STS, 21 de Febrero de 1998
| Ponente | PASCUAL SALA SANCHEZ |
| ECLI | ES:TS:1998:1170 |
| Número de Recurso | 14183/1991 |
| Fecha de Resolución | 21 de Febrero de 1998 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Sentencia
En la Villa de Madrid, a veintiuno de Febrero de mil novecientos noventa y ocho.
VISTO por la Sección Segunda de la Sala Tercera de este Tribunal, integrada por los Excmos. Señores Magistrados anotados al margen, el recurso de apelación formulado por la Xunta de Galicia, representada por el Procurador Sr. Vázquez Guillén y bajo dirección letrada, contra la Sentencia de la Sala de esta Jurisdicción del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de 30 de Septiembre de 1991, dictada en el recurso ante la misma seguido con el nº 161/89, sobre modificación de Tarifas del Servicio de Transporte Urbano Colectivo de la ciudad de Vigo, en el que aparece, como parte apelada, la entidad mercantil "Viguesa de Transportes S.A." (VITRASA), representada por el Procurador Sr. Estévez Rodríguez y también bajo dirección letrada.
La Sala de esta Jurisdicción del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, con fecha 30 de Septiembre de 1991 y en el recurso antes referenciado, dictó Sentencia con la siguiente parte dispositiva: "FALLAMOS: Que debemos estimar y estimamos en parte el recurso contencioso-administrativo deducido por la entidad "VIGUESA DE TRANSPORTES, S.A. (VITRASA) contra resolución del Excmo. Sr. Conselleiro de Industria, Comercio e Turismo de la Xunta de Galicia de 15 de junio de 1989 desestimatoria de recurso de alzada contra resolución de la Dirección Xeral de la propia Consellería y Administración Autonómica de 6 de febrero de 1989, que había aprobado las tarifas para el servicio de transporte colectivo urbano de superficie en la ciudad de Vigo; y, en consecuencia, debemos anular y anulamos tales actos administrativos en el solo particular de la cifra de sesenta pesetas fijada en ellos como precio del billete ordinario por no encontrarlos en ello ajustados al Ordenamiento jurídico, debiendo fijarse la misma la de sesenta y dos pesetas; y debemos desestimar y desestimamos el recurso en lo demás; sin hacer pronunciamiento respecto al pago de las costas devengadas en la sustanciación del procedimiento".
Contra la anterior sentencia, la representación procesal de la Xunta de Galicia formuló recurso de apelación. Admitido a trámite, emplazadas las partes y remitidos los autos, la Administración apelante evacuó el traslado de alegaciones aduciendo, sustancialmente, que la doctrina del equilibrio o ecuación financiera de la concesión exige que el concesionario acredite la necesidad del incremento de las tarifas por circunstancias sobrevenidas y excepcionales, pues de lo contrario debió aplicarse la fórmula polinómica de revisión prevista en el art. 46 del Reglamento de Servicio de Transporte Colectivo de Viajeros en Autobuses de Vigo. Terminó suplicando la revocación de la sentencia. Conferido traslado, con la misma finalidad, a "Viguesa de Transportes S.A." (VITRASA), se opuso al recurso aduciendo, también sustancialmente, que el equilibrio financiero de la concesión responde no al principio de "riesgo y ventura" del concesionario, sino al de "tarifa suficiente" y "continuidad del servicio". Terminó suplicando la confirmación de la sentencia.TERCERO.- Señalada, para votación y fallo, la audiencia del 10 de los corrientes, tuvo lugar en esa fecha la referida actuación procesal.
Se plantea en esta apelación, como ya lo fuera en la primera instancia jurisdiccional, la legalidad de los acuerdos de la Administración Autonómica de Galicia que aprobaron, para el ejercicio de 1989, la modificación de tarifas del Servicio de Transporte Urbano Colectivo del Ayuntamiento de Vigo, solicitadas por esta Corporación municipal a propuesta de la empresa concesionaria "Viguesa de Transportes S.A." (VITRASA), aunque sin asumir sus peticiones de incremento.
En efecto; la entidad acabada de citar interesó del Ayuntamiento de Vigo, en 30 de Septiembre de 1988, la revisión de las tarifas de los servicios de transporte urbano de que era concesionaria. Ofreció una propuesta, considerada como "necesaria", para, según su criterio, mantener el equilibrio financiero de la concesión, y otra alternativa, de menor entidad económica, en que el billete individual se cifraba en 66 ptas, el festivo en 72, el especial en 81, el billete bono-bús en 54 y el de microbús en 87 ptas. Por su parte, el Ayuntamiento aprobó unos incrementos en que los billetes de las clases anteriormente indicadas, salvo el bono-bús, que mantenía el mismo coste del ejercicio anterior, oscilaban entre 60 y 77 ptas. y, además, adoptó el acuerdo de subvencionar, hasta un máximo de 63 ptas, el desfase económico que pudiera producirse solo por las pérdidas derivadas del aumento de ventas del bono-bús, que, importa recordarlo, se había mantenido en el mismo importe -46 pesetas- y era previsible, por tanto, que constituyera la modalidad de billete más vendida en lógico detrimento de las demás. Esta fué, en definitiva, la propuesta que informó favorablemente la Comisión de Precios de Galicia y la que aprobó el acuerdo de la Dirección General de Comercio de la Consejería de Industria, Comercio y Turismo en la resolución inicialmente impugnada de 6 de Febrero de 1989 y ratificó la resolución de alzada de la propia Consellería de 15 de Junio siguiente.
Como resulta de lo ya expuesto, la cuestión a resolver en este recurso queda centrada en la determinación de si el incremento aprobado por los acuerdos anteriormente mencionados era el adecuado, atendidas las circunstancias del caso, para mantener el equilibrio financiero de la concesión a que hacen méritos los arts. 126.2.b), 127.2.2º y 128.3.2º del todavía en vigor Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales de 17 de Junio de 1955. No se trata, pues, de ningún tema competencial para abordar la modificación de tarifas, sino de un problema derivado de la necesidad de su autosuficiencia, que, asimismo, reconoce el art. 149 del precitado Reglamento y también el art. 107 del Texto Refundido de las Disposiciones Legales vigentes en materia de Régimen Local de 18 de Abril de 1986.
A este respecto, es necesario tener en cuenta que la sentencia impugnada parte, para fundamentar la estimación parcial del recurso interpuesto por la empresa concesionaria, de que la subvención acordada por el Ayuntamiento únicamente preveía el aumento de ventas del billete "bono-bús" y la correlativa disminución que, solo por ese motivo, pudieran experimentar las del billete ordinario, y, para evitar esa unilateralidad en el enfoque del problema y atender, consiguientemente, a las demás causas de disminución de tales ventas, que, en su criterio, eran "seguramente las más numerosas y básicas en la prestación del servicio y el mantenimiento del equilibrio económico de la concesión", estimó que parecía "oportuno asignarle la cifra de 62 pesetas -alude al precio del billete ordinario- que se acerca a la fijada idealmente en el segundo de los informes referidos, aunque rebajando dos pesetas para mantener el aumento del conjunto tarifario en los términos del incremento del índice de precios al consumo calculado en el referido informe" (hasta aquí la transcripción literal del razonamiento).
Ya de los términos en que se deja fijada la conclusión estimatoria de la sentencia aquí impugnada se desprende que la misma no aparece avalada por cálculos concretos ni, mucho menos, por la desvirtuación de la legalidad de la propuesta de aumento defendida por la Corporación viguesa y ratificada por los órganos competentes de la Administración autonómica, sino que descansa en criterios de oportunidad elaborados por la propia Sala Jurisdiccional sobre la base de apreciaciones subjetivas de la interpretación llevadas a cabo en el Informe que, precisamente, tuvo en cuenta la Comisión de Precios de Galicia para apoyar la propuesta municipal de incremento de tarifas. Es cierto que los Tribunales de esta Jurisdicción pueden, e incluso deben, llenar, en casos como el presente, el concepto jurídico indeterminado en que la expresión "equilibrio económico-financiero" de la concesión consiste para alcanzar el único significado, el real, que a la misma cabe atribuirle y que no puede ser otro, como entendió ya el Consejo de Estado Francés en su ejemplar Arrêt de 11 de Marzo de 1910 -Cie. Française des Trammways- que la búsqueda, en la medida de lo posible, de "una igualdad entre las ventajas que se conceden al concesionario y las obligaciones que le son impuestas", ventajas y obligaciones que "deben compensarse para formar parte de la contrapartida entre los beneficios probables y las pérdidas previsibles", pues "en todo contrato de concesión está implicada, como un cálculo, la honesta equivalencia entre lo que se concede alconcesionario y lo que se le exige", que "es lo que se llama la equivalencia comercial, la ecuación financiera del contrato de concesión". Pero no menos cierto que, al hacerlo, han de seguir criterios de legalidad derivados de datos contrastados y reales, no conjeturas que pueden resultar razonables desde una perspectiva puramente particular, pero que no por derivar de un órgano investido de jurisdicción pueden sobreponerse a las conclusiones, igualmente razonables, a las que hayan llegado ponderadamente las Administraciones públicas a las que pertenezca la titularidad del servicio concedido o que resulten implicadas en el control de las vicisitudes financieras de su prestación.
Con estas premisas, no puede compartirse la solución estimatoria parcial acogida por la Sala de primera instancia. En primer lugar, porque el mismo informe del que parte la sentencia para adoptar una aparente solución intermedia en punto a la fijación del precio para el billete ordinario -el Informe tenido en cuenta por la Comisión de Precios de Galicia de 30 de Enero de 1989-, aunque llegó a la obtención de unas cifras teóricas equidistantes entre las propuestas por el Ayuntamiento y las solicitadas por la concesionaria, no las asumió por irreales y concluyó en el sentido de que estas últimas -las de la concesionaria, se entiende- superaban no solo las que arrojaba la fórmula prevista reglamentariamente para el cálculo del incremento -art. 46 del Reglamento del Servicio de Transporte Colectivo de Viajeros en Autobuses de Vigo-, sino también las del Indice de Precios al Consumo del año anterior -1988- y, además, las previsiones de superavitt que, a juicio de la Comisión, se desprendían de la propia documentación aportada por VITRASA. En segundo término, porque las resoluciones impugnadas no tuvieron solo en cuenta la subvención prevista en el acuerdo municipal antecitado para compensar las pérdidas en el billete ordinario que pudieran derivarse de una mayor adquisición de billetes de "bono-bus" que había conservado su anterior importe -pese a que nada se acreditó por la empresa recurrente en la primera instancia respecto a que esta lógica previsión no respondiera a la realidad-, sino que, además de los incrementos aprobados y de la tan repetida previsión municipal compensatoria, consideraron los ingresos por publicidad y por otros transportes. Y, por último y en tercer lugar, porque, aun cuando el principio de "riesgo y ventura" es más propiamente aplicable a las vicisitudes de la ejecución de los contratos administrativos, fundamentalmente del de obra, también incide en la contraprestación a recibir por el concesionario de un servicio público, en cuanto, si bien la Corporación concedente, conforme antes se dijo -art. 127.2.2º del Reglamento de servicios invocado-, debe mantener el equilibrio financiero de la concesión y compensar a aquel de la ruptura de la economía de la misma que pueda producirse, sucede ello cuando "circunstancias sobrevenidas e imprevisibles" la determinaren. En el caso de autos, ninguna prueba no ya no se ha practicado, sino tan siquiera intentado, para demostrar esa imprevisibilidad, tanto más difícil esta cuanto que las tarifas a modificar habían entrado en vigor muy poco tiempo antes -el 7 de Marzo de 1988- y ciertamente la posibilidad de que sobrevinieran circunstancias de tal naturaleza, por elemental lógica, había de ser mínima.
Por las razones expuestas, se está en el caso de estimar el recurso, sin que, sin embargo, puedan apreciarse méritos suficientes para un particular pronunciamiento sobre costas.
En su virtud, en nombre del Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,
Que, estimando el recurso de apelación formulado por la Xunta de Galicia contra la Sentencia de la Sala de esta Jurisdicción del Tribunal Superior de Justicia de la referida Comunidad Autónoma de fecha 30 de Septiembre de 1991, recaída en el recurso al principio reseñado, debemos declarar, y declaramos, dicha Sentencia no ajustada a Derecho y, consecuentemente, la revocamos. Todo ello con desestimación del recurso que la misma resolvió, con declaración de conformidad a Derecho de los acuerdos de la Dirección General y Consellería de la propia Xunta que anuló y sin hacer especial condena de costas.
Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en la Colección Legislativa, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fué la anterior sentencia por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. PASCUAL SALA SÁNCHEZ, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que como secretario de la misma CERTIFICO.
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