STS, 9 de Diciembre de 2009

El Ayuntamiento de Chiva (Valencia) interpuso ante la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, el recurso contencioso-administrativo número 451/05, contra la desestimación presunta, de la petición formulada en fecha 4 de noviembre de 2004, ante el Ministerio de Cultura, a fin de que la Comisión Mixta encargada de administrar el 1% de las obras públicas proyectadas para la construcción de la "Línea de Alta Velocidad Madrid-Castilla La Mancha-Comunidad Valenciana-Región de Murcia, Tramo Motilla-Valencia", financiara la obra para la "Restauración de la Torre de Chiva y recuperación de su entorno el barrio Bechinos".

En su escrito de demanda, de 25 de octubre de 2007, alegó los hechos y fundamentos de Derecho que consideró oportunos y suplicó que dictase sentencia " por la que entrando en el fondo de la litis planteada y estimando el presente recurso contencioso-administrativo, se reconozca y declare como situación jurídica individualizada a favor de mi representado, el Ayuntamiento de Chiva:

1. La nulidad de la desestimación, por silencio administrativo, de la Solicitud y aportación de la Memoria Valorada formulada para ante la Comisión Mixta en fecha 3 de noviembre de 2004, en la que se contemplaba como actuación propuesta la obra para la "Restauración de la Torreta de Chiva y recuperación de su entorno el barrio Bechinos", incluible dentro del programa marcado con la letra H) del punto 2 del Anexo al Acta de la XXX Reunión de la Comisión Mixta: "Plan de Castillos y otros elementos de Arquitectura Defensiva", pues todo ello se ha ajustado y reunido, los requisitos objetivos exigidos por las Normas Generales que, para la tramitación de esta Solicitud, fueron dictados por la propia Comisión Mixta, sin que se haya adoptado, a fecha de la presente, resolución expresa aprobatoria sobre la misma, a pesar de haberse celebrado la Reunión XLIV, habiendo quedado, por tanto, sin resolver la solicitud presentada por el Ayuntamiento de Chiva, y ello, a pesar de constar en el expediente Nota Interna proponiendo su aprobación por reunir los requisitos exigibles y ser correcta la documentación aportada.

2. Se proceda a reconocer al Ayuntamiento de Chiva la aprobación de la financiación de la actuación solicitada por subvención, con cargo a la Partida 1% Cultural, ligada a la infraestructura de referencia, en el presente ejercicio presupuestario, habida cuenta el hecho de encontrarse la actuación formalizada desde noviembre del año 2004, de conformidad con los requisitos exigidos por la propia Comisión Mixta, recogidos en las Normas Generales dictadas para la tramitación de las de las solicitudes en el Anexo al Acta de la XXX Reunión. Debiendo también dejar constancia del hecho de que mi representada no se niega a aportar Proyecto de ejecución sobre la actuación propuesta, financiado a su costa, en el que se detallen todos los pormenores, cuando para ello sea requerida o una vez aprobada la participación en el 1% Cultural, así como sufragar el coste de las direcciones facultativas que requieran las actuaciones y los estudios técnicos necesarios para su redacción: patológico, histórico, arqueológico, de seguridad y salud, etc.

3. Que se declare la procedencia y oportunidad de su solicitud a la fecha de su presentación, recogiendo que mi representada no solicitó ni la totalidad de la Partida del 1% Cultural para la aplicación en su municipio, ni la administración o transferencia de los fondos que pudieran corresponderle en función de la actuación propuesta para ante la Comisión Mixta, a quien corresponderá, en todo caso, la aprobación del Proyecto de ejecución, con su presupuesto cerrado, de las mismas, así como su fiscalización."

El Abogado del Estado contestó a la demanda por escrito de 29 de noviembre de 2005, en el que alegó los hechos y fundamentación jurídica que estimó pertinentes y suplicó a la Sala que dictase sentencia " por la que se desestime el presente recurso y confirmando la resolución administrativa impugnada por ser conforme a Derecho, con imposición de costas a la parte recurrente."

Practicada la prueba admitida y declarada pertinente, y evacuado el trámite de conclusiones por las representaciones de ambas partes, la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Octava, de la Audiencia Nacional, dictó sentencia con fecha 6 de febrero de 2007, cuya parte dispositiva es como sigue:

" FALLAMOS: Desestimar el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal del Ayuntamiento de Chiva (Valencia) a que se contrae el presente recurso. Sin imposición de costas. "

Con fecha 25 de junio de 2007, el Ayuntamiento de Chiva (Valencia), interpuso ante esta Sala el presente recurso de casación número 2691/2007 contra la citada sentencia, al amparo de los siguientes motivos:

al amparo del artículo 88.1.c) de la Ley Jurisdiccional :

1. - "en relación con lo dispuesto en el artículo 218.2 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, por lo dispuesto en la Disposición Final Primera de la ley 29/1988, de 13 de julio, LRJCA, -en cuanto al hecho de que la Sentencia aquí recurrida ha quebrado de forma palmaria las reglas de la lógica y de la razón en la interpretación de la prueba documental, incurriendo en las afirmaciones sustanciales que llevan a la desestimación del recurso en un evidente y manifiesto error en la apreciación de los hechos.- "

2. - "en relación con lo dispuesto en el artículo 67 de la Ley 29/1988, de 13 de julio, LRJCA ; -en cuanto al hecho de que la Sentencia debe decidir sobre todas las cuestiones controvertidas en el proceso-, por incongruencia omisiva de la sentencia dictada, provocando la vulneración de lo dispuesto en el artículo

   24.1 de la Constitución respecto al derecho fundamental de garantía a obtener la tutela judicial efectiva del Tribunal."

3. - "En relación con lo dispuesto en el artículo 33.1 de la Ley 29/1988, de 13 de julio, LRJCA, en cuanto al hecho de que los órganos jurisdiccionales contenciosos-administrativos deben juzgar dentro del límite de las pretensiones de las partes y de los motivos que fundamenten el recurso y la oposición."

al amparo del artículo 88.1. d) de la Ley Jurisdiccional :

1. - "en relación con lo dispuesto en los artículos 9.3 de la CE en conexión directa con el 24.1, en cuanto a la infracción del Principio de seguridad, generadora de una situación de indefensión contraria a Derecho, no habiéndose obtenido la tutela judicial efectiva del Tribunal a quo"

2. - "en relación con lo dispuesto en el artículo 42.1 de la Ley 30/1992, en conexión directa con el artículo 54 de la misma, en cuanto al incumplimiento de la obligación de resolver que atañe a la Administración y, en consecuencia, la falta absoluta de motivación para la desestimación de la solicitud municipal."

3. - "en relación con lo dispuesto en el artículo 68 de la Ley 16/1985, de 25 de junio, PHE, y su concordante artículo 58 del RD 111/1986, en cuanto a la no exigencia en la Sentencia del cumplimiento de lo que en ellos preceptuado respecto a la Partida Cultural"

4. -"en relación con la Jurisprudencia emanada de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, en procedimientos en los que se trató idéntico asunto al resuelto por la Sentencia impugnada, la desestimación presunta de solicitudes municipales de participación en el 1% Cultural".

El Abogado del Estado, presentó escrito de oposición al recurso y suplicó la confirmación de la sentencia recurrida con costas.

Por providencia de 22 de septiembre de 2009, se nombro Ponente a la Excma.Sra.Magistrada Dª Maria Isabel Perello Domenech, y se señaló para su Votación y Fallo el día 1 de diciembre siguiente, en que ha tenido lugar.

Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. Maria Isabel Perello Domenech, Magistrada de la Sala

La sentencia que es objeto de este recurso de casación, dictada por la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional con fecha 6 de febrero de 2007, desestimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Ayuntamiento de Chiva (Valencia) contra la desestimación presunta, de la petición formulada en fecha 4 de noviembre de 2004, ante el Ministerio de Cultura, a fin de que la Comisión Mixta encargada de administrar el 1% de las obras públicas proyectadas para la construcción de la "Línea de Alta Velocidad Madrid-Castilla La Mancha-Comunidad Valenciana-Región de Murcia, Tramo Motilla-Valencia", financiara la obra para la "Restauración de la Torre de Chiva y recuperación de su entorno el barrio Bechinos".

La Sala de instancia desestimó el recurso con base en las siguientes consideraciones:

" [...] La petición referida no expresa ni acredita que efectivamente haya sido aprobado el Proyecto de obra para el cual solicitó la subvención. Es más, ni siguiera acredita ni hace referencia concreta a la aprobación del Estudio Informativo, previa a la aprobación del Proyecto de Construcción, en el cual debe estar prevista la partida con cargo a la cual pretende que sea subvencionada la obra referida. En este sentido hay que destacar que el artículo 25 del Reglamento General de Carreteras establece que el Estudio Informativo constará de memoria con sus anexos y planos, sin incluir, por tanto, un presupuesto en el que pueda figurar partida alguna, a los fines solicitados, habida cuenta que ello es ajeno a la naturaleza del Estudio Informativo, que se ocupa de la definición de un esquema vial en un determinado año horizonte (artículo 22 apartado a) del Reglamento General de Carreteras.)

Es por ello que la petición de la actora no puede ser atendida por la Administración en sentido favorable para la misma, pues además de que se trate de una petición formulada sobre actuaciones futuras, como es la aprobación del Proyecto, no puede ser admitido derecho al reconocimiento de la subvención solicitada, que presupone un crédito disponible para atenderla y unas actuaciones previas que ni siguiera se han llegado a producir. Con mayor razón si se toma en consideración que al no haber sido aprobado definitivamente el "Estudio Informativo", que debe definir en líneas generales el trazado más recomendable entre las distintas opciones planteadas en el mismo, no cabe admitir la viabilidad de la petición."

El recurso de casación se plantea en términos análogos a los que esta Sala ya ha tenido ocasión de resolver, entre otras, en nuestras sentencias de 16 de junio, 10 de julio, de 28 de octubre y de 2 de diciembre de 2009 con las que estimamos los recursos planteados bajo los números 6392/2006, 6397/2006, 1766/2007 y 2489/2007, con referencia a anteriores resoluciones similares.

Como en aquellas ocasiones, procede la estimación del recurso, no obstante el rechazo de los motivos de casación planteados al amparo del artículo 88.1.c) de la Ley Jurisdiccional, señalando de forma previa que no puede ser acogido el primero de los motivos casacionales, que se divide en tres subapartados, por las mismas razones apuntadas en las sentencias ya citadas.

La Sala de instancia, al considerar prematura la solicitud municipal, rechaza implícitamente el resto del planteamiento impugnatorio. La tesis de la Audiencia Nacional puede resultar errónea, según analizaremos al resolver los motivos de fondo, pero no por ello vulnera las normas reguladoras de la sentencia. Constituye ciertamente una cuestión de fondo resolver cuál sea la base mínima o presupuesto sobre el que ha de calcularse la partida, en suma, decidir si se aplica sobre el mero proyecto de ejecución material o sobre la entera aportación estatal para construir la infraestructura, pero el tribunal de instancia no precisa pronunciarse de modo expreso sobre ella una vez declarada en la sentencia la extemporaneidad de la petición.

Como indicamos en la sentencia de 25 de marzo de 2009, al afirmar la Sala que la solicitud resultaba extemporánea resultaba ya superfluo cualquier pronunciamiento sobre cuál hubiera sido el tenor concreto de la petición efectuada a la Administración. Esto quiere decir, en definitiva, que hay un rechazo implícito a este petitum, no porque en sí mismo fuese o no admisible, sino porque la respuesta de la Sala hacía irrelevante la respuesta. Conviene precisar que lo anterior es independiente de si la Sala tenía o no razón sobre el carácter prematuro de la solicitud: fuese esta respuesta acertada o no, lo que importa desde la perspectiva de la incongruencia omisiva es que en el planteamiento de la Sentencia impugnada resultaba irrelevante e innecesaria una contestación expresa a la cuestión que señala el Ayuntamiento recurrente, y también mantuvimos que sea o no cierto lo que sostiene la entidad recurrente respecto al error de la Sala, ello no supondría en ningún caso no haber juzgado de forma congruente con las pretensiones formuladas por las partes, ni supone por tanto una vulneración de los preceptos legales invocados, los artículos 33.1 de la Ley de la Jurisdicción y el artículo 216 de la Ley de Enjuiciamiento Civil . Sería, en todo caso, una infracción de los preceptos sustantivos reguladores de la partida cultural en lo que respecta al momento de plantear la solicitud de financiación a cargo de la partida cultural, cuestión planteable sólo, como se ha indicado, al amparo del apartado 1.d) del artículo 88 de la Ley de la Jurisdicción, y que es examinada luego desde la perspectiva de otro motivo.

El segundo motivo de casación, articulado al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional, se subdivide en cuatro apartados según se ha expuesto en los antecedentes de hecho.

En la misma línea que las tres sentencias ya citadas, de 25 de marzo, 6 de mayo y 2 de diciembre del año 2009, y sin necesidad de acometer el análisis pormenorizado de cada uno de aquellos apartados, procederá estimar el motivo en lo que se refiere a la causa principal determinante del fallo, a la consideración de que la solicitud del Ayuntamiento era prematura y procedía por ello su desestimación, en este caso, por la vía del silencio.

En la primera de las sentencias de esta Sala del Tribunal Supremo que anteriormente hemos citado, de 25 de marzo de 2009, manifestamos lo siguiente a este respecto:

"[...] Por otra parte, de la documentación aportada por la Administración en fase de prueba se puede constatar el procedimiento a través del cual la Administración acaba aprobando las concretas partidas económicas para la financiación de las obras aprobadas por la Comisión Mixta Interministerial (Informe para la Audiencia Nacional, punto 5 'criterio segundo para el reparto y adjudicación de las cuantías asignadas', en el Anexo I de la documentación aportada por la Administración). Pero este procedimiento presupuestario es distinto y parece que posterior al seguido para el estudio y aprobación, en su caso, por parte de la citada Comisión, de qué obras van a ser subvencionadas. En lo que a la presentación y resolución de solicitudes respecta, no parece haber ningún procedimiento de solicitudes específico, limitándose los Ayuntamientos interesados a presentar su petición de financiación con cargo a cualquier obra pública aprobada en cualquier fase de su tramitación. Estas solicitudes son estudiadas en su momento y aprobadas o rechazadas por la referida Comisión, y su financiación concreta queda sometida al procedimiento indicado por la Administración en cuanto a la aprobación de las correspondientes partidas presupuestarias, en función de las posibilidades financieras finalmente existentes con cargo a la partida del 1% del presupuesto material de la obra. Así pues, en ningún lugar consta que las solicitudes sólo puedan ser presentadas tras la aprobación del presupuesto material de la obra. Y si bien no resultaría irregular que la Comisión postergase el estudio de una solicitud hasta ese momento, es también evidente que una petición anterior no sería inválida, sino que habría de ser aplazada para su consideración en el momento oportuno.

Así las cosas, es claro que la Sala se equivoca al rechazar de plano el recurso con la argumentación expuesta en el fundamento de derecho sexto de su resolución de que la obra de la Línea de Alta Velocidad La Coruña-Ferrol se encontraba en fase de estudio informativo, todavía pendiente de determinarse el presupuesto final de ejecución material. Ello no obsta, en efecto, a que dicha propuesta de financiación de presentada por el Ayuntamiento recurrente fuese estudiada por la Comisión Mixta Interministerial en el momento en que dicho órgano lo considerase procedente, y sin perjuicio, en todo caso, de que la cantidad concreta y su efectiva imputación quedase condicionada a la disponibilidad presupuestaria que resultase de la cuantía concreta del 1% del presupuesto material y de las otras posibles propuestas aprobadas con cargo a la referida obra pública.

De hecho, tal como afirma la actora, consta también en el expediente (folio 17) un oficio de fecha 23 de abril de 2.004 -también aportado con la demanda- de la Dirección General de la Vivienda, en el que acusa recibo de la solicitud y memoria presentada y se comunica al Ayuntamiento de Miño que tal solicitud "sería incluida en el orden del día de la próxima reunión de la Comisión Mixta Ministerial". Lo cual acreditaría, en efecto, que la fase de la obra pública a cuya partida cultural se pretendía imputar dicha propuesta no era óbice para formular la correspondiente solicitud. Por otra parte debe reseñarse que pese a que la Administración afirma en varias ocasiones que dicha solicitud se formuló en el ejercicio 2.003, del expediente se desprende que si bien el escrito del Ayuntamiento está datado el 13 de noviembre de 2.003, el mismo tuvo entrada en el Ministerio de Fomento el 21 de abril de 2.004. Así pues, de acuerdo con el referido oficio, se remitía para la ulterior reunión de la Comisión y, por tanto, ya cara al ejercicio de este último año.

Por último debe destacarse que tiene también razón la entidad recurrente en que en ningún caso pretendió ni la totalidad de la partida cultural ni la transferencia de fondos ni la gestión de los mismos, sino tan sólo que se estudiase su solicitud para su aprobación, en su caso, por la Comisión Mixta. Así se deduce de manera inequívoca de la demanda contencioso administrativa (página 20), lo que hace irrelevante respecto al presente caso concreto toda la argumentación de la Sentencia impugnada contenida en los fundamentos cuarto y quinto, en los que se da respuesta a pretensiones en ningún caso formuladas por la parte actora."

Y en la sentencia de 6 de mayo de 2009 mantuvimos igualmente:

"Debe, no obstante acogerse parcialmente el apartado 5 del motivo segundo. Sin perjuicio de admitir con la sentencia recurrida que del artículo 68 de la Ley del Patrimonio Histórico Español no deriva un derecho subjetivo de los Ayuntamientos afectados por las obras públicas a percibir el 1% de los fondos que sean aportados para su financiación, ni de que éstos puedan aplicarse a cualquier tipo de obras, ya que habrán de serlo sólo a las que estén relacionadas con los bienes del Patrimonio Histórico Español o al fomento de la creatividad artística expresamente previstos en dicho precepto; no obstante, la petición que se formuló por el Ayuntamiento recurrente no iba dirigida a que se le transfiriera dichos fondos ni a obtener su administración, sino a que se tuviera en cuenta su petición a los efectos de que fuera evaluada por la Comisión Mixta en el momento oportuno. Pues bien, examinado el expediente consta que esa solicitud fue presentada el 23 de diciembre de 2003 disponiendo el Ministerio de Fomento que sería incluida en la siguiente reunión de la Comisión, sin que conste que por este organismo en sus sucesivas reuniones se haya adoptado decisión positiva o negativa alguna al respecto, según se infiere de las serie de actas que aparecen en el expediente.

La obligación de resolver, impuesta a la Administración por el artículo 42.1 de la Ley 30/92, de 26 de noviembre, lleva, en consecuencia, a la estimación parcial del recurso, debiendo la Comisión Mixta decidir sobre la solicitud formulada, tanto sobre la legalidad del momento de su presentación, como, en su caso, sobre la aplicabilidad del 1% cultural a las obras solicitadas.

Entrando en el examen del recurso contencioso-administrativo, al no constar que la Comisión Mixta haya estudiado la propuesta del Ayuntamiento, procede estimar el recurso y retrotraer las actuaciones para que la misma sea estudiada por dicho órgano y se adopte una decisión sobre ella."

En aplicación de esta doctrina, que de nuevo hemos de confirmar, procede casar la sentencia de instancia. Al igual que en los anteriores supuestos, en el presente se ha prescindido de la intervención de la Comisión Mixta Interministerial a la que correspondía evaluar las peticiones deducidas en este concepto del 1% cultural.

La retroacción de actuaciones que es consecuente al fallo no prejuzga, como en los anteriores recursos, la decisión definitiva: de modo expreso hemos destacado en las sentencias precedentes el amplio margen de apreciación que aquella Comisión Mixta posee para seleccionar las propuestas más adecuadas.

SEXO.- Procede, por tanto, estimar el recurso de casación y, por las mismas razones, el recurso contencioso-administrativo. Y, de acuerdo con lo prevenido por los artículos 95.3 y 139.1 y 2 de la Ley Jurisdiccional, no concurren las circunstancias legales para la imposición de costas ni en la instancia ni en la casación.

Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español

Estimar el presente recurso de casación número 2691/2007 interpuesto por el Ayuntamiento de Chiva (Valencia) contra la sentencia dictada con fecha 6 de febrero de 2007 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Octava, de la Audiencia Nacional en el recurso número 451/2005, que casamos.

Estimar en parte el recurso contencioso-administrativo número 451/2005 interpuesto por el citado Ayuntamiento contra la desestimación presunta de la petición formulada en fecha 4 de noviembre de 2004, ante el Ministerio de Cultura, a fin de que la Comisión Mixta encargada de administrar el 1% de las obras públicas proyectadas para la construcción de la "Línea de Alta Velocidad Madrid-Castilla La Mancha-Comunidad Valenciana-Región de Murcia, Tramo Motilla-Valencia", financiara la obra para la "Restauración de la Torre de Chiva y recuperación de su entorno el barrio Bechinos", procediendo la retroacción de las actuaciones administrativas en los términos del fundamento jurídico sexto de esta sentencia.

No se hace imposición de las costas del recurso contencioso-administrativo ni de las del de casación.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando lo pronunciamos, mandamos y firmamos .-Ramon Trillo Torres.-Manuel Campos Sanchez-Bordona.-Eduardo Espin Templado.-Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat.- Maria Isabel Perello Domenech.-Firmado.- PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por la Magistrada Ponente Excma. Sra. Dª. Maria Isabel Perello Domenech, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario, certifico.