STS, 23 de Julio de 1991
| Ponente | PEDRO ESTEBAN ALAMO |
| ECLI | ES:TS:1991:4382 |
| Fecha de Resolución | 23 de Julio de 1991 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
. 2.501.-Sentencia de 23 de julio de 1991
PONENTE: Excmo. Sr. don Pedro Esteban Álamo
PROCEDIMIENTO: Apelación.
MATERIA: Licencia municipal de apertura. Salón recreativo.
NORMAS APLICADAS: Art. 16.3 del Reglamento de Máquinas Recreativas y de Azar. Art. 103 de la Constitución Española. Art. 131 de la Ley Jurisdiccional.
JURISPRUDENCIA CITADA: Sentencia de 4 de marzo de 1991.
DOCTRINA: La actuación de la Comisión Provincial de Calificación de Actividades, que según el art. 103 de la Constitución, en cuanto Administración, debe actuar dentro de la legalidad y servir con
objetividad los intereses generales, no puede perjudicar en modo alguno al administrado.
En la villa de Madrid, a veintitrés de julio de mil novecientos noventa y uno.
Visto el recurso de apelación interpuesto por el Ayuntamiento de Sevilla, representado por el Procurador don Leopoldo Puig Pérez de Inestrosa, bajo la dirección de Letrado; y estando promovido contra la Sentencia dictada en 1 de febrero de 1989 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Sevilla , en recurso sobre licencia de apertura del un salón recreativo.
Es Ponente el Excmo. Sr. don Pedro Esteban Álamo , Magistrado de esta Sala.
Antecedentes de hecho
Ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Sevilla se ha seguido el recurso núm. 2978/1986, promovido por don Luis María , y en el que ha sido parte demandante el Ayuntamiento de Sevilla sobre denegación de licencia de apertura de un salón recreativo.
Dicho Tribunal dictó Sentencia, con fecha 1 de febrero de 1989, en la que aparece el fallo que dice así: «Fallamos: Que estimando en parte el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Letrado don Vicente Torregrosa Ojeda, en nombre y representación de don Luis María , contra los acuerdos del Excmo. Ayuntamiento de Sevilla de 14 de julio y 16 de octubre de 1986 que denegaron licencia de apertura de salón recreativo en la calle Asencio y Toledo, 38, de esta capital, debemos anular y anulamos los mismos por no ser conformes con el ordenamiento jurídico, y debemos declarar y declaramos el derecho que asiste al recurrente a que le sea concedida licencia municipal de apertura del referido salón una vez que cumple los requisitos necesarios para ello, debiéndose entender que obtuvo también el informe favorable a dichos efectos de la Comisión Provincial de Calificación de Actividades. Y todo ello sin perjuicio de lo que resuelva la Comisión Nacional del Juego sobre la instalación de dicho local de máquinas recreativas, tipo B o de premio. Notifíquese la Sentencia al señor Letrado de la Junta y al señor Abogado del Estado. Sin costas.»
El anterior fallo se basa en los siguientes fundamentos de Derecho: «1.° En el proceso se combate el acuerdo de la Alcaldía de Sevilla, delegación Área de Medio Ambiente, de 14 de julio de 1986, que denegó la licencia solicitada por el recurrente para la actividad de salón recreativo en la calle Asencio y Toledo, 38, de esta capital, y el propio órgano de 16 de octubre de 1986 que desestimó el recurso de reposición deducido frente al primero. Los acuerdos recurridos basan su decisión en el informe desfavorable de la Comisión de Calificación de Actividades, que a su vez se sustenta en el informe desfavorable emitido por el propio Ayuntamiento al no haber presentado el demandante la autorización que en su día le fue otorgada por el Gobierno Civil. En la demanda se solicita la nulidad de los mencionados acuerdos municipales y que se declare que tiene derecho a la licencia de apertura, que le fue concedida según notificación efectuada por el Ayuntamiento el 29 de marzo de 1985. 2.° Un supuesto similar al que nos ocupa fue ya resuelto por este Tribunal en Sentencia de 30 de noviembre de 1988, recurso núm. 3386/1986, de modo que, en parte, habremos de reiterar la doctrina que en aquella resolución se sentó. En primer lugar, debemos abordar la cuestión relativa a la existencia o no de la licencia municipal de apertura. Se sostiene por la demandante que se le concedió la licencia mediante acuerdo de 29 de marzo de 1985; sin embargo, no es posible compartir esa idea por lo que a continuación se expondrá. Efectivamente, en el momento en que se le comunicó el acuerdo del Jefe de Negociado en 29 de marzo de 1985, estaba completo, tras las distintas incidencias que se habían producido, el expediente municipal conforme a lo prevenido por el Decreto de 30 de noviembre de 1961 , pero se hacía necesaria la intervención de la Comisión de Calificación de Actividades, por lo que no se puede considerar que en ese momento, y pese a la expresión literal del acuerdo, existiera licencia de apertura de local. Si esa conclusión parece patente, no lo es menos que con posterioridad sí que hay que entender que existió la necesaria licencia. 3.° Cuando el Ayuntamiento remitió el expediente a la mencionada Comisión, lo hizo informándolo desfavorablemente "por no aportar justificación documental de la autorización que en su día le fue otorgada por el Gobierno Civil", y del mismo modo procedió la Comisión Provincial de Calificación de Actividades, que la calificó también desfavorablemente por idéntico motivo. Tanto uno como otro órgano procedieron de modo inadecuado: el Ayuntamiento porque se debió limitar a enviar el expediente completo una vez que existían los informes favorables de los distintos servicios a la Comisión para que la misma desarrollase su cometido, sin entrar a valorar si existía o no autorización del Gobierno Civil, porque ese hecho para nada afectaba a su competencia y era absolutamente innecesario a los efectos que a él le correspondían. Basta examinar el Decreto de 24 de julio de 1981 para convencerse de ello, ya que es precisamente al revés como se debe proceder, puesto que la autorización que el Gobierno Civil debe otorgar debe ir precedida necesariamente de la licencia municipal (art. 16.2). Y la Comisión Provincial porque tiene como única misión la de "calificar" las "actividades molestas, insalubres, nocivas y peligrosas" sometidas a las prescripciones del Reglamento aprobado por Decreto 2414/1961, de 30 de noviembre, con las modificaciones introducidas por el Decreto 3494/1964, de 5 de noviembre, "en el sentido de examinar la garantía y eficacia de los sistemas correctores propuestos y su grado de seguridad", emitiendo los "informes" correspondientes que son de carácter "preceptivo", pudiendo ser "vinculante o no vinculantes", según "impliquen la denegación de licencias o la imposición de medidas correctoras de la molestias o peligros de cada actividad" o no impliquen tal denegación o imposición ( arts. 7.2, 32 y 33 del Reglamento, y 8, 9 y 10 de la instrucción de 15 de marzo de 1963 ), careciendo de competencia fuera de "las materias que son propias de su especialidad técnica", como recuerda la Sentencia del Tribunal Supremo de 16 de julio de 1986 , la cual añade: "otra cosa sería atribuir a tales Comisiones competencias y atribuciones que no les son propias en detrimento de la autonomía municipal garantizada por la Constitución (su art. 140). De ahí que cualquier intromisión de las expresadas Comisiones en las competencias urbanísticas -en el caso contemplado por la Sentencia, pero aplicable a cualquier otra intromisión-, que son privativas de los Ayuntamientos existiendo Ordenanzas o Planes, debe ser rechazada y anulada por los Tribunales por ser dichas Comisiones órganos manifiestamente incompetentes en esta materia". De ese modo la Comisión Provincial debió de abstenerse igualmente de referirse a la autorización del Gobierno Civil y limitarse a comprobar si se cumplían las condiciones necesarias para la apertura en lo que a ella le competían, de modo que en su acuerdo deberá sustituirse la calificación de "desfavorable" por la de "favorable". De ese modo hay que concluir que al demandante se le debe conceder la licencia municipal de apertura que en su día solicitó en tanto que queden acreditadas en el expediente las condiciones necesarias para ello, y que así también lo entendió la Comisión Provincial de Calificación de Actividades. 4.° Lo anterior no implica que el referido local tuviese y tenga la preceptiva autorización de la Comisión Nacional del Juego para la instalación y funcionamiento de las máquinas tipo B o con premio a que se refiere el proyecto y que de hecho funcionan en el local. Así, vemos que cuando el 23 de julio de 1983 comunica el recurrente al Gobierno Civil que desea "proceder a la apertura de un salón recreativo, la normativa que regía era el Reglamento de Máquinas Recreativas y de Azar aprobado por Real Decreto 1794/1981, de 21 de Julio ;la orden de 20 de abril de 1982 y el Real Decreto 895/1982, de 30 de abril , éste anulado por Sentencia del Tribunal Supremo de 19 de julio de 1984 . El primero distingue perfectamente en los capítulos III y IV del título III el régimen de explotación de las máquinas, que requiere un permiso o autorización del Gobernador Civil, y el régimen de instalación de los locales, que según los arts. 15 y 16, Orden y Real Decreto 895/1982 citados, requieren para su instalación yapertura, entre otros requisitos, que a la solicitud se acompañe inexcusablemente la licencia municipal de apertura y que los locales tengan una dimensión mínima de 50 metros cuadrados para las máquinas de tipo A y 200 metros cuadrados para las máquinas de tipo B, a la vista de lo cual los Gobernadores Civiles o la Comisión Nacional del Juego, respectivamente, autorizarán o negarán la instalación y apertura de salones en los que se ubiquen unas y otras máquinas. Dicha Orden de 20 de abril de 1982 complementa y desarrolla el Real Decreto 1794/1981 ( Sentencias del Tribunal Supremo 142/1984 y 17 de junio de 1986 ). El Real Decreto 1895/1983, de 6 de julio , lo único que hizo a efectos litigiosos fue reducir a 150 metros cuadrados los doscientos indicados del Real Decreto 895/1982 , siendo ambos Reales Decretos anulados por Sentencias del Tribunal Supremo de 31 de mayo de 1986 y 19 de julio de 1984 ; pero ningún precepto de las normas indicadas equipara la simple solicitud de instalación con la autorización, por lo que resulta evidente que el local de autos carecía y carece de la preceptiva autorización, puesto que, como se ha dicho, el referido permiso es distinto de la autorización de la instalación del local; ni que haya pagado tasas y tributos, pues como dice la Sentencia del Tribunal Supremo de 20 de diciembre de 1985 y las que cita, el pago de estos impuestos no significa que la licencia esté concedida ni por ello deba concederse. Ahora es cuando la Comisión Nacional del Juego, a la vista de la licencia municipal y demás documentos que obran en su poder, resolverá sobre lo pedido el 3 de mayo de 1983. 5.° No procede hacer expresa imposición de costas al no concurrir los requisitos de temeridad ni mala fe a que se refiere el art. 131 de la Ley Jurisdiccional .»
Contra dicha Sentencia la parte actora interpuso recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos, y en su virtud se elevaron los autos y expediente administrativo a este Alto Tribunal, con emplazamiento de las partes, habiéndose sustanciado la alzada por sus trámites legales.
Acordado señalar día para el fallo en la presente apelación cuando por turno correspondiera, fue fijado a tal fin el día 11 de julio de 1991, en cuya fecha tuvo lugar.
Fundamentos de Derecho
Se aceptan los de la sentencia apelada.
El Ayuntamiento de Sevilla, mediante acuerdos de 14 de julio y 16 de octubre de 1986, denegó a don Luis María la licencia que tenía solicitada para la actividad de salón recreativo en la calle Asencio y Toledo, 38, de la dicha capital. Recurridos tales acuerdos, la Sala de instancia ha dictado Sentencia en la que se anulan aquellos y se declara el derecho que asiste al recurrente a que le sea concedida licencia municipal de apertura, sin perjuicio de lo que resuelva la Comisión Nacional del Juego sobre la instalación en dicho local de máquinas recreativas tipo B o de premio. Apelada la Sentencia por el Ayuntamiento, su discrepancia consiste en la repetición de los argumentos empleados en sus escritos de la contestación a la demanda y conclusiones. En sus alegaciones ante esta Sala añade que, ciertamente, un supuesto similar fue resuelto por la Sala de Sevilla en 30 de noviembre de 1988, pero que esta Sentencia está pendiente de apelación ante el Tribunal Supremo . Pues bien, este Tribunal ha resuelto el tema propuesto en Sentencia de 4 de marzo de 1991, en la que se mantiene la anulación de los acuerdos municipales y se confirma la Sentencia de instancia. En el caso concreto que ahora nos ocupa -que tal como se reconoce por el Letrado del Ayuntamiento sevillano es absolutamente similar al ya resuelto por esta Sala de apelación-, la Comisión Provincial de Calificación de Actividades se ha excedido en sus competencias y en vez de calificar la actividad ha traído a colación, indebidamente, la ausencia de autorización gubernativa del Gobernador Civil. Por ello -sigue reconociendo el señor Letrado del Ayuntamiento- es correcta la decisión de la Sala de estimar nulo el acuerdo de dicha Comisión; pero, en cambio, debió retrotraer el expediente para que la Comisión se pronunciase ciñéndose al ámbito de su competencia. Sin embargo, la decisión de la Sala de Sevilla, confirmada ya por este Tribunal, ha sido ajustada a Derecho y enteramente razonable. La actuación de la Comisión que, según el art. 103 de la Constitución , en cuanto Administración, debe actuar dentro de la legalidad y servir con objetividad los intereses generales, no puede perjudicar en modo alguno al administrado; y más aún cuando, como ocurre en el supuesto que nos ocupa, los informes obrantes en el expediente en materia de sanidad, prevención de incendios, ventilación, aportación de proyecto técnico, etc., no son obstativos a la concesión de la licencia solicitada; e incluso la petición de autorización del Gobernador Civil es contestada a través de una diligencia del Secretario general del Gobierno Civil, en la que se dice que con relación a tal salón recreativo no se da ninguno de los supuestos contemplados en el art. 16.3 del Reglamento de Máquinas Recreativas y de Azar de 24 de junio de 1981 para prohibir su funcionamiento.
Lo anteriormente expuesto y razonado, a mayor abundamiento de cuanto se razona en la Sentencia de instancia que aceptamos en su totalidad, propicia un pronunciamiento desestimatorio de la apelación interpuesta; si bien sin expresa condena en las costas al no apreciarse para ello circunstancias de las contempladas en el artículo 131 de la Ley Jurisdiccional .FALLAMOS:
Que desestimando, como desestimamos, la apelación interpuesta por el Ayuntamiento de Sevilla contra la Sentencia dictada por la Sala de lo Con-tencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Sevilla en 1 de febrero de 1989, en el recurso 2978/1986 , debemos confirmar y confirmamos la meritada sentencia por ser ajustada a Derecho; sin costas.
ASI, por esta nuestra Sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, pasándose al efecto las copias necesarias, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-Francisco Javier Delgado Barrio.-Juan García Ramos Iturralde.-Pedro Esteban Álamo .-Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado don Pedro Esteban Álamo , Ponente que ha sido en la tramitación de los presentes autos, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal Supremo en el día de hoy, lo que como Secretaria de la misma certifico.-María Dolores Mosqueira.-Rubricado.
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