STS, 2 de Noviembre de 1992
| Ponente | JAIME BARRIO IGLESIAS |
| ECLI | ES:TS:1992:17262 |
| Fecha de Resolución | 2 de Noviembre de 1992 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 3.508.-Sentencia de 2 de noviembre de 1992 v
PONENTE: Excmo. Sr don Jaime Barrio Iglesias.
PROCEDIMIENTO: Apelación.
MATERIA: Urbanismo. Plan General.
NORMAS APLICADAS: Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 .
DOCTRINA: La denominada discrecionalidad técnica del planificador urbano no es enteramente
enjuiciable por el órgano jurisdiccional, ámbito este en el que únicamente cabe examinar la
existencia de un desajuste con lo legal o reglamentariamente dispuesto, una desviación de poder o
una arbitrariedad o irracionalidad en la solución propuesta por el Plan Urbanístico, ya que en lo
demás goza el planificador urbano de una entera libertad para elegir la forma en la que el territorio
ha de quedar ordenado.
En la villa de Madrid, a dos de noviembre de mil novecientos noventa y dos.
Visto el recurso de apelación interpuesto por "Coslada, S. A. de Construcciones», con la representación del Procurador don Manuel Muniesa Marín, bajo la dirección del Letrado; y siendo partes apeladas la Comunidad de Madrid, representada y defendida por el Letrado de la misma, y la Administración General del Estado, y, en su nombre, el Abogado del Estado; y estando promovido contra la sentencia dictada el 17 de noviembre de 1989 por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid , en recurso sobre Plan General de Ordenación de Coslada.
Es Ponente el Excmo. Sr don Jaime Barrio Iglesias, Magistrado de esta Sala.
Antecedentes de hecho
Ante la Sala Tercera de lo Contencioso-Administrativo de la antigua Audiencia Territorial de Madrid , se ha seguido el recurso núm. 435/1986, promovido por "Coslada, S. A. de Construcciones», y en el que ha sido parte demandada la Comunidad de Madrid y codemandada el Abogado del Estado, sobre Plan General de Ordenación de Coslada.
El Tribunal Superior de Justicia de Madrid, dictó sentencia con fecha 17 de noviembre de 1989 , con la siguiente parte dispositiva: "Fallamos: Que debemos desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto en representación la entidad "Coslada, S. A. de Construcciones (Cosaco)" contra el acuerdo del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid de 22 de octubre de 1985 por el que se aprobó definitivamente la revisión del Plan General de Ordenación Urbana del término municipal de Coslada (Madrid), y contra la desestimación presunta, por silencio, del recurso de reposicióninterpuesto contra aquel acuerdo aprobatorio, por ser conforme a Derecho la referida resolución en todos los aspectos que han sido objeto de impugnación sin hacer pronunciamiento en materia de costas procesales.»
La referida sentencia se basa en los siguientes fundamentos de Derecho: "1.° En las presentes actuaciones la parte demandada plantea de forma entrelazada dos pretensiones de naturaleza muy diferentes referidas en realidad a actuaciones administrativas no sólo distintas sino llevadas a cabo por diferentes Administraciones, por lo que resulta imprescindible el análisis desglosado de uno y otro tipo de cuestiones. Así, la demanda plantea, de una parte, la procedente anulación de la determinación contenida en el Plan General de Coslada relativa al trazado del denominado vial 25 sobre terrenos propiedad de la recurrente. En apoyo de su pretensión, la entidad "Cosaco" aduce que el citado vial, según el trazado que le asigna el Plan, carece de justificación técnica, y propone prueba pericial para acreditar que dicho trazado puede ser proyectado en forma distinta y sobre otros terrenos en los que causaría menor perjuicio. Esta Sala acordó denegar el recibimiento a prueba por entender que la propuesta carecía de interés para la resolución del presente litigio. Del escrito de demanda no resulta, siquiera en forma indiciaría que las determinaciones del Plan General relativas al trazado del vial 25 sean contrarías a Derecho por vulneración de algún precepto vinculante de la normativa urbanística. Por ello, aun admitiendo que la citada prueba pericial, de haber sido admitida y practicada, pudiera haber dado como resultado la posibilidad o incluso la conveniencia de un trazado del vial distinto al que aparece diseñado en el Plan, ello no constituiría causa bastante para anular dicho Plan en este punto. El recurrente no puede pretender que sus propuestas de planeamiento, sin duda más ajustadas a sus propios intereses, prevalezcan sobre las soluciones técnicas adoptadas por la Administración urbanística en ejercicio de las competencias que legalmente le vienen atribuidas y de la discrecionalidad que necesariamente se le debe reconocer en este ámbito. Estas consideraciones, que ya determinaron en su día la denegación de la prueba pericial, dado que ésta no se dirigía a acreditar una ilegalidad en el Plan General y sí tan sólo, a demostrar la posibilidad de una solución técnica alternativa, son las mismas que hacen ahora procedente desestimar la pretensión de fondo formulada por la entidad recurrente. 2." Argumenta en segundo lugar la sociedad recurrente que el trazado del vial 25, tal y como aparece previsto en el Plan General, resulta contrario a las determinaciones del Plan Parcial correspondiente al paraje "La Huerta" (urbanización Doctor Michavila), que fue presentado en su día por la entidad "Cosaco" y que el propio Ayuntamiento de Coslada aprobó inicial y provisionalmente mediante sendos acuerdos de 16 de mayo y 16 de julio de 1973. 3.508 Como presupuesto necesario del anterior planteamiento se pretende en la demanda que por esta Sala se declare la vigencia de aquel Plan Parcial, argumentando para ello que el mismo resultó definitivamente aprobado por silencio positivo, dado que el organismo entonces competente, la Comisión de Planeamiento y Coordinación del Área Metropolitana de Madrid (Coplaco), dejó transcurrir el plazo establecido sin dictar resolución alguna, y aunque posteriormente, con fecha 6 de marzo de 1974, Coplaco acordó denegar la aprobación definitiva, para entonces tal aprobación ya se había producido por silencio, siendo nula de pleno Derecho la extemporánea resolución denegatoria. Es claro que no puede estimarse esta última pretensión declarativa de la recurrente, pues la pretendida aprobación del Plan Parcial en virtud del silenció positivo (y pese a una ulterior resolución denegatoria expresa) es una cuestión sobre la que no cabe hacer aquí pronunciamiento alguno, dado que ni ha sido directamente suscitada ante la Administración, ni ha existido un previo recurso de reposición contra una eventual decisión administrativa (expresa o presunta) negando la vigencia de aquel Plan Parcial. En este sentido, la propia recurrente tiene reconocido que diferentes solicitudes de licencia presentadas al amparo del Plan Parcial le han sido denegadas porque el Ayuntamiento no reconoce su vigencia y, sin embargo, no hay constancia de que en procedimiento del que derivan las presentes actuaciones (o en cualquiera otro) hayan sido impugnadas en reposición las mencionadas denegaciones de licencia alegando la vigencia del Plan Parcial. La genérica invocación de que nos encontramos ante un supuesto de nulidad absoluta, sin que tal afirmación aparezca mínimamente fundamentada, no puede ser bastante para desvirtuar las anteriores consideraciones, ni para incorporar a la presente causa una pretensión que le es totalmente ajena. En cualquier caso, debe señalarse que, aun suponiendo que el mencionado Plan Parcial hubiera quedado efectivamente aprobado en su día por silencio, tal circunstancia tampoco haría prosperar la pretensión de Cosaco de que se anule el Plan General contra el que específicamente se dirige la impugnación, pues es sabido que el Plan Parcial se configura como una forma de planeamiento subordinada ( art. 13.1 del Texto Refundido de la Ley del Suelo ) y que la aprobación o revisión de un Plan General autoriza a llevar a cabo una reordenación general de la situación urbanística, sin que dicha tarea pueda quedar obstaculizada por la existencia de un Plan Parcial anterior o por la invocación de derechos pretendidamente adquiridos al amparo de éste ( arts. 16.2 y 19.2 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico de 23 de junio de 1978 ). Cosa distinta son las indemnizaciones a que pueda dar lugar la modificación o revisión del planeamiento de los concretos supuestos previstos en el art. 87.2 del Texto Refundido de la Ley del Suelo , pero en el caso presente ni la demanda contiene alegación alguna respecto a que nos encontremos en uno de los supuestos que menciona el precepto citado ni se formula en ella pretensión indemnizatoria por éste o por cualquier otro concepto. 3.° A los efectos previstos en el art. 131 de la Ley Reguladora de esta jurisdicción en Materia de Costas Procesales, no es de apreciar temeridad o mala fe en ninguno de los litigantes.»
Contra dicha sentencia la parte actora interpuso recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos, y en su virtud se elevaron los autos y expediente administrativo a este Alto Tribunal, con emplazamiento de las partes, habiéndose sustanciado la alzada por sus trámites legales.
Acordado señalar día para el fallo en la presente apelación cuando por turno correspondiera, fue fijado a tal fin el día 21 de octubre de 1992, cuya fecha tuvo lugar.
Fundamentos de Derecho
Los de la sentencia apelada, que en su totalidad se aceptan, y además:
Las alegaciones de la apelante "Coslada, S. A. de Construcciones», que no son sino reproducción de las argumentaciones vertidas en su día en los escritos de demanda y conclusiones en contra de la legalidad del acto impugnado, que ahora utiliza para combatir la sentencia apelada que no acogió las mismas en forma alguna poseen la virtualidad necesaria para que esta Sala, discrepando el criterio de la de instancia en relación con ellas, revoque dicha sentencia y estime su recurso contencioso-administrativo, razón por la que la apelación ha de ser desestimada. En efecto, en lo que se refiere al trazado del vial 25, el problema planteado en relación con él incide plenamente en la denominada discrecionalidad técnica del planificador urbano, díscrecionalidad no enteramente enjuiciable jurisdiccionalmente, ámbito en el que únicamente cabe examinar la existencia de un desacomodamiento a lo legal o reglamentariamente dispuesto, una desviación de poder o una arbitrariedad o irracionalidad de la solución propuesta por el Plan, ya que en lo demás goza aquél de una entera libertad para elegir la forma en que el territorio ha de quedar ordenado, motivo por el que se impone para desechar ésta la presencia de una argumentación o prueba que demuestre la concurrencia de los supuestos de excepción y que en este caso no se han dado, toda vez que, por una parte, no se ha practicado prueba alguna que pudiera acreditar que el trazado del referido vial sea algo arbitrario o irracional o que al proyectarlo se haya incurrido en desviación de poder, y por otra parte, no puede estimarse que con el mismo se haya vulnerado lo dispuesto en el art. 3.°, 2, b) y e) del Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana , que haga aplicable el abuso del Derecho o la equidad conforme a los arts. 3.° y 7.º del Código Civil cual la apelante sostiene, puesto que ni con ello se ha dejado de procurar que el suelo se utilice en congruencia con la utilidad pública y la función social de la propiedad, ni se ha impedido la justa distribución de los beneficios y cargas del planeamiento, ni ha dejado de asegurarse el uso racional del suelo en cuanto al mantenimiento de una densidad adecuada al bienestar de la población. Y en lo que respecta a la subsistencia del Plan Parcial del sector denominado "La Huerta», independientemente que se que este Plan hubiera resultado aprobado en su día por silencio positivo y sea nula la resolución de la Comisión de Planeamiento y Coordinación del Área Metropolitana de Madrid que denegó su aprobación expresamente, lo cual no cabe asegurar con rotundidad, pues si bien cabe afirmar con carácter general que por equivaler el silencio administrativo positivo a un verdadero acto administrativo le está vedado a la Administración producir otro de esta clase en contradicción con él sin acudir a alguno de los procedimientos de revisión de oficio o enjuiciando acto administrativo en vía de recurso, cual si ante un acto expreso se encontrase, esta interdicción únicamente puede entenderse operativa cuando el silencio positivo realmente se haya producido, es decir, con la plena concurrencia de sus requisitos, tanto formales como sustantivos, la que respecto de estos últimos es dudosa en este caso, lo cierto es que la posible subsistencia de ese Plan nunca pudo constituir obstáculo alguno para que al ordenar el suelo afectado por el mismo el Plan General impugnado se variase su calificación perjudicando a la recurrente en los derechos que le reconocía dicho Plan Parcial, ya que como dijimos en nuestras sentencias de 23 de mayo de 1989, 9 de julio, 23 de octubre y 7 de noviembre de 1991 y 30 de junio del presente año, son precisamente los Planes los que configuran el derecho de propiedad sobre el suelo, y en contra de la potestad planificadora de la Administración, no vinculada por ordenaciones anteriores, que aunque con vigencia indefinida no son inalterables, no cabe esgrimir un derecho al mantenimiento de una situación precedente, sin perjuicio de que en ciertos casos puedan originarse determinadas indemnizaciones, en el presente caso no pretendidas, tal como se desprende de la interrelación existente entre los arts. 58, 76 y 87 del Texto Refundido antes citado.
No es de apreciar temeridad ni mala fe a los efectos de la imposición de costas prevista para en su caso en el art. 131 de la Ley reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa .
Que debemos desestimar y desestimamos el recurso de apelación interpuesto por "Coslada, S. A. de Construcciones» contra la sentencia dictada el 17 de noviembre de 1989 por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en los autos núm. 435/1986 y, en consecuencia, confirmamos la misma en todos sus extremos, sin hacer expresa imposición de las costascausadas.
ASI por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-Francisco Javier Delgado Barrio.-Juan García Ramos Iturralde.-Jaime Barrio Iglesias.-Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia en audiencia pública por el Excmo señor don Jaime Barrio Iglesias, Magistrado Ponente en estos autos de lo que como Secretaria certifico.- María Fernández.-Rubricado.
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