procede desestimar el recurso de apelación interpuesto, sin que se aprecie temeridad o mala fe al objeto de la imposición de costas, según lo dispuesto en el artículo 131 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa .
Que debemos desestimar y desestimamos el recurso de apelación interpuesto por la representación de Simago, S. A., contra la sentencia dictada por la Sala Cuarta de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Madrid de 16 de septiembre de 1986, recurso 1.148/1984. Sentencia que confirmamos en todos sus pronunciamientos, sin hacer expresa imposición de costas.
ASI por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-Intelineado.-«fraude».- Vale.-Paulino Martín.-Joaquín Salvador Ruiz.-Julián García Estartús.-Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia en audiencia pública por el Excmo. Sr. D. Julián García Estartús, Magistrado Ponente en estos autos, de lo que, como Secretario, certifico.- Evaristo Cabrera.-Rubricado.
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