STS, 19 de Mayo de 1988
| Ponente | RAFAEL DE MENDIZABAL ALLENDE |
| ECLI | ES:TS:1988:3768 |
| Procedimiento | RECURSO DE REVISIóN |
| Fecha de Resolución | 19 de Mayo de 1988 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 537.- Sentencia de 19 de mayo de 1988
PONENTE: Excmo. Sr. D. Rafael de Mendizábal Allende.
PROCEDIMIENTO: Recurso extraordinario de revisión.
MATERIA: Normas sobre campaña remolachera-azucarera 1984-1985.
NORMAS APLICADAS: Artículo 102.1.b) de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa .
JURISPRUDENCIA CITADA: Sentencias de la Sala Especial de Revisión de 23 de diciembre de
1983, de 12 de abril y de 23 de octubre de 1984, de 21 de febrero y de 16 de octubre de 1987.
DOCTRINA: La naturaleza excepcional de este recurso de revisión, cuyo objeto son sentencias
firmes, hace aconsejable configurar los supuestos tipificados para su eventual fundamento dentro de
sus límites estrictos, sin ampliarlos mediante una interpretación extensiva, ni menos aún analógica;
el recurso de revisión no es, en definitiva, una tercera instancia, y no permite un nuevo
replanteamiento de la cuestión, al margen de su propia perspectiva; el motivo escogido en este
caso como fundamento eventual de la revisión, exige una triple coincidencia subjetiva, objetiva y
causal, pero no la propia de la cosa juzgada.
En la villa de Madrid, a diecinueve de mayo de mil novecientos ochenta y ocho.
Visto el recurso contencioso-administrativo extraordinario de revisión que ante esta Sala Especial pende, entre partes, de una, como demandante, la Administración General, representada y defendida por el Letrado del Estado, y de otra, como demandado, la Confederación Nacional Española de Cultivadores de Remolacha y Caña Azucarera, representada por el Procurador don Juan Luis Pérez-Mulet y Suárez, asistido de Letrado, contra la sentencia dictada por la Sala Cuarta del Tribunal Supremo, con fecha de 29 de diciembre de 1986, en el recurso número 408.705, sobre normas referentes a la zona sur para la campaña remolachera-azucarera 1984/1985.
Con fecha de 13 de diciembre de 1983 se publicó la Orden del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación de 30 de noviembre de 1983 desarrollando normas referentes a los derechos de producción en la zona sur para la campaña remolachera azucarera 1984/1985 y aprobado el modelo de contrato para dicha campaña.
Contra la mencionada orden ministerial, la Confederación Nacional Española de Cultivadores de Remolacha y Caña de Azúcar, por medio de su representación procesal, interpuso recurso contencioso-administrativo ante la Sala Cuarta del Tribunal Supremo, en cuyo recurso, previos los trámites preceptivos, recayó sentencia con fecha de 29 de diciembre de 1986, estimando el recurso interpuesto, declarando la nulidad de la orden impugnada por su disconformidad con el ordenamiento jurídico, así como las actuaciones practicadas, a fin de que con la incorporación al expediente de la iniciativa del centro directivo, estudios e informes previos, se siga el procedimiento con arreglo a Derecho, con observancia del trámite previsto en el artículo 130.4 de la Ley de Procedimiento Administrativo ; sin expresa condena en costas.
Contra dicha sentencia se interpuso el presente recurso extraordinario de revisión mediante la correspondiente demanda, en la que una vez expuestos los fundamentos de Derecho que estimaban oportunos se suplicaba a la Sala dicte sentencia en su día por la que se estime el recurso y se rescinda la recurrida. Recibidos los autos de la Sala Cuarta y emplazadas las partes, pasaron las actuaciones al Ministerio Fiscal a los efectos prevenidos por el artículo 1.802 de la Ley de Enjuiciamiento Civil .
Dado traslado de las actuaciones al representante legal de la demandada, contestó la demanda, en la que una vez deducidos los fundamentos de Derecho que consideraba de aplicación, suplicaba a la Sala dictara en su día sentencia por la que se desestimara el recurso interpuesto y se confirmara íntegramente la impugnada, con imposición de costas a la parte recurrente.
Por resolución de 13 de enero de 1988, la Sala acordó traer los autos a la vista para sentencia con citación de las partes; señalándose para la deliberación y fallo del recurso el día 13 de los corrientes, en cuya fecha tuvo lugar el acto.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Rafael de Mendizábal Allende, Presidente de la Sala Tercera de este Tribunal.
En nuestra sentencia que lleva fecha de 16 de octubre de 1987 recordábamos cómo en variadas ocasiones habíamos advertido, tanto en sede de Sala Especial como en la ordinaria, que la naturaleza excepcional de este recurso de revisión (extraordinario lo califica la Ley), cuyo objeto son sentencias firmes, hace aconsejable configurar los supuestos tipificados para su eventual fundamento dentro de sus límites estrictos, sin ampliarlos mediante una interpretación extensiva, ni menos aún analógica (sentencias de 23 de diciembre de 1983, de 12 de abril y 23 de octubre de 1984, y de 21 de febrero de 1987). Por otra parte, el motivo rescisorio contenido en el apartado b), párrafo uno, artículo 102, de la ley reguladora de esta jurisdicción, cuyo talante casacional es innegable, tiene la finalidad ostensible de homogeneizar y unificar los criterios judiciales dispersos y discrepantes, para convertirlos en doctrina legal, dentro de la función complementaria del ordenamiento jurídico que a la jurisprudencia asigna el Código Civil (art. 1.6 ) y en beneficio del principio de seguridad jurídica, clave en un Estado de Derecho como el nuestro, cuya Constitución lo garantiza con su nombre y por algunos de sus elementos (legalidad, irretroactividad, jerarquía normativa...) en su artículo 9.° En consecuencia, la contradicción de sentencias, una vez detectada y comprobada, exige la elección de la solución que se considere correcta, no en función tiempo sino del contenido, elección que es dotada por la ley de un valor normativo (sentencias de 10 de abril de 1984, de 17 de febrero, y de 15 de junio de 1987). El recurso de revisión no es, en definitiva, una tercera instancia (sentencias de 17 de febrero, y de 11 de junio de este año) y no permite un nuevo replanteamiento de la cuestión, al margen de su propia perspectiva.
El motivo escogido en este caso como fundamento de una eventual revisión exige una triple coincidencia subjetiva, objetiva y causal, pero no la propia de la cosa juzgada, mucho más estricta en la configuración que ofrece el artículo 1.252 del Código Civil . Efectivamente, desde 1973 el nuevo texto de la ley reguladora del orden judicial en el cual nos encontramos alude, por una parte, a los mismos litigantes o a otros en idéntica situación, circunstancia ésta común a los procesos que dieron origen a las sentencias cuya contradicción, por otra parte evidente, constituye el objeto inmediato de la revisión pretendida. Los otros dos factores concurren igualmente, ya que en definitiva el único aspecto controvertido de la resolución impugnada es el tratamiento que da a la llamada audiencia corporativa prevista en el artículo 130, párrafo cuarto, de la Ley de Procedimiento Administrativo . Aquí y ahora hemos de anticipar ya nuestra opinión que considera preceptiva la intervención de los ciudadanos, directamente o a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la ley, como expresa el artículo 105, apartado a), de la Constitución . Y para exponer nuestras propias reflexiones en torno al tema, vamos a utilizar los que sirvieron de fundamento a la sentencia de la Sala Tercera de este Tribunal Supremo, que lleva fecha de 4 de julio de 1987 . Antes de seguir adelante, convenía entonces y conviene ahora traer a colación unas consideraciones del Tribunal Constitucional, según el cual la «reserva de ley» que configura en este punto el precepto aludido, «no tiene sentido de diferir la aplicación de los derechos fundamentales y libertades públicas hasta el momento en que se dicte una disposición legal posterior a la Constitución, «ya que en todo caso sus principios son de aplicación inmediata» (sentencia 18/1981, de 8 de junio). Por otra parte, esa audiencia corporativa es una más en la constelación de normas que a lo largo y a lo ancho del texto constitucional van diseñando la imagen de una Administración pública auténticamente democrática y, en consecuencia, el denominador común de los tres supuestos contemplados en el tan repetido articulo 105 consiste en la participación ciudadana y en la transparencia de la estructura burocrática. Efectivamente, la intervención de los individuos o de los grupos en la formación de la voluntad administrativa para el ejercicio de la potestad reglamentaria no es sino una manifestación concreta del derecho que los españoles tienen a participar en los asuntos públicos, directa o indirectamente (art. 23), como lo son también las modalidades de tal principio con reflejo en la justicia (art. 125). Se configura así una Administración dialogante y la transformación de sus interlocutores en ciudadanos, antes subditos o «administrados», con una contemplación objetiva, desapasionada y contrapuesta de los problemas.
En tal contexto ha de situarse el procedimiento especial para la elaboración de las disposiciones de carácter general que regulaba ya la ley del ramo, según hemos tenido ocasión de exponer más arriba. El párrafo cuarto de su artículo 130, exigía que se diera la oportunidad de exponer su parecer en razonado informe a las entidades que por ley ostentaren la representación o defensa de intereses de carácter general o corporativo afectados por la disposición en proyecto, siempre que fuere posible y la índole de ésta lo aconsejare, salvo cuando se opusieren a ello razones de interés público debidamente consignadas en el anteproyecto. Las dos cautelas que condicionan esta audiencia y la excepción que justificaría su omisión, aparecen configuradas como conceptos jurídicos indeterminados y no permiten margen alguno de discrecionalidad, a nuestro entender. No se nos oculta que tal afirmación contradice otras muy numerosas del Tribunal Supremo, cuyas tres Salas de lo Contencioso-Administra-tivo calificaron esa participación como «facultativa» (sentencias de 6 de diciembre de 1966, y de 17 de junio de 1970) o de «observancia discrecional» (de 24 de diciembre de 1964, de 6 de marzo, y de 14 de diciembre de 1972, de 25 de septiembre, y de 17 de octubre de 1973) e incluso como un «consejo sano del legislador» más(que un requisito indispensable (de 7 de noviembre de 1966).
Sin embargo, antes y ahora ha habido opiniones discrepantes, aunque aisladas, en el sentido que aquí se propugna. Nuestra sentencia de 15 de mayo de 1972, explicó con acierto y precisión que «el trámite de informe razonado de las entidades corporativas y representativas de intereses afectados por disposición general... equivale y sustituye al de audiencia de los interesados que respecto del procedimiento común preceptúa el artículo 91, de suerte que su cumplimiento no constituye formalidad accesoria sino requisito y garantía esencial, ligada a la validez del resultado del procedimiento elaborativo», y añade a continuación, que si bien el párrafo cuarto del artículo 130 comienza diciendo, «siempre que sea posible y la índole de la disposición lo aconseje», al referirse al informe de las entidades interesadas,... semejante autorización, comprensible como cautela del interés público ante la extrema variedad y el delicado alcance que pueden revestir algunas de las disposiciones generales, no constituye la expresión de una discrecionalidad de arbritario o infundado uso, sino que queda supeditado a lo que el propio párrafo indica al final: «salvo cuando se opongan a ello razones de interés público, debidamente consignadas en el anteproyecto».
La progresiva tendencia iniciada antes de la Constitución por esta sentencia profética, pero solitaria, debida a la pluma de don José María Cordero de Torres, Magistrado entonces de la Sala Cuarta de este Tribunal, y que tenía como protagonista a la Junta Central de los Colegios Oficiales de Agentes de la Propiedad Inmobiliaria, fue continuada trece años después por otra de la misma Sala, con fecha de 18 de diciembre de 1985, con referencia a la Asociación Nacional de Ganaderías de Lidia, siendo Ponente don Ángel Martín del Burgo y una más, ahora impugnada, de 29 de diciembre de 1986. A su vez, la Sala Tercera aceptó la misma perspectiva a partir de su sentencia de 28 de abril de 1987 (Federación Nacional de empresarios carniceros-charcuteros), ratificándola en otras tres posteriores: de 7 de mayo (Asociación Española de productos cinematográficos), y de 4 de julio de 1987 (Consejo General de los Colegios Oficiales de Farmacéuticos), así como la de 23 de marzo del año actual (Comité Olímpico Español, Real Federación Española de Fútbol y Federación Española de Judo y Deportes Asociados).
La Administración Pública tiene encomendada directamente por el texto constitucional la misión de gestionar los intereses generales, «servir» es el verbo que utiliza el artículo 106, incorporando así el significado etimológico de la propia denominación. La «generalidad» de los asuntos que conforman ese ámbito de actuación excluye, pues, por definición, cualesquiera otra perspectiva parcial, tanto si proviene de la propia organización burocrática o de sus agentes, como si tiene un carácter sectorial dentro de la sociedad, aún cuando en principio puedan ser absolutamente legítimos. En el campo de fuerzas de los intereses particulares, individuales o de grupo, la resultante histórica en cada momento conforma el interés público, que no es por tanto mera suma o yuxtaposición, algo cuantitativo, sino más bien una sublimación cualitativa.
La característica inherente a la función administrativa es la objetividad, como equivalente a imparcialidad o neutralidad, de tal forma que cualquier actividad ha de desarrollarse en virtud de pautas esterotipadas, no de criterios subjetivos. Ello constituye el reflejo de dos principios acogidos ambos en la Constitución, uno general, el de igualdad de todos, con múltiples manifestaciones de las que el artículo 14 es sólo núcleo, sin agotarlas. El otro principio es inherente a la concepción contemporánea de la Administración Pública, y consiste en el «sometimiento pleno a la Ley y al Derecho», principio de legalidad (art. 103 ). No rige aquí la autonomía de la voluntad y menos aún el voluntarismo o decisionismo, ni por supuesto la arbitrariedad.
Un segundo punto de orientación es la eficacia, mencionado no sólo como referencia para la actuación administrativa en general, sino también para su vertiente económica (art. 31). Todo lo dicho nos sitúa en la función del procedimiento como garantía y como instrumento para asegurar «la legalidad, acierto y oportunidad» de las disposiciones, según frase expresiva incluida en el párrafo que encabeza el procedimiento especial regulado para su elaboración ( art. 129 LPA).
La potestad reglamentaria de la Administración pública, cuyo fundamento directo se encuentra en la Constitución, ha de ejercitarse, pues, dentro de un cauce formal que es, precisamente, aquel procedimiento especial, al cual alude el propio texto constitucional [art. 105.a)], aun cuando su regulación date de veinte años atrás. En el esquema sencillo y flexible que ofrecen los artículos 129 al 132 de la Ley «ad hoc», existen una serie de trámites, preceptivos todos a nuestro entender, como exigencias mínimas de una actividad reflexiva, que no impiden otros estudios o asesoramientos cuya necesidad venga predicada por las normas peculiares de cada concreto sector. Entre ellos se encuentra el informe de la secretaría general técnica y, por supuesto, la audiencia de los ciudadanos, directamente a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la ley.
En definitiva, la Ley de Procedimiento Administrativo permitía e incluso imponía una lectura de tal exigencia distinta de la que prevaleció, según ha podido comprobarse. La incidencia de la Constitución hace obligada una interpretación de signo progresivo, conforme a sus principios. Ello sitúa como concepto clave el verbo «afectar», trasplantado al artículo 105 del texto Constitucional desde el 130 de aquella primera norma legal, en relación con los «intereses de que fueren portadores, a título representativo, las organizaciones, asociaciones o entidades. La vinculación entre tales intereses y la norma que de alguna manera les afecta reconduce el planteamiento al ámbito de la legitimación activa, si se recuerda que ésta consiste en una relación unívoca entre el sujeto y el objeto de la pretensión (acto o disposición impugnados), de tal forma que su anulación produzca automáticamente un efecto positivo (beneficio) o negativo (perjuicio), actual o futuro pero cierto, según lo define nuestra sentencia de 18 de diciembre de 1974. En este punto del razonamiento queda clara también nuestra discrepancia respecto de la sentencia 61/1985, de 8 de mayo, donde el Tribunal Constitucional opina que «la audiencia de los ciudadanos directamente o a través de organizaciones y asociaciones [art. 105.a)] no constituye ni a aquéllos ni a éstas en interesados en el sentido de partes procesales necesarias», pues en tal procedimiento no hay nadie que tenga que ser llamado con ese carácter, afirmación por otra parte más cercana a los «obiter dicta» que a la «ralio decidendi» del caso.
En el que nos ocupa ahora, entre los eventuales afectados por la disposición general proyectada se encontraba la Confederación Nacional Española de Cultivadores de Remolacha y Caña Azucarera, en su función de defensa de los intereses de estos agricultores, como asociación sindical nacida al amparo de la Ley 19/1977, de 1 de abril, que debe entenderse integrante del concepto de la obsoleta «organización sindical» (sentencias de 14 de marzo y de 18 de abril de 1986), aunque ésta fuera una estructura propia de su época. En suma, su audiencia en el procedimiento de elaboración de la orden de 30 de noviembre de 1983, por el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, era preceptiva y la omisión de este trámite esencial, constituye un vicio radical insubsanable que arrastra la nulidad plena de tal disposición general.
Por lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,
No haber lugar a la demanda de revisión formulada por la Administración General del Estado contra la sentencia que el 29 de diciembre de 1986 dictó la Sala Cuarta de este Tribunal Supremo en el proceso contencioso-administrativo interpuesto por la Confederación Nacional Española de Cultivadores de Remolacha y Caña Azucarera.
Condenar en todas las costas del juicio de la Administración demandante.
ASI por esta nuestra sentencia, que se publicará en el «Boletín Oficial del Estado» e insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.- Antonio Hernández Gil.- Paulino Martín Martín.- Rafael de Mendizábal Allende.- Adolfo Carretero Pérez.- Antonio Agúndez Fernández.- José Ignacio Jiménez.- Juan Ventura Fuentes Lojo.- Rubricados.
Publicación: Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Rafael de Mendizábal Allende, estando constituida la Sala en audiencia pública, de lo que, como Secretario de la misma, certifico.--Sr. Rodríguez.- Rubricado.
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