STS, 19 de Diciembre de 2006

En el proceso contencioso administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional (Sección Octava) dictó sentencia desestimando el recurso promovido por el AYUNTAMIENTO DE CULLERA, contra la resolución del Ministerio de Fomento de fecha 27 de septiembre de 2001, que aprobó el Expediente de Información Pública del Estudio Informativo de Clave EI-2-V-28, "Carretera N-332 de Almería a Valencia por Cartagena y Gata, puntos kilométricos 242 a 259, variante de Sueca, Valencia".

Razonó el Tribunal de instancia para fundamentar su fallo que:

"La primera de las cuestiones suscitadas por la Abogacía del Estado se refiere a la inadmisibilidad del recurso, argumentando que el acuerdo impugnado tiene naturaleza interlocutoria, por su carácter de mera tramitación respecto de las posteriores resoluciones administrativas de aprobación del proyecto de obras y expediente de contratación.

Tal afirmación no puede ser acogida favorablemente por este Tribunal. Como se ha indicado en otras ocasiones (por todas, sentencias de 23 de abril, 28 de mayo de 2002, 11 de febrero de 2003 y 10 de junio de 2003, recaídas en autos 1248/1999, 1756/2000, 793/2001, 1643/01 y 1403/01, respectivamente), nuestro ordenamiento jurídico, cuando se refiere a la materia diferencia tipos distintos de estudios con sustantividad e independencia unos de otros (estudios de planeamiento, estudio previo, estudio informativo, anteproyecto, proyecto de construcción y proyecto de trazado).

Cada uno de estos instrumentos de planificación y proyección goza de tramitación y documentación especifica. No se configura el estudio informativo, por tanto, como un instrumento de trámite, sino como un acto definitivo, susceptible de recurso independiente, tal como lo entiende la propia Administración, que al enunciar el acuerdo adoptado califica lo actuado como aprobación de "expediente de información pública y definitivamente el Estudio Informativo". En consecuencia, procede rechazar la causa de inadmisibilidad planteada por el demandado.

[...] El Estudio Informativo realizado viene regulado en el artículo 10 de la Ley 25/1988, de 29 de julio de Carreteras, a tenor del cual: "Cuando se trate de construir carreteras o variantes no incluidas en el planeamiento urbanístico vigente de los núcleos de población a los que afecten, el Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo deberá remitir el estudio informativo correspondiente a las Comunidades Autónomas y Corporaciones Locales afectadas, al objeto de que durante el plazo de un mes examinen si el trazado propuesto es el más adecuado para el interés general y para los intereses de las localidades, provincias y Comunidades Autónomas a que afecte la nueva carretera o variante. Transcurrido dicho plazo y un mes más sin que dichas Administraciones Públicas informen al respecto, se entenderá que están conformes con la propuesta formulada. En caso de disconformidad, que necesariamente habrá de ser motivada, el expediente será elevado al Consejo de Ministros, que decidirá si procede ejecutar el proyecto, y en este caso ordenará la modificación o revisión del planeamiento urbanístico afectado, que deberá acomodarse a las determinaciones del proyecto en el plazo de un año desde su aprobación.

(..)4. Con independencia de la información oficial a que se refieren los apartados anteriores, se llevará a cabo, en la forma prevista en la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958, un trámite de información pública durante un período de treinta días hábiles. Las observaciones en este trámite deberán versar sobre las circunstancias que justifiquen la declaración de interés general de la carretera y sobre la concepción global de su trazado.

La aprobación del expediente de información pública corresponde al Ministro de Obras Públicas y Urbanismo".

En dicho trámite de información pública hay que distinguir dos modalidades que pueden ser simultáneas, primero, la general (artículo 10.4 Ley 25/88 ) oyéndose a los afectados sobre el interés general de la obra y la concepción global del trazado; y, segundo, la que se acuerda cuando el trazado afecta a núcleos de población con planeamiento urbanístico que no prevea la obra, oyéndose a las Administraciones afectadas de forma que si discrepan desde el interés general y el de las poblaciones por contravenir la obra esos instrumentos, resuelve el Consejo de Ministros (artículo 10.1 Ley 25/88 ).

El acuerdo impugnado es asimismo consecuencia de lo preceptuado en el artículo 228.2º del Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres aprobado por RD 1211/1990, de 28 de septiembre, que prevé la información pública por un periodo de treinta días hábiles, señalando que las personas que lo deseen podrán formular observaciones, que deberán versar sobre circunstancias que justifiquen la declaración de interés general de la línea, sobre la concepción global de su trazado y sobre la evaluación del impacto ambiental.

[...] El estudio informativo consiste en la definición, en líneas generales, del trazado de la carretera, a efectos de que pueda servir de base al expediente de información pública que se incoe en su caso (art.7.1º

3. Ley 25/1988, de 29 de julio ).

   Dicho estudio informativo constará de memoria con sus anexos, y planos, que comprenderán:

1. El objeto del estudio y exposición de las circunstancias que justifiquen la declaración de interés general de las carreteras y la concepción global de su trazado.

2. La definición en líneas generales, tanto geográficas como funcionales, de todas las opciones de trazado estudiadas.

3. El estudio de impacto ambiental de las diferentes opciones, en los casos en que sea preceptivo el procedimiento de evaluación de impacto ambiental. En los restantes casos, un análisis ambiental de las alternativas y las correspondientes medidas correctoras y protectoras necesarias.

4. El análisis de las ventajas, inconvenientes y costes de cada una de las opciones y su repercusión en los diversos aspectos del transporte y en la ordenación territorial y urbanística, teniendo en cuenta en los costes el de los terrenos, servicios y derechos afectados en cada caso, así como los costes ambientales y de siniestralidad.

5. La selección de la opción más recomendable. ( art. 25.1º RD 1814/1994, que aprueba el Reglamento de Carreteras ).

   [...] El núcleo de la cuestión litigiosa se centra, materialmente, como en supuestos análogos sometidos a la consideración de esta Sala, en la determinación de si puede sostenerse la existencia de alguna tacha de infracción de la legalidad en el Estudio Informativo de Clave EI-2-V- 28, Carretera Nacional 332, variante de Sueca (Valencia), argumentando el actor en relación con el aislamiento que el posible trazado produce en una finca de su titularidad respecto del núcleo urbano de la citada localidad, aludiendo al Proyecto constructivo (que, como es evidente, es ulterior al acto administrativo al que el presente litigio se contrae), en cuanto, según afirma, se apartaría del Estudio Informativo y de la Declaración de Impacto Ambiental. Aun cuando en ningún momento la resolución se refiere a una opción "más recomendable" (si a "alternativa a desarrollar"), esta Sala, en otras ocasiones, ha argumentado que esa locución es un concepto jurídico indeterminado, como ya señaló en las sentencias de 23 de abril de 1999 y 13 de marzo de 2002, entre otras, "el cual es configurado por la ley como un supuesto que permite una sola solución justa en la aplicación del concepto a la circunstancia de hecho, o una única interpretación acorde con la finalidad de la norma, atendidas las circunstancias reales del caso, por lo que su alcance ha de fijarse en vista a hechos plenamente acreditados (SSTS de 12 de diciembre de 1979, 24 abril, 10 julio, 10 de junio y 8 noviembre 1993, 21 mayo y 20 diciembre 1994 y 19 diciembre 199 5)".

   Y continúa la referida sentencia: "Que a la hora de caracterizar el acto aprobatorio de los Estudios Informativos, entiende la Sala que se está en un supuesto en el que la voluntad administrativa se plasma no en la libre elección entre dos o más opciones, todas ellas legales o jurídicamente indistintas, sino en la elección de una que será legal en tanto en cuanto integre la exigencia de que sea la más recomendable" [artículo 25.1.e) del Reglamento ].

   "Que de esta forma y a los efectos del ya citado artículo 27.2.d) del Reglamento (artículo 25.1.e) del nuevo Reglamento ), la integración por el acto atacado del concepto indeterminado lo "más recomendable", permite un enjuiciamiento que a la luz de la Ley 25/88 y Reglamento debe hacerse acudiendo al expediente que es donde se expone cada opción, sus ventajas e inconvenientes, se toman como referentes las necesidades a satisfacer, los factores a considerar, los datos geológicos, topográficos, geotécnicos así como socioeconómicos y medioambientales, extremos todos que deben documentarse en el expediente y, más en concreto, razonarse en la Memoria; debe además destacarse que en ese juicio sobre la opción más recomendable, el coste medioambiental que conlleve la obra incide en el juicio sobre su conveniencia".

   Así a efectos de determinar la "opción más recomendable" los interesados podrán formular alegaciones que estimen oportunas en el trámite de información pública, cuyos escritos serán consideradas por la Administración si bien ninguna norma obliga expresamente a seguir las sugerencias de los interesados, sino que las mismas se valorarán junto con los criterios generales aludidos y se aceptarán siempre que las mismas integren o permitan configurar la reiterada opción más recomendable, como ha ocurrido en el caso de autos con alguna de las propuestas de las distintas partes afectadas que han sido aceptadas por la Administración.

   No obstante, si se sostuviera, por el contrario, que nos encontramos ante un acto discrecional resultante de la ponderación técnica de diferentes factores, tal como significa el demandado, resulta palmario que no es deducible una vulneración grosera de la legalidad ni que se hubiese incurrido en arbitrariedad, sin que del expediente y del propio tenor de la decisión impugnada se infiera un criterio "ayuno de lógica técnica que incida en la arbitrariedad" (por todas Sentencia del Tribunal Supremo de 17 de marzo de 1.999 ), por lo que al respecto las resultas serían análogas a la consideración de la existencia de un concepto jurídico indeterminado, antes razonada, y es que, a mayor abundamiento, para la mejor doctrina, los conceptos jurídicos indeterminados pueden ser de experiencia o conceptos de valor; respecto de los primeros, que se ventilan en la apreciación de hechos, la competencia de control jurisdiccional es ilimitada, los segundos, que no se controlan exclusivamente por la apreciación de los hechos, sino que implican juicios de valor, que pueden ser técnicos ("impacto ambiental", "opción más recomendable", "solución óptima", "alternativa óptima",...) proporcionan a la primera y decisoria apreciación por la Administración una cierta presunción en favor de su juicio, que se entiende realizado, en principio, desde una posición formalmente objetiva y en virtud de medios técnicos y de criterios políticos que, en la práctica, sólo negativamente, cuando el error o la arbitrariedad puedan ser positivamente demostrados, pueden ser controlados jurisdiccionalmente, lo que, en cualquier caso y como es fácil deducir, permite en esos casos afirmar un tratamiento similar al propio del acto discrecional técnico.

   [...] En cuanto a la Declaración de Impacto Ambiental emitida previamente en la tramitación administrativa, el acto administrativo combatido extrae consecuencias de su tenor (punto 3.2).

   La Declaración de Impacto Ambiental, no obstante su esencialidad, participa de la naturaleza jurídica de los actos de trámite o no definitivos (STS de 17 de noviembre de 1998 y de 25 de noviembre de 2.002 ), y ha de ser formulada con carácter previo a los proyectos consistentes en la realización de obras, instalaciones o cualquier otra actividad contemplada en los anexos a Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio de Evaluación de Impacto Ambiental y su Reglamento de ejecución aprobado por Real Decreto 1311/1988, de 30 de septiembre, que forma parte del estudio informativo (art. 25.1º c) R.D 1814/1994 ) y junto con él ha de ser sometido al trámite de información pública (art.3º RD legislativo 1302/1986 ). La naturaleza jurídica de la Declaración de Impacto Ambiental ha sido analizada por la Sentencia del Tribunal Supremo de 17 de noviembre de 1998 citada, recaída en el recurso de casación nº 7742/1997 en el que se impugnaba la Declaración de Impacto Ambiental sobre el Anteproyecto del embalse de Itoiz (Navarra), cuyos argumentos reproducimos a continuación por su interés y plena aplicación al caso que nos ocupa:

   "Se trata pues de analizar la naturaleza jurídica de la Declaración de Impacto Ambiental, para lo cual conviene ante todo contemplar su regulación en el Derecho Comunitario y en las normas de nuestro Derecho Interno que han hecho trasposición de sus determinaciones.

   1. La Directiva del Consejo de las Comunidades Europeas 85/337/CEE, de 27 de junio de 1985, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente, no impone a los Estados miembros un tratamiento jurídico-procesal de tales evaluaciones que permita su control jurisdiccional autónomo o desligado del que quepa abrir contra la resolución autorizatoria del proyecto; ni impone tampoco lo contrario. La autonomía procesal de los Estados miembros en ese aspecto queda incólume, limitándose las obligaciones que el Derecho Comunitario les impone, en lo que ahora importa, al necesario sometimiento de determinados proyectos a una previa evaluación de su repercusión sobre el medio ambiente, y a la necesaria toma en consideración de ella en el marco del procedimiento de autorización. Destaca aquélla en consecuencia, como es lógico, la relación existente entre la evaluación y la toma de decisión sobre la realización del proyecto, haciéndolo en términos suficientemente indicativos del carácter instrumental o medial de la primera respecto de la segunda. Así, su artículo 1º, número 2, advierte que por "autorización" ha de entenderse "la decisión de la autoridad o de las autoridades competentes que confiere al maestro de obras el derecho a realizar el proyecto"; y dispone en su artículo 2º, número 1, párrafo primero, que "los Estados miembros adoptarán las disposiciones necesarias para que, antes de concederse la autorización, los proyectos que puedan tener repercusiones importantes sobre el medio ambiente, en particular debido a su naturaleza, sus dimensiones o su localización, se sometan a una evaluación en lo que se refiere a sus repercusiones"; en el número 2 del mismo artículo que "la evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente podrá integrarse en los procedimientos existentes de autorización de los proyectos en los Estados miembros o, a falta de ellos, en otros procedimientos o en los procedimientos que deberán establecerse para satisfacer los objetivos de la presente Directiva"; y en el artículo 8º que "las informaciones recogidas de conformidad con los artículos 5º, 6º y 7º deberán tomarse en consideración en el marco del procedimiento de autorización". Además de lo anterior, no puede por menos de observarse que la Directiva se refiere reiteradamente a la idea o concepto de evaluación, en el que no integra un componente de decisión propiamente dicha; y que cuando se detiene a contemplar la intervención de "las autoridades que puedan estar interesadas en el proyecto, debido a su responsabilidad específica en materia de medio ambiente", lo que impone a los Estados miembros es el deber de que adopten las medidas necesarias para que dichas autoridades "tengan la posibilidad de dar su dictamen sobre la solicitud de autorización" (artículo 6.1 ).

   2. La trasposición de dicha Directiva a nuestro Derecho interno se llevó a cabo a través del Real Decreto Legislativo número 1302/1986, de 28 de junio, de Evaluación de Impacto Ambiental, cuya normativa se desarrolla en el Reglamento para su ejecución, aprobado por Real Decreto número 1131/1988, de 30 de septiembre . De ese conjunto normativo fluye la idea de que la Evaluación de Impacto Ambiental (EIA, en lo sucesivo) constituye una técnica singular que introduce la variable ambiental en la toma de decisiones sobre los proyectos con incidencia importante en el medio ambiente (preámbulo del Real Decreto Legislativo en el inciso primero de su párrafo segundo), que supone y garantiza una visión más completa e integrada de las actuaciones sobre el medio en que vivimos (preámbulo del Real Decreto, en su párrafo segundo) y, en definitiva, una mayor reflexión en los procesos de planificación y de toma de decisiones (ídem); se trata de tener en cuenta a priori las incidencias que puedan derivarse de los procesos técnicos de planificación y de decisión, de tal manera que no se ejecute ninguna actividad que conlleve incidencias notables, sin que previamente se haya realizado un estudio evaluatorio de las mismas (preámbulo de la norma reglamentaria, en su párrafo tercero). De esa técnica evaluatoria, de la EIA, forma parte, a modo de precipitado, la Declaración de Impacto Ambiental (DIA en lo sucesivo), en la que se plasma un juicio prospectivo, técnico y jurídico, de la Autoridad competente de medio ambiente, que determina, en relación con un proyecto dado, y a los solos efectos ambientales, si su realización es o no conveniente y, en caso afirmativo, las condiciones que deban establecerse en orden a la adecuada protección del medio ambiente y los recursos naturales (v. Real Decreto Legislativo en su artículo 4.1, y Real Decreto en sus artículos 16 y 18, así como el concepto técnico que sobre ella incluye éste en su anexo 1). Pero además, de aquel conjunto normativo deriva también otra idea acerca de cual sea la funcionalidad procedimental y la eficacia jurídica de ese "juicio" o DIA; ésta ha de ser remitida a la Autoridad competente sustantiva, es decir, al órgano de la Administración que ha de dictar la resolución administrativa de autorización del proyecto (artículo 19 del Real Decreto ), ha de hacerse pública en todo caso (artículo 4.3 del Real Decreto Legislativo ), y si en el procedimiento de otorgamiento de la autorización sustantiva está prevista la previa notificación de las condiciones al peticionario, ésta se hará extensiva al contenido de la Declaración de Impacto (artículo 21 del Real Decreto ); sin embargo, la Autoridad competente sustantiva, lejos de quedar absolutamente vinculada por aquel juicio, puede discrepar de él en cualquiera de los aspectos que lo integran, esto es, tanto en el aspecto referido a la conveniencia de ejecutar el proyecto, como en el del contenido del condicionado al que haya de sujetarse (artículo 20 del Real Decreto ); discrepancia que, de producirse, será resuelta por el Consejo de Ministros o por el órgano de gobierno de la Comunidad Autónoma correspondiente, según cual sea la Administración Pública donde resida la competencia sustantiva para la realización o autorización del proyecto (artículos 4 y 5 del Real Decreto Legislativo y 20 del Real Decreto ).

   Resultan así, de aquel conjunto normativo, dos conclusiones que en buena lógica parecen imponerse, importantes sin duda para decidir sobre la cuestión que se examina: una de ellas es que la DIA no se configura propiamente como un acto autorizatorio más, que en concurrencia con otro u otros haya de obtenerse para que el proyecto pueda ser llevado a cabo; éste, en lo que ahora importa, queda sujeto a un único acto autorizatorio que integrará en su contenido las determinaciones de la DIA o del Consejo de Ministros u órgano de gobierno de la Comunidad Autónoma, según que no exista o exista aquella discrepancia (son las condiciones medioambientales que al final resulten, bien directamente de la DIA, bien de la decisión resolutoria de la discrepancia, las que han de formar un todo coherente con las exigidas para la autorización del proyecto -art. 18.2 del Real Decreto - y las que tendrán el mismo valor y eficacia que el resto del condicionado de la autorización -art. 27 de dicha norma reglamentaria-); y otra, que el contenido de la DIA no constituye, por tanto, la decisión última de la Administración, ni acerca de la conveniencia de ejecutar el proyecto, ni acerca tampoco de las condiciones medioambientales a que haya de sujetarse. En la misma línea, no parece que deba olvidarse como elemento interpretativo, pese a su menor valor, el término de "trámite" que en varias ocasiones se emplea en aquel Real Decreto Legislativo para referirse a la EIA; así, en el párrafo penúltimo del preámbulo, en el artículo 9.1 y en la Disposición Adicional Segunda.

   La precisión del significado que en nuestro Derecho interno haya de atribuirse al procedimiento de Evaluación de Impacto Ambiental y al acto administrativo de Declaración de Impacto Ambiental, se ve también esclarecido a través de la doctrina del Tribunal Constitucional recogida en su reciente sentencia número 13/1998, de 22 de enero, resolutoria de un conflicto positivo de competencia promovido por el Gobierno Vasco en relación con determinados artículos del Real Decreto 1131/1988. Así, se lee en ella (Fundamento Jurídico 4 ) que la finalidad propia de la evaluación de impacto ambiental "es facilitar a las autoridades competentes la información adecuada, que les permita decidir sobre un determinado proyecto con pleno conocimiento de sus posibles impactos significativos en el medio ambiente"; entre los varios modelos posibles que existen para trasponer la Directiva 85/337/CEE (se añade en el FJ 6 ), la normativa estatal "ha elegido establecer que la evaluación de impacto ambiental se formule en dos momentos sucesivos: en un primer momento, un órgano ambiental distinto del órgano competente para aprobar o autorizar el proyecto debe emitir una declaración de impacto ambiental; en un segundo momento, el órgano con competencia sustantiva sobre el proyecto decide si conviene realizar la obra, instalación o actividad y, en caso afirmativo, fija las condiciones en que aquélla debe realizarse para salvaguardar el medio ambiente y los recursos naturales. En caso de discrepancia entre el órgano ambiental y el órgano competente sobre el proyecto, decide el Consejo de Ministros o el órgano que resulte competente en cada Comunidad Autónoma"; "la evaluación de impacto ambiental (FJ 7) es una técnica transversal, que condiciona ... la práctica totalidad de la actuación ... que se materializa físicamente ...

   (y) no puede caracterizarse, por consiguiente, como ejecución o gestión en materia de medio ambiente. La finalidad, contenido y efecto de la norma básica estatal conduce a que todas las Administraciones públicas valoren el medio ambiente cuando ejercen sus competencias sobre cualquiera de las obras, instalaciones u otras actividades de su competencia"; la Administración competente para realizar o autorizar el proyecto (FJ 8), "está ejerciendo sus competencias sectoriales propias cuando ... formula la declaración de impacto ambiental, la cual viene a formar parte de la autorización final del proyecto"; y (FJ 13) "siendo la evaluación de impacto ambiental un trámite de cumplimiento obligado en todos los proyectos comprendidos en el anexo del Real Decreto Legislativo...". Es más, de los dos votos particulares que acompañan a la sentencia, el discrepante, en la medida en que resalta cual es la razón de la discrepancia, ilustra también sobre el significado o sentido de la opinión mayoritaria del Tribunal, pues en él, en concreto al analizar la conexión procedimental entre la evaluación ambiental y los actos finales de aprobación o autorización del proyecto, se lee lo siguiente: "no existe a mi juicio -y creo que es aquí donde se produce la discrepancia más sustancial con la mayoría que ha votado a favor de la Sentencia- una relación de accesoriedad entre lo ambiental (secundario) y la autorización administrativa autorizatoria (principal)"; "no es aceptable, en consecuencia, degradar al simple y formalizado trámite de un informe o dictamen, recabado por vía de consulta por el Ente autorizante o de competencia sustantiva, lo que es en rigor una actuación que incumbe al Ente público que tiene a su cargo las actuaciones de gestión o ejecución en materia de protección medioambiental".

   "Lo expuesto conduce a entender que nuestro Legislador optó por configurar la DIA como un acto administrativo que, no obstante su esencialidad, participa de la naturaleza jurídica propia de los actos de trámite, o no definitivos, pues su funcionalidad es la de integrarse en el procedimiento sustantivo, como parte de él, para que sea tomado en consideración en el acto que le ponga fin, el cual sin embargo no queda necesariamente determinado -ni en el sentido de la decisión, autorizatoria o denegatoria, ni en el del contenido de las condiciones de protección medioambiental- por la conclusión o juicio que en aquella se haya alcanzado. Su carácter instrumental o medial con respecto a la decisión final, y su eficacia jurídica, no permiten conceptuarla como una resolución definitiva, directamente impugnable en sede jurisdiccional. Ni tampoco conduce a ello el que la DIA sea el precipitado de unos trámites precedentes (iniciación, consultas, información al titular del proyecto, estudio de impacto ambiental, información pública, informes) ordenados procedimentalmente, pues todo ello constituyen meras secuencias lógicamente necesarias o convenientes para la formación del juicio en que la DIA consiste, que no transforma su naturaleza jurídica. Ni su enorme transcendencia, también predicable de otros dictámenes, como es obvio. Ni la especialización del órgano que la emite, por la misma razón. Ni su carácter de órgano no consultivo, pues esta nota o elemento no determina por sí sola la naturaleza jurídica de la totalidad de los actos que de él puedan emanar".

   [...] "Pero la obligada prevención con que ha de contemplarse todo razonamiento que conduzca a un pronunciamiento de inadmisibilidad y, por ello, al no enjuiciamiento de las cuestiones de fondo suscitadas en el proceso, demanda también una reflexión sobre la razonabilidad y compatibilidad constitucional de la conclusión alcanzada.

   Nada de ello parece dudoso; lo primero, porque el control jurisdiccional directo de la DIA, no suscitado a través de la impugnación del acto final autorizatorio del proyecto, podría desenvolverse en vano, inútilmente, si tal acto final hubiera tenido un sentido denegatorio; o versar sobre unas hipotéticas ilegalidades que, sin embargo, hayan sido corregidas en la posterior actuación administrativa; o realizarse desde un prisma no necesario, si las condiciones mediambientales a las que en definitiva se sujetara el proyecto no fueran coincidentes con las que la DIA entendió que debían establecerse; y lo segundo, porque las previsiones de nuestro Ordenamiento Jurídico, entre ellas las atinentes a la tutela cautelar, no hacen necesario, pese a lo argumentado en el proceso, que el control jurisdiccional se anticipe al acto final autorizatorio, y porque siendo así que la revisión jurisdiccional de este último es extensible a todas las partes que lo integren, y por tanto también a las determinaciones medioambientales que en definitiva hubieran resultado, claro es que ninguna situación de indefensión cabe derivar en buena lógica de la conclusión obtenida(...)".

   [...] En conclusión, no es dable inferir que el acto administrativo, amparado en los correspondientes informes técnicos, pueda ser tachado de arbitrario, sin que ninguna conculcación palmaria o evidente de la legalidad se advierta en una resolución que, aún parca o limitada en su forma de abordar las alegaciones formuladas, se remite a la DIA correspondiente y, además, alude a otras medidas correctoras suplementarias, tal como se desprende del ordinal segundo de los presentes Fundamentos Jurídicos y, a mayor abundamiento, de la documentación aportada, con la demanda, en particular del Documento nº 5, se infiere que la Corporación Local promovente formuló en vía administrativa objeciones sustancialmente referidas a la traza (accesos a Cullera que se consideran alejados) y a su posible interacción con grandes avenidas de agua (circunstancia respecto de la que se ofrecen por la Administración central medidas correctoras), siendo así que las atinentes al posible impacto ambiental se traían a colación de forma tangencial e incluso subordinada a las anteriores, no con el carácter nuclear sostenido en esta sede jurisdiccional, por lo que la Sala es de criterio que procede desestimar el recurso contencioso-administrativo deducido.".

Notificada esta sentencia a las partes, por el recurrente AYUNTAMIENTO DE CULLERA se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 19 de febrero de 2004, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, el recurrente (AYUNTAMIENTO DE CULLERA) compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, y formuló en fecha 20 de abril de 2004, el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual expuso, los siguientes motivos de casación:

1) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra c) del art. 88 de la Ley Jurisdiccional, al incurrir la sentencia impugnada en incongruencia omisiva, con infracción del artículo 24.1 de la Constitución Española. 2) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra d) del art. 88 de la Ley Jurisdiccional, por infracción del art. 45 de la Constitución Española, artículo 174 del Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea y artículo 319 de la Ley de Enjuiciamiento Civil.

3) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra d) del art. 88 de la Ley Jurisdiccional, por infracción del artículo 9.3 de la Constitución Española, en relación con el artículo 4 del R.D.-Legislativo 1302/1986 y artículo 18 de su reglamento de desarrollo, en cuanto la sentencia no aprecia arbitrariedad en la actuación de la Administración.

Terminando por suplicar dicte sentencia estimando el recurso de casación, dictando nueva sentencia por la que se estime la demanda.

Por providencia de fecha 10 de noviembre de 2005, la Sala acuerda admitir a trámite el presente recurso de casación, ordenándose por otra de 12 de diciembre de 2005 entregar copia del escrito de formalización del recurso a las partes comparecidas como recurridas (ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO y AYUNTAMIENTO DE SUECA), a fin de que en el plazo de treinta días pudieran oponerse al mismo; lo que hicieron mediante escritos de fechas 18 y 27 de enero de 2006 respectivamente, en los que expusieron los razonamientos que creyeron oportunos y solicitaron se dicte sentencia por la que se desestime el recurso, con expresa imposición de costas a la parte recurrente.

Por providencia de fecha 7 de septiembre de 2006, se señaló para la votación y fallo de este recurso de casación el día 12 de diciembre siguiente, en que tuvo lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Óscar González González, Magistrado de Sala

Es objeto de esta casación la sentencia dictada por la Sala de lo ContenciosoAdministrativo de la Audiencia Nacional, en virtud de la cual se desestimó el recurso interpuesto por el Ayuntamiento de Cullera contra la resolución de la Secretaría de Estado de Infraestructuras del Ministerio de Fomento de 27 de septiembre de 2001, por la que se aprobó el Expediente de Información Pública del Estudio Informativo de Clave EI-2-V-28, "Carretera N-332 de Almería a Valencia por Cartagena y Gata, puntos kilométricos 242 a 259, variante de Sueca, Valencia".

El Tribunal de instancia después de señalar que ya se trate de un concepto jurídico indeterminado o de una facultad discrecional de la Administración, los términos que usa el art. 25.1.e) del Reglamento de la Ley de Carreteras de "opción más recomendable" en la elección de las varias posibles para el Estudio Informativo, dotan a su decisión de una cierta presunción en favor de su juicio, que se entiende realizado, en principio, desde una posición formalmente objetiva y en virtud de medios técnicos y de criterios políticos que, en la práctica, sólo negativamente, cuando el error o la arbitrariedad puedan ser positivamente demostrados, pueden ser controlados jurisdiccionalmente. Desde esta perspectiva, concluye en su fundamento jurídico noveno, que "no es dable inferir que el acto administrativo, amparado en los correspondientes informes técnicos, pueda ser tachado de arbitrario, sin que ninguna conculcación palmaria o evidente de la legalidad se advierta en una resolución que, aún parca o limitada en su forma de abordar las alegaciones formuladas, se remite a la Declaración de Impacto Ambiental (DIA) correspondiente y, además, alude a otras medidas correctoras suplementarias, tal como se desprende del ordinal segundo de los presentes Fundamentos jurídicos y, a mayor abundamiento, de la documentación aportada con la demanda, en particular del Documento nº 5, se infiere que la Corporación Local promovente formuló en vía administrativa objeciones sustanciales referidas a la traza (accesos a Cullera que se consideran alejados) y a su posible interacción con grandes avenidas de agua (circunstancia respecto de la que se ofrecen por la Administración Central medidas correctoras) siendo así que las atinentes al posible impacto ambiental se traían a colación de forma tangencial e incluso subordinada a las anteriores, no con el carácter nuclear sostenido en esta sede jurisdiccional, por lo que la Sala es del criterio que procede desestimar el recurso contencioso-administrativo deducido".

Contra esta sentencia se ha interpuesto recurso de casación con base en los motivos que han quedado transcritos en los antecedentes.

El recurrente aduce en su primer motivo de casación que la sentencia ha incurrido en incongruencia omisiva, al dejar imprejuzgada una alegación sustancial consistente en el riesgo evidente de inundaciones de la alternativa seleccionada, con fundamento en el incorrecto método de cálculo empleado.

Es jurisprudencia reiterada y doctrina del Tribunal Constitucional consolidada que no se produce incongruencia omisiva, cuando del conjunto de los razonamientos de la sentencia se deduce cual ha sido el hilo conductor que ha llevado al juzgador a obtener su conclusión, sin que pueda exigirse una pormenorizada respuesta a cada uno de los argumentos esgrimidos por las partes, si la respuesta a los mismos se encuentran implícitamente contenida en el general examen que del asunto se ha hecho por el órgano judicial.

Pues bien, en el caso presente la respuesta al argumento invocado sobre el riesgo de inundaciones como consecuencia de la variante adoptada, se da en el fundamento jurídico noveno, al remitirse, en primer término, a la DIA aprobada por resolución de la Secretaría General de Medio Ambiente de 26 de marzo de 2001, y, en segundo lugar, a las medidas correctoras propuestas por la Administración, elementos fácilmente constatables por la recurrente. En efecto, aquélla, bajo el epígrafe -apartado 4- "Protección del sistema hidrológico e hidrogeológico", se refiere "a las medidas a aplicar para garantizar que la nueva variante no suponga una barrera a la libre circulación de las aguas que pudiera ocasionar inundaciones o un aumento del riesgo de que éstas se produzcan", añadiéndose en los apartados siguientes una serie de medidas dirigidas a ese fin. El acto impugnado, por otra parte, se remite al estudio informativo, en el que se detallan las medidas que se prevén para evitar las avenidas, bastando una simple ojeada de sus tres tomos para comprobar que sus redactores se preocuparon adecuadamente de estas circunstancias.

Debe, por tanto, rechazarse el presente motivo de casación, pues el órgano judicial, aunque sea de forma somera y por remisión, ha dado respuesta a este argumento de la parte demandante, sin que el hecho de que no se refiera al método de cálculo empleado signifique una omisión relevante, cuando de la misma sentencia se deduce que se considera preferente el que ha usado la Administración, pues su decisión goza, como se expresa en el fundamento jurídico sexto "in fine", de una cierta presunción en favor de su juicio, que se entiende realizado, en principio, desde "una posición formalmente objetiva y en virtud de medios técnicos y de criterios políticos que, en la práctica, sólo negativamente, cuando el error o la arbitrariedad puedan ser positivamente demostrados, pueden ser controlados jurisdiccionalmente".

Aduce la parte recurrente a continuación que se han infringido los artículos 45 de la Constitución, artículo 174 del Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea y art. 319 de la LEC, al no tener en cuenta la sentencia que la traza seleccionada afecta a una zona tan importante como el Parque Natural de la Albufera en el que se encuentran especies incluidas en el Catálogo Nacional de especies amenazadas de interés especial y especies en peligro de extinción, vulnerándose la doctrina jurisprudencial en la que se establece que se debe conciliar la protección del medio ambiente con el desarrollo económico, al elegir la "opción más recomendable". Por último, en su tercer motivo, indica que la sentencia recurrida no aprecia arbitrariedad en la Administración, al no tener en cuenta las conclusiones de la DIA, a la que reduce a una simple formalidad, con olvido de que es una pieza esencial del procedimiento de EIA.

Estos motivos deben rechazarse, pues se articulan sin tomar en consideración que la resolución recurrida de 27 de septiembre de 2001, indica en el apartado 3.2 que se tendrán en cuentan las prescripciones siguientes: "Las establecidas en la declaración de impacto ambiental de fecha 26 de marzo de 2001 (publicación en el Boletín Oficial del Estado de 20 de abril)". Es decir, remite en bloque a la DIA, y a todo lo que constituye su contenido, incluidas las remisiones al EIA. Por lo demás, en dicha declaración se establece lo siguiente:

1. "Adecuación ambiental del proyecto"

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   1. Para proteger la Zona de Especial Protección para las Aves, humedal inscrito en la lista del Convenio de Ramsar y Parque Natural, de la Albufera de Valencia, minimizando los efectos negativos identificados en el Estudio de Impacto Ambiental, en consonancia con lo observado por la Consejería de Medio Ambiente de la Generalidad Valenciana, el enlace del punto kilométrico 9,200, de conexión entre la nueva variante y la actual carretera N-332 al Norte de Cullera, deberá desplazarse hacia el Sur, hasta el entorno del punto kilométrico 8,400, de forma que se sitúe fuera de los límites del espacio natural protegido. El nuevo emplazamiento aprovechará el pasillo existente entre los límites de dicho espacio y el río Júcar, garantizado la no afección a este cauce. En la conexión con la actual CN-332, si fuese necesaria la remodelación del acceso actual a Cullera, los ramales que eventualmente quedarán sin servicio serán desmantelados demoliendo los firmes y trasladando a vertedero autorizado los materiales sobrantes, de acuerdo con la condición 7."

3. "Protección de la fauna"

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   1. El Proyecto de Construcción incluirá un estudio sobre las posibles limitaciones temporales a la ejecución de las obras para minimizar afecciones negativas a la fauna dentro de sus periodos de nidificación y cría. Este estudio deberá elaborarse en coordinación con la Consejería de Medio Ambiente de la Generalidad Valenciana. En particular, se estudiarán las especies presentes en la zona que se encuentren catalogadas en el Real Decreto 439/1990, de 30 de marzo, por el que se regula el catálogo nacional de especies amenazadas, y posteriores modificaciones, y en el Decreto 265/1994, de 20 de diciembre del Gobierno Valenciano, por el que se crea y regula el Catálogo Valenciano de Especies Amenazadas de Fauna y se establecen categorías y normas de protección para la fauna. Las conclusiones del estudio, en su caso, deberán recogerse tanto en el Pliego de Prescripciones Técnicas como en el plan de obra del Proyecto.

   2. Dado el riesgo para la herpetofauna y los mamíferos de pequeño tamaño de quedar atrapados en cunetas, arquetas y otras obras de drenaje, se diseñarán de forma que sea posible su escape, mediante rampas u otros dispositivos similares.

   3. El Proyecto recogerá la adecuación de las obras de drenaje transversal, y sobre todo de aquellas que se ubiquen en terrenos de marjal, de forma que permitan el paso de anfibios, reptiles y micromamíferos a uno y otro lado de la autovía.

   4. Ante la posibilidad de entrada de animales en las calzadas en aquellas zonas donde se interrumpa el cerramiento, como los enlaces, en el Proyecto de Construcción se estudiará la necesidad de prever la colocación de dispositivos de escape."

   De lo anterior se deduce que ha sido preocupación de los redactores la defensa de las especies protegidas, conciliándose los aspectos socioeconómicos con los medioambientales y estructurales, tal cual se deduce de la detallada motivación de la DIA. No debe olvidarse que la expresión "opción más recomendable" que usa el artículo 25 del Real Decreto 1812/1994, de 2 de septiembre, por el que se aprueba el Reglamento General de Carreteras, atiende a los diferentes aspectos que se ven concernidos, como se deduce de su apartado 1.d), cuando señala que comprenderá "el análisis de las ventajas, inconvenientes y costes de cada una de las opciones y su repercusión en los diversos aspectos del transporte y en la ordenación territorial y urbanística, teniendo en cuenta en los costes, el de los terrenos, servicios y derechos afectados en cada caso, así como los costes ambientales y de siniestralidad". Esto quiere decir que las diferentes circunstancias se valorarán razonadamente, ponderándose las unas con las otras, y eligiéndose la más conveniente, siempre claro está respetando en cuanto sea posible, los valores que cada aspecto representa, para cuya valoración la Administración posee una discrecionalidad que solo puede ser controlada, como señala la sentencia recurrida, en casos de arbitrariedad o irracionalidad, que no se aprecian en este caso.

De conformidad con el art. 139.2 de la Ley Jurisdiccional, procede la condena en costas del recurso a la parte recurrente.

En atención a todo lo expuesto, en nombre de Su Majestad EL REY,