STS, 6 de Marzo de 1998
| Ponente | RAFAEL FERNANDEZ MONTALVO |
| ECLI | ES:TS:1998:1535 |
| Número de Recurso | 12185/1991 |
| Fecha de Resolución | 6 de Marzo de 1998 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Sentencia
En la Villa de Madrid, a seis de Marzo de mil novecientos noventa y ocho.
Visto por la Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso de apelación interpuesto por el Abogado del Estado, en la representación que legalmente ostenta, contra la sentencia , dictada, con fecha 23 de septiembre de 1991, por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, en recurso de dicho orden jurisdiccional número 47.370, sobre Resoluciones relativas a operaciones contables de Mutualidad Patronal de Accidentes de Trabajo. Ha comparecido como apelada "MUNAT-GREMIAL CATALANA", Mutua de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Seguridad Social. núm. 247, representada por el Procurador de los Tribunales D. Samuel Martínez de Lecea Ruiz.
En el recurso contencioso administrativo anteriormente reseñado se dictó, con fecha 23 de septiembre de 1991, sentencia por la Sección Cuarta de Sala de dicho orden jurisdiccional de la Audiencia Nacional, cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "Que estimando el Recurso Contencioso-Administrativo interpuesto por el Procurador Sr. Martínez de Lecea Ruiz, en nombre y representación de MUNAT-GREMIAL CATALANA, MUTUA PATRONAL DE ACCIDENTES DE TRABAJO NÚM. 247 (MUNAT), contra las Resoluciones a que se contraen la presentes actuaciones, debemos anularlas, por no ser ajustadas a Derecho, con todos los efectos inherentes a esta declaración, anulando las conclusiones y recomendaciones mantenidos (sic) en los Puntos Primero, Segundo, Tercero, Cuarto y Noveno y el Anexo de la Resolución recurrida por ser los únicos que se debaten en este proceso. Sin hacer expresa imposición de costas".
Notificada dicha sentencia, por la representación procesal de la Administración se interpuso recurso de apelación que fue admitido a trámite en un sólo efecto, acordándose la remisión de las actuaciones a esta Sala, ante la que se emplazó a las partes para que, en el plazo de treinta días, pudieran personarse para hacer valer sus derechos.
Por providencia de esta Sala se tuvo por personadas a las representaciones de las partes apelante y apelada, acordándose fueran entregadas a aquella las actuaciones para que, en el plazo de veinte días, pudiera presentar el escrito de alegaciones. Este trámite fue evacuado mediante escrito en el que se solicita sentencia por la que se revoque la de instancia y se confirmen las resoluciones administrativas impugnadas.
Seguidamente se confirió traslado para igual fin e idéntico plazo a la representación procesal de la parte apelada, quien, en tiempo y forma, presentó escrito solicitando Sentencia que confirme la del Tribunal de instancia y desestime el recurso de apelación interpuesto por el Sr. Abogado del Estado.
Concluido el trámite de alegaciones quedaron los autos pendientes de señalamiento para votación y fallo, para cuando por turno correspondiera. Y, a tal fin, se señaló el 4 de marzo de 1998, en cuyafecha tuvo lugar el referido acto.
En el presente recurso de apelación se suscita como cuestión a resolver la de si procede confirmar o, por el contrario, debe revocarse la sentencia de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, recaída, con fecha 23 de septiembre de 1991, en el recurso de dicho orden jurisdiccional núm. 47.370. En ella se anulaban las conclusiones y recomendaciones mantenidas en los puntos Primero, Segundo, Tercero, Cuarto y Noveno y el Anexo de la Resolución recurrida de la Secretaría General de la Seguridad Social, de fecha 16 de octubre de 1986, erigiéndose en ratio decidendi de la propia Sentencia, el concepto seguido de "ingresos totales" del ejercicio económico a los efectos de señalar los gastos de administración o, más precisamente, el criterio del Tribunal a quo que entendió que en el ejercicio de 1984, a que se referían las actuaciones, podía computarse la morosidad acumulada (primas de empresas morosas) y bonificaciones anteriores en la cuotas de la Seguridad Social por medidas de fomento de empleo (FJ Tercero).
El Abogado del Estado, en su escrito de alegaciones, frente a la tesis que sustenta la sentencia, sostiene que tal posibilidad se produce como consecuencia de la entrada en vigor de la Orden del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social de 2 de abril de 1984, que establece Normas de Colaboración de la Mutuas Patronales de Accidentes de Trabajo en la Gestión de la Seguridad Social; pero el cómputo que esta norma introduce no resultaba aplicable a las cantidades que la actora (hoy apelada), MUNAT, venía arrastrando y que correspondían a primas no ingresadas en su momento por algunas de sus empresas asociadas, así como otras referentes a diversas bonificaciones por fomento de empleo.
El artículo 14 de la invocada Orden Ministerial dispone que "La cuantía de los gastos de administración de las Mutuas Patronales (hoy, de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Seguridad Social) durante cada ejercicio económico no podrá exceder de la cantidad resultante de aplicar sobre sus ingresos totales en el ejercicio de que se trate el porcentaje que corresponda a la entidad de acuerdo con la escala que al efecto se fije por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, que no podrán ser inferiores al 9 por 100 ni superiores al 20 por 100, conforme a lo dispuesto en el artículo 27 del Reglamento General sobre Colaboración de las Mutuas Patronales de Accidentes de Trabajo en la gestión de la Seguridad Social (anterior Reglamento, aprobado por RD 1509/1976, de 21 de mayo), teniendo en cuenta la diversa estructura y recaudación de las Mutuas Patronales. A tal efecto se computarán en la base de cálculo las bonificaciones en las cuotas empresariales de la Seguridad Social por medidas de fomento del empleo y las primas de empresas morosas recogidas en documentos fehacientes. Los referidos importes contados no podrán computarse nuevamente cuando se recauden o abonen a favor de las Mutuas Patronales de Accidentes de Trabajo, para lo cual se llevará una contabilidad clara y adecuada. Los citados importes calculados se llevarán en una cuenta de orden separada, que irá siendo minorada a medida que se produzcan los ingresos reales, que se imputarán para determinar el límite de gastos de administración en el ejercicio económico que se realicen...". La aplicación de esta específica previsión a ámbitos temporales anteriores a la entrada en vigor de la propia Orden no resulta acogible, no ya sólo porque no incorpora una disposición que establezca expresamente su retroactividad (únicamente se establece, como disposición transitoria, que en tanto no se apruebe la nueva escala para el cómputo de gastos de administración a que se refiere el artículo 14 continuará siendo de aplicación la aprobada por Orden Ministerial de 8 de mayo de 1977), de manera que ha de seguirse, desde esta perspectiva, la regla supletoria establecida para el interprete en el artículo 2.3 CC, sino porque el cómputo cuestionado se condiciona a determinados requisitos (contabilidad adecuada y llevanza de cuenta de orden separada) cuyo cumplimiento anticipado a la vigencia de la propia Orden resulta difícilmente concebible. Y así lo entendió la Sentencia de esta Sala (Sección 7ª), de 30 de enero de 1991 al señalar "...que en todo caso el hecho de que esta Orden (de abril de 1984) estableciese después de los hechos el cómputo de los conceptos que la parte indica, no es por sí argumento bastante, para que antes de la Orden el cómputo de esos conceptos, a los fines indicados por la parte, fuera admisible". Precisamente, cosa distinta es la aplicación retroactiva de esta norma, conforme a los principios del Derecho Administrativo sancionador, a los solos efectos de excluir una eventual responsabilidad administrativa derivada de la infracción que supondría exceder del límite de "gastos de administración", si como consecuencia de la entrada en vigor de la Orden que permite (a partir de ella) computar como ingresos de las Mutuas Patronales (de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales), el importe íntegro de las cuotas reducidas o bonificadas y de las impagadas por empresas morosas, los ingresos brutos resultasen consecuentemente superiores y las cantidades invertidas como gastos de administración pudieran encajar dentro de los correspondientes porcentajes a la vista de las cifras resultantes (STS 26 de noviembre de 1990); pero no es éste el caso que suscita el presente recurso en el que, en primera instancia, se revisaba la legalidad de una resolución de la Secretaria General de la Seguridad Social que obligaba a la actora a realizar determinadas operaciones contables a fin de que losestados financieros reflejasen las variaciones derivadas de la inclusión de los asientos de ajuste y reclasificación propuestos en el informe de la auditoria .
La cuestión controvertida debe, por tanto, resolverse sobre la base de la interpretación que haya de darse al artículo 27 del anterior Reglamento General de Colaboración de las Mutuas Patronales de Accidentes de Trabajo en la Gestión de la Seguridad Social, RD 1509/1976, de 21 de mayo, y Orden Ministerial de 8 de mayo de 1977. El citado precepto se limitaba a establecer que la cuantía de los gastos de administración de las Mutuas Patronales durante cada ejercicio económico no podrá exceder de la cantidad resultante de aplicar sobre sus ingresos totales en el ejercicio de que se trate el porcentaje máximo que corresponda a la Entidad de acuerdo con la escala que al efecto se fije por el Ministerio de Trabajo. Los porcentajes que constituyen la escala no podrán ser inferiores al 9 por 100 ni superiores al 20 por 100, y para su determinación se tendrán en cuenta, junto con otras circunstancias que pudieran establecerse, los ámbitos territorial y funcional de la Mutua, así como el importe de los ingresos anuales. Y la referida Orden, artículo 1 , señalaba que la cuantía de los gastos de administración de las Mutuas Patronales de Accidentes de Trabajo no podrá exceder de la cantidad resultante de aplicar sobre sus ingresos totales, en el ejercicio económico de que se trate, el porcentaje máximo que corresponda a cada Entidad, de acuerdo con la escala que a continuación se insertaba. Es decir, no incluían de manera expresa el cómputo en la base de cálculo las debatidas bonificaciones en las cuotas empresariales de la Seguridad Social por medidas de fomento del empleo y las primas de empresas morosas, como harían luego el artículo 14 de la Orden de 2 de abril de 1984 y el artículo 24.4 del Real Decreto 1993/1995, de 7 de diciembre sobre Colaboración de la Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Seguridad Social. Y, aunque es verdad que ello puede no constituir argumento decisivo si se entendiera que dichas bonificaciones y primas de empresas morosas forman parte conceptual de la noción de los "ingresos totales", tampoco sería procedente la decisión estimatoria de la demanda del recurso contencioso-administrativo a que llegó el Tribunal de primera instancia por las siguientes razones:
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En la todavía reciente Sentencia de 22 de abril de 1997, esta Sala se planteó la cuestión aquí suscitada y mantuvo un criterio distinto del que sustenta la Sentencia apelada, que ha de mantenerse por unidad de doctrina. En ella este Alto Tribunal, entra en el examen de la apelación entonces formulada que se centraba en el examen del denunciado exceso de gastos de administración en que se decía incurrió la Mutualidad (en el ejercicio de 1983), entendiendo sobre si en la cifra de ingresos que había de servir de base para calcular el límite de los gastos de administración, debían computarse no sólo las cuotas efectivamente ingresadas por los mutualistas, sino también aquellas correspondientes a mutualistas morosos que por, por no haber sido ingresadas, fueron objeto de actas de descubierto. Y la Sala haciéndose eco de la Sentencia de instancia afirma que "habrá de considerase como fecha de devengo aquella en que tenga lugar el ingreso en las cuentas recaudadoras, cualquiera que sea la fecha a que las cotizaciones se contraen y en definitiva, no podrán computarse para calcular el límite de los gastos de administración las cuotas correspondientes a mutualistas morosos, como pretende la Mutua apelante, por lo que también este motivo debe ser desestimado, siendo prevalente, como reconoce la STS de 20 de octubre de 1996, la aplicación del interés general (artículo 202 LGSS y RD 255/1980) actuando la Administración dentro del ámbito de las potestades otorgadas por el ordenamiento jurídico".
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Aun admitiendo dialécticamente que lo procedente fuera rectificar el precedente y admitir el cómputo de bonificaciones y cuotas de empresas morosas por exigencias dogmáticas derivadas del concepto de "ingresos totales" y por las consideraciones finalisticas que inspirarían las posteriores normas en las que terminaría prevaleciendo el criterio del cómputo pretendido por la actora, hoy recurrida, lo que en ningún caso podría soslayarse es la exigencia de que unas y otras cantidades, como integrantes de los "ingresos totales" se refirieran o devenguen en el propio ejercicio de que se trate, sin que pudieran tenerse en cuenta bonificaciones por fomento o primas no ingresadas que correspondieran a ejercicios anteriores a aquél en que se trata de establecer el límite de gastos de administración. O dicho en otros términos, en un ejercicio podrían computarse como "ingresos totales", además de los ingresos efectivos, las cuotas no ingresadas que en él se devengasen -y que no podrían computarse de nuevo cuando se recaudasen o abonasen-, pero no podrán incluirse, porque no forman parte de los "ingresos totales" de un determinado ejercicio, las correspondientes a ejercicios anteriores.
Los argumentos expuestos justifican la estimación del recurso, sin que se aprecien motivos, conforme al artículo 131 LJCA, para hacer un especial pronunciamiento sobre costas.
Que debemos estimar y estimamos el presente recurso de apelación interpuesto por el Abogado del Estado, en la representación legal que le corresponde, contra la Sentencia dictada por la Sección Cuarta dela Sala de lo Contencioso- administrativo de la Audiencia Nacional, de fecha 23 de septiembre de 1991, en el recurso de dicho orden jurisdiccional número 47.370; sentencia que revocamos confirmando la Resolución administrativa en los Puntos y Anexo que fue anulada por dicha resolución judicial. Todo ello sin hacer especial pronunciamiento sobre costas.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido, la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, Don Rafael Fernández Montalvo, hallándose celebrando audiencia pública, La Sala Tercera (Sección Cuarta) ante mí, el Secretario Certifico.
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