STS, 20 de Junio de 1988
| Ponente | MANUEL GARAYO SANCHEZ |
| ECLI | ES:TS:1988:4697 |
| Procedimiento | RECURSO DE APELACIóN |
| Fecha de Resolución | 20 de Junio de 1988 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 710.- Sentencia de 20 de junio de 1988
PONENTE: Excmo. Sr. don Manuel Garayo Sánchez.
PROCEDIMIENTO: Apelación.
MATERIA: Permiso de trabajo. Renovación.
NORMAS APLICADAS: L.O. 7/85, arts. 18 y 26-c). R.D. 1.031/80, art. 2 .
DOCTRINA: No procede la renovación del permiso de trabajo y residencia si el solicitante ha
observado una conducta irregular.
En la villa de Madrid, a veinte de junio de mil novecientos ochenta y ocho.
En el recurso contencioso-administrativo que, en grado de apelación, pende de resolución ante esta Sala, promovido por don Marcelino, representado por el Procurador don Rafael Gamarra Mejías, dirigido por Letrado, contra sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Las Palmas, en 11 de febrero de 1987, en pleito relativo a permiso de trabajo y autorización de residencia; habiendo comparecido en concepto de apelado el Letrado del Estado, en nombre y representación de la Administración.
Referida sentencia contiene la parte dispositiva que literalmente copiada es como sigue: «Fallo: En atención a lo expuesto, la Sala ha decidido: 1.°) Desestimar el recurso contenciosoadministrativo interpuesto por el subdito alemán don Marcelino, contra las resoluciones del Delegado del Gobierno en la Comunidad Autónoma de Canarias de 22 de enero y 24 de marzo de 1980 por las que se procedió al archivo, por causas de orden público de la solicitud de los recurrentes de que le fuera concedido Permiso de Trabajo y Autorización de Residencia; resoluciones que declaramos ajustadas al ordenamiento jurídico. 2.°) No imponer, a ninguno de los litigantes las costas del recurso.»
Sirvieron de base a dicha resolución los siguientes Fundamentos Jurídicos: «Primero: Se pretende, en el presente Recurso el control de la legalidad de las Resoluciones del Delegado del Gobierno en la Comunidad Autónoma de Canarias de 22 de enero y 24 de marzo de 1986, por las que se resuelve; "por causas de orden público", proceder al archivo de la solicitud formulada por el subdito alemán Marcelino de que le fuera concedido permiso de trabajo y autorización de residencia por cuenta ajena como administrador único de la empresa "Gran Canaria Invest, S.L.". Fundamenta el Delegado del Gobierno sus resoluciones en el art. 2.° del Real Decreto 1.031/80 de 3 de mayo, por el que se regula el procedimiento de concesión y prórroga de los permisos de trabajo y autorizaciones de residencia de extranjeros, precepto que dispone que "en los supuestos de que el Gobernador Civil estimase improcedente por razones de orden público el otorgamiento de los permisos solicitados, dispondrá que la Jefatura Superior o Comisaría Provincial de Policía archive las actuaciones y lo notifique al solicitante". Segundo: El citado Real Decreto
1.031/80, de 3 de mayo ha quedado expresamente derogado por la Disposición derogatoria del Real Decreto 1.099/86, de 26 de mayo, por el que se regula la entrada, permanencia y trabajo en España de ciudadanos de los Estados miembros de las Comunidades Europeas norma que si bien entró en vigor el día siguiente de su publicación en el «Boletín Oficial del Estado» (11 de junio de 1986), sin embargo extiende retroactivamente- sus efectos desde la fecha de entrada en vigor del Tratado de Adhesión de España a la Comunidad Económica Europea (1 de enero de 1986): Esto es, si bien entró en vigor con posterioridad a los actos que se revisan, sin embargo su contenido extiende sus efectos a los mismos. La publicación del mismo fue necesaria como consecuencia de la reserva contenida en el art. 3." de la Ley Orgánica 7/1985, de 1." de julio, sobre derechos y libertades de los extranjeros, en favor de los Tratados Internacionales en los que sea parte España. En la citada nueva normativa se regulan las formalidades administrativas para el ejercicio de los derechos de entrada y permanencia en España, por parte de los ciudadanos de los Estados miembros de las Comunidades Europeas, para la realización de actividades, asalariados o no asalariados, o para prestar o recibir servicios, al amparo de lo dispuesto en los artículos 48, 52, 59 del Tratado de la CEE ; y, a pesar de que el contenido del Real Decreto se entiende sin perjuicio de tener en cuenta las excepciones o particularidades prevenidas en la normativa comunitaria para supuestos especiales, sin embargo el régimen especial para trabajadores por cuenta ajena (establecido en el capítulo III del RD. arts. 12/20 ) será en aplicación preferente en tanto subsista la normativa transitoria contenida en los artículos 56, 57 y 58 del Acta de Adhesión de España a las Comunidades Europeas . Tercero: En consecuencia, tanto la anterior normativa ( RD 1.031/80 de 3 de mayo ), como la actualmente en vigor ( Ley Orgánica 7/85 de 1.° de julio art. 13.2 en relación con el 26.1.C-; RD 1.119/86, de 26 de mayo, que aprueba el Reglamento de ejecución de la anterior Ley Orgánica -art. 23.3 en relación con el 14.1 .b y 7.1 ; y RD 1.099/86, de 26 de mayo, antes citado artículos 21 y 22 ), como, por último la normativa europea (Tratado constitutivo de la Comunidad Económica Europea -art. 48-) habilitan a la autoridad gubernativa, entre otras cosas, para denegar "la expedición o la renovación de las tarjetas de residencia o de los permisos de trabajo y de residencia", por motivos de orden, o de seguridad o salud públicas; habilitación delegada en el Gobernador Civil de Las Palmas (cuyas funciones son asumidas por el Delegado del Gobierno), a través de la Resolución de 13 de mayo de 1986 del Director de la Seguridad del Estado, con arreglo a la vigente normativa. Cuarto: Mas, no obstante dicha habilitación legal, para disponer el archivo de las actuaciones, sin sustanciar la petición conjunta de permiso de trabajo y autorización de residencia, también es cierto que el Tribunal Supremo, en sentencia de 19 de noviembre de 1984 (revocando otra de esta Sala), recordaba -de conformidad con una reiterada jurisprudencia, que concretaba en la Sentencia de 17 de octubre de 1983, que la citada posibilidad "no cabe interpretarla en el sentido de que baste la invocación de razones de orden público para impedir la tramitación de la solicitud y la consiguiente decisión sobre ella", pues el concepto de "orden público, por su carácter de concepto jurídico indeterminado, supone la necesidad de que se acrediten las circunstancias que justifiquen su realidad", pues es evidente (sentencias 14 de junio de 1984) que "el ejercicio licitado de las facultades administrativas requiere que la decisión se corresponda con el resultado fáctico del expediente valorado conforme a los principios y reglas básicas que regulan la apreciación de la prueba, incidencias en extralimitación si se presuponen hechos no constatados y acreditados o se inducen de meras impresiones subjetivas, desprovistas del correspondiente respaldo probatorio": concluyendo la sentencia invocada señalando que "el reconocimiento de que la naturaleza especial de dicha materia (residencia de extranjeros en territorio nacional) hace necesario otorgar a la Administración amplios márgenes de actuaciones en aras de la especial eficacia con que es preciso resolver los problemas que en la misma se plantean, no quiere decir que la abstracta invocación de una supuesta y oculta razón de Estado pueda convertir esas amplias facultades gubernativas en poder arbitrario inmune a la revisión judicial e incompatible con los principios fundamentales en que se asienta el Estado de Derecho y delimitan la licitud de la actividad administrativa, que requiere siempre la expresión de su verdadera motivación y su conformidad con el ordenamiento jurídico". Quinto: El Tribunal Constitucional ha utilizado un concepto amplio de "orden público", pues en él (Sentencias 8 de junio de 1982) "pueden incluirse cuestiones como las referentes a la salubridad... que no entran en el concepto de seguridad, la cual se centra en la actividad dirigida a la protección de personas y bienes (seguridad en sentido estricto) y al mantenimiento de la tranquilidad u orden ciudadano, que son finalidades inseparables y mutuamente condicionadas". Por su parte el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas ( STC de 27 de octubre de 1977 : Regina contra Pierre Boucherean) ha subrayado que "la noción de orden público, en el contexto comunitario, y sobre todo en cuanto justificación de una excepción al principio fundamental de la libre circulación de los trabajadores, ha de ser entendida estrictamente, de manera que su alcance no podrá ser determinado unilateralmente por cada uno de los Estados miembros sin control de las instituciones de la Comunidad"; mas recordando otra sentencia anterior ( STC de 4 de diciembre de 1974 : Van Buyn) "se comprueba, sin embargo, que las circunstancias específicas que podría justificar el recurso a la noción de orden público pueden variar de un país a otro y de una época a otra, y que por ello es preciso, a este respecto, reconocer a las autoridades nacionales competentes un margen de apreciación en los límites impuestos por el Tratado y disposiciones adoptadas para su aplicación" ( Directiva 64/221 ), siendo precisa para justificar ciertas restricciones a la libre circulación de las personas sometidas al derecho comunitario, "en todo caso, la existencia, aparte de la alteración del orden social que constituye toda infracción de la ley, de una amenaza real y suficientemente grave, que afecte a un interés fundamental de la sociedad". Sexto: En el supuesto de autos el recurrente, de nacionalidad alemana, además de haber sido detenido en su país en varias ocasiones por delitos de violación, hurto y conducción ilegal (afirmaciones policiales no desvirtuadas), siendo detenido el 1 de abril de 1976 al hallarse reclamado en busca y captura por Interpol Alemania; con fecha de 7 de abril siguiente fue denunciado como presunto autor de hurto de un anillo, instruyéndose diligencias, remitidas al Juzgado de Instrucción de Telde; en 17 de abril siguiente es denunciado por presunta apropiación indebida, remitiéndose diligencias al mismo Juzgado; en 2 de agosto siguiente figura como encartado de delito de receptación instruyéndose diligencias; en 29 de abril de 1984 es denunciado por lesiones menos graves por agresión; en 24 de abril de 1984 es detenido por estafa: Actuaciones todas ellas llevadas a cabo por la Comisaria de Maspalotnas. En la misma Comisaria denuncia sustracción de 1.000.000 pts., en su apartamento (6-6-80), robo en tienda de piel (7-4-81), lesiones leves en agresión y amenazas (20-8-82), robo de puertas (9-10-84), robo en caja fuerte de su domicilio (4.650.000 pts.) (15-12-85), abandono de hogar de su esposa Te/esa Rivero Rivero (18- 5-86). Asimismo en 18 de noviembre de 1976 fue puesto a disposición del Juzgado de la Orotava, por falsificación, fugándose de los calabozos. Durante el año 1985, y en el Juzgado de Instrucción de San Bartolomé de Tirajana fueron seguidas las Diligencias Previas 62, 422, 423, 424, 425, 939, en relación con exigencia de un millón de marcos a otro subdito alemán, a cambio de unas fotos de su esposa desnuda; por estafa de 40.000 marcos, suplantando a un socio; por estafa en venta de apartamentos, y por estafa al no abonar en un restaurante los gastos de su boda. Séptimo: Al margen de los informes policiales relativos a sus dudosas actividades comerciales, el conjunto de los hechos anteriores evidencian que a lo largo de los diez últimos años el recurrente ha mantenido una trayectoria de comportamiento contraria al orden público, pues con independencia de no haber sido condenado, las anteriores circunstancias aparecen acreditadas y justifican una realidad de comportamiento, al margen de las normas conformadoras del orden público, desprendiéndose de dicho resultado fáctico una ausencia de extralimitación probatoria por parte del Delegado del Gobierno, que utiliza en forma correcta, y dentro del margen de apreciación que la legislación le concede, la discrecionalidad al calificar como contrarias al orden público las actividades del recurrente, concepto distinto del libre arbitrio por cuanto que éste puede ser fruto de una decisión carente de la necesaria motivación y fundamento, lo cual no ocurre en el supuesto de autos, habiendo señalado el Tribunal Supremo, para un supuesto similar (Sts. 26 de noviembre de 1984 ) que "lo discrecional es resultado de una libertad decisoria que se produce en el ánimo del órgano resolutivo y decisorio como resultado de un proceso racionalizado e intelectivo en el que sin duda habrán de ser valoradas las circunstancias que puedan dar lugar y contribuir a que esa decisión sea adoptada con la mejor voluntad y buen criterio", como ocurre en el supuesto de autos en el que el comportamiento del recurrente procede calificarse, de conformidad con la jurisprudencia europea, de "amenaza real y suficientemente grave"; motivos por los cuales desestimando el recurso formulado, es preciso declarar, las resoluciones recurridas ajustadas al Ordenamiento Jurídico. Octavo: No existe, de conformidad con el artículo 131.1 de la Ley Jurisdiccional, méritos para la imposición de las costas del Recurso.»
Contra dicha sentencia interpuso recurso de apelación don Marcelino, el cual fue admitido en ambos efectos, remitiéndose las actuaciones a este Tribunal, ante el que compareció el apelante y el Letrado del Estado, en concepto de apelado, acordándose desarrollar la apelación por el trámite de alegaciones escritas, a cuyo fin se confirió traslado sucesivo a las partes por término de veinte días, evacuándolo con sus respectivos escritos, en los que, tras alegar lo que estimaron conducente a su derecho, terminaron suplicando, el apelante que se dictase sentencia revocando la apelada, concediéndole al recurrente el permiso de trabajo como Administrador único de la empresa «Gran Canaria Invest, S.L.», y autorización de residencia; y el Letrado del Estado que se dictase sentencia por la que se confirme la apelada.
Solicitado por el recurrente la suspensión del Acuerdo de 22 de enero de 1986 por el que se decretó el archivo de la solicitud del mismo para que se le concediese el permiso de trabajo y autorización de residencia por cuenta ajena, se formó la oportuna pieza separada, y oído el Letrado del Estado, se dictó auto por la Sala en 27 de mayo de 1987, en el que se acordó no haber lugar a referida suspensión.
Para votación y fallo se señaló el día nueve del corriente mes.
Visto, siendo Ponente el Excmo. Sr. Magistrado don Manuel Garayo Sánchez.
Se aceptan los Fundamentos de la sentencia apelada.
Solicitado por el recurrente permiso de trabajo y autorización de residencia, el primero por cuenta ajena para desempeñar el puesto de administrador de la Empresa «Gran Canaria Invest, S.A.", dedicada a promoción de urbanizaciones y todo tipo de inmuebles destinados a viviendas, oficinas y locales comerciales, decoración y amueblamiento de inmuebles, el Delegado del Gobierno en la Comunidad Autónoma de Canarias, después de solicitar informes de la Delegación Provincial de Policía, de la Guardia Civil y de la Delegación Provincial de Hacienda, dados los informes recibidos estimó improcedente el otorgamiento de la autorización solicitada, en aplicación del art. 2 del Real Decreto 1.031/80 ordenando a la Comisaría Provincial de Policía el archivo de las actuaciones; desestimado el recurso contencioso-administrativo por la Sala de la Audiencia, el solicitante acude ante este Tribunal con la pretensión de revocación de dicha sentencia en recurso de apelación.
Realizada por la sentencia un exhaustivo examen de las cuestiones planteadas y rechazadas las pretensiones de la demanda con argumentos que no han sido desvirtuados en esta instancia, procede su confirmación con desestimación del recurso interpuesto; la concesión del permiso de trabajo y autorización de residencia en 16 de enero de 1984 no obstante los procesos y denuncias en que se había visto involucrado el solicitante podría haber sido vinculante para la Administración a efectos de renovarle el permiso de residencia, si a partir de dicha fecha el solicitante hubiera observado una conducta regular alejada de toda actuación dudosa, mas los informes que constan en el expediente y en los autos constatan que con posterioridad a la autorización referida ha continuado siendo sujeto pasivo de denuncias que acreditan que su actuación cuando menos bordea el ilícito penal y que los sobreseimientos fueron debidos a falta de prueba y uno por indulto, mas la repetición a lo largo de casi diez años de esas denuncias y procesamientos convierten su estancia en España en un peligro para los intereses españoles -e incluso para el prestigio de España ante otros países dado que su actividad profesional está proyectada al exterior-presupuesto que autoriza su expulsión conforme al art. 26.c) de la Ley Orgánica 7/85 de 1 de julio y por lo tanto la denegación del nuevo permiso de residencia solicitado.
Aunque la denegación del permiso de residencia exime del estudio de las restantes alegaciones, tampoco puede admitirse que cumpla las condiciones que en aplicación del art. 18 de la Ley Orgánica citada suponen preferencia para la obtención o en su caso renovación del permiso de trabajo porque en las actuaciones únicamente existe constancia de que su estancia legal en España data de 8 de junio de 1983 con permiso de permanecer en ella noventa días en visado otorgado por el Consulado Español en Dusseldorf, renovado dos veces consecutivas por otros tres meses en cada ocasión, obteniendo autorización de residencia el 16 de enero de 1984, hasta el 16 de diciembre de 1985, y aunque parece acreditado que contrajo matrimonio con española en 1984, denunció el abandono de su hogar por su esposa el 18 de mayo de 1985, siendo distinto el empleo para el que solicita permiso de trabajo del que le fue concedido anteriormente.
No procede pronunciamiento sobre costas.
Desestimamos el recurso de apelación interpuesto por don Marcelino contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Las Palmas de 11 de febrero de 1987, dictada en los autos de que dimana este rollo, sentencia que confirmamos por ser conforme a Derecho. Sin declaración especial sobre costas.
ASI, por esta nuestra sentencia firme, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.- Adolfo Carretero.- Manuel Garayo Sánchez.- César González.- Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente don Manuel Garayo Sánchez, estando celebrando audiencia pública la Sala Quinta del Tribunal Supremo el mismo día de su fecha. Ante mí.- Joaquín Vidal.- Rubricado.
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