STS, 20 de Enero de 1992
| Ponente | RAMON TRILLO TORRES |
| ECLI | ES:TS:1992:16873 |
| Fecha de Resolución | 20 de Enero de 1992 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 146.-Sentencia de 20 de enero de 1992
PONENTE: Excmo. Sr. don Ramón Trillo Torres.
PROCEDIMIENTO: Apelación.
MATERIA: Funcionarios de las Corporaciones Locales. Acceso. Promoción interna.
NORMAS APLICADAS: Real Decreto legislativo 781/1986, de 18 de abril. 146 Ley 23/1988, de 28 de julio. Ley 30/1984. Ley 7/1985, de 2 de abril .
DOCTRINA: El principio general de las pruebas libres de acceso exige que en el conjunto de las
convocatorias para determinadas Escalas y Cuerpos aparezcan suficientes plazas excluidas de la
promoción interna como para que pueda aceptarse que aquel principio legal ha sido debidamente
respetado.
En la villa de Madrid, a veinte de enero de mil novecientos noventa y dos.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida en Sección por los señores anotados al final, el recurso de apelación que con el núm. 3.709 de 1990 ante la misma pende de resolución, interpuesto por el Abogado del Estado en nombre y representación de la Administración del Estado, contra la Sentencia de fecha 27 de marzo de 1990, dictada por la Sala de la Jurisdicción del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha , en el pleito seguido ante la misma con el núm. 298/1989, contra Acuerdo del Ayuntamiento de Alcázar de San Juan, relativo a aprobación de convocatoria y bases de concurso-oposición. Siendo parte anclada el Ayuntamiento de Alcázar de San Juan (Ciudad Real), representado por el Procurador don Francisco de Guinea y Gauna.
Antecedentes de hecho
La sentencia apelada contiene parte dispositiva que copiada literalmente dice: "Fallamos: Que debemos declarar y declaramos la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Abogado del Estado contra el Acuerdo adoptado por el Ayuntamiento de Alcázar de San Juan (Ciudad Real) de fecha 30 de diciembre de 1988, sobre la aprobación de la convocatoria y bases del concurso-oposición convocado para cubrir dos plazas de Administrativo de la Administración General por el sistema de promoción interna; todo ello sin costas.»
Notificada la anterior sentencia, por el Abogado del Estado se interpuso recurso de apelación que fue admitido en ambos efectos por providencia en la que también se acordó elevar las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de las partes ante el mismo por treinta días.
Remitidas las actuaciones a este Tribunal Supremo y personadas las partes, se dio traslado para trámite de alegaciones escritas al Abogado del Estado que lo evacuó por medio de escrito en el que tras alegar cuanto consideró procedente a su derecho, suplicó a la Sala dicte sentencia estimando e!recurso.
Dado traslado para el mismo trámite al Procurador Sr. de Guinea y Gauna, lo evacuó en escrito en el que alegó lo que consideró pertinente al caso y suplicó a la Sala dicte sentencia desestimando el recurso, con expresa condena en costas a la parte apelante.
Conclusas las actuaciones, se señaló para la deliberación y fallo del presente recurso de apelación el día 8 de enero de 1992. Por proveído de esta misma fecha la Sala acuerda, con suspensión del término para pronunciar el fallo y sin prejuzgarlo, oír a las partes sobre la posibilidad de que la apelación haya sido admitida indebidamente, teniendo en cuenta lo dispuesto en el art. 94.1.a) de la Ley de la Jurisdicción. Habiendo presentado escrito el Ayuntamiento de Alcázar de San Juan, en los términos que constan en autos.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. don Ramón Trillo Torres, Magistrado de esta Sala.
Fundamentos de Derecho
El Abogado del Estado impugnó el Acuerdo del Ayuntamiento de Alcázar de San Juan (Ciudad Real), de 30 de diciembre de 1988, por el que se aprobaron la convocatoria y las bases del concurso-oposición para cubrir dos plazas de administrativos de Administración General, subescala administrativa, por el sistema de promoción interna entre funcionarios de carrera del Ayuntamiento pertenecientes a la Escala de Administración General, Subescala Auxiliar. El fundamento de la pretensión anulatoria es la vulneración del art. 134.1 del Real Decreto-legislativo 781/1986 , en el que una vez sentado el principio de que las convocatorias serán siempre libres, se afirma que no obstante podrán reservarse para promoción interna hasta un máximo del 50 por 100 de las plazas convocadas. Los términos en que se ha planteado el debate nos llevan a entender que debemos considerar apelable la sentencia. En efecto, este Tribunal Supremo, al interpretar el art. 94.1.a) de la Ley de la Jurisdicción, ha venido diciendo que desde el exclusivo punto de vista procesal de la apelabilidad, deben equipararse a los casos de separación de empleados públicos inamovibles aquéllos en los que se litigue sobre el nacimiento o extinción de un vínculo funcionarial de carrera. Si bien el contenido del acto impugnado no se refiere de por sí a un supuesto del que pueda nacer aquel vínculo, ya que consagra un sistema de promoción interna, sin embargo el objeto de la pretensión sí constituye un caso en el que concurre aquella circunstancia, porque precisamente de lo que trata es de que en la convocatoria se preserve el derecho a acceder a la función pública por aquéllos que no pertenecen a la misma.
La sentencia apelada ha declarado inadmisible el recurso, porque ha entendido que con relación al punto litigioso el acuerdo impugnado es mera reproducción del de 1 de septiembre de 1988, contra el que no se había producido ni requerimiento de legalidad ni reacción jurídica alguna al ser remitido al Gobierno Civil.
Esta tesis no podemos aceptarla. Es cierto que en el último de los acuerdos citados, al recoger la propuesta sobre provisión de plazas elaborada por la Junta y Comité de Personal del Ayuntamiento, aparecían reservadas a promoción interna las tres únicas plazas que se iban a convocar de Administrativos de Administración General, por lo que la cuestión litigiosa ya aparecía allí claramente planteada. Sin embargo también debemos tener en cuenta que no se ajusta a la realidad la afirmación de que el Gobierno Civil no hubiese reaccionado al conocer este acuerdo. Consta en las actuaciones que requirió al Ayuntamiento para que ampliase el contenido de la comunicación del mismo, requerimiento que fue atendido en el sentido de considerar a aquél como "un compromiso con los representantes sindicales de este Ayuntamiento y, como tal, no es una convocatoria de plazas en el sentido legal del término», lo que motivó una contestación del Gobierno Civil en la que se decía que la convocatoria que cumpliese el compromiso seria ilegal, si reservase a promoción interna el 100 por 100 de las plazas vacantes y que no era ajustada a Derecho la forma en que se había acordado crear una plaza de Administrativo en sustitución de la de Inspector de Consumo, lo que motivó que en la convocatoria impugnada se ofrecieran solamente las dos plazas sobre las que se litiga, en vez de las tres a que alcanzaba el compromiso con los representantes sindicales. Esto nos indica que no debemos considerar que sea jurídicamente correcta la inadmisibilidad declarada por la Sala de primera instancia, en primer lugar, porque el propio Ayuntamiento informó al Gobierno Civil en el sentido de que calificaba al primer acuerdo como una mera expresión de un compromiso, cuya ejecución tendría que llevarse a efecto mediante los congruentes actos administrativos y que sería a éstos a los que podría oponerse tacha de ilegalidad, lo que en aras de la exigible buena fe en las relaciones entre las entidades públicas, explica que el Gobierno Civil se limitase a actuar por vía de advertencia, en vez de acudir de inmediato al remedio jurisdiccional; y, en segundo lugar, porque el concepto de simple antecedente de posteriores actos administrativos expresado por el municipio lo haratificado tácitamente él mismo al limitar a dos las plazas de Administrativo convocadas -en vez de las tres a que se había comprometido-, debido a la advertencia mencionada que había formulado el Gobierno Civil.
Superadas las objeciones formales, entraremos a continuación a examinar el problema sustantivo, consistente en la contradicción entre el hecho de que todas las plazas hayan sido atribuidas al sistema de promoción interna, mientras que el precepto contenido en el art. 134.1 del Real Decreto-legislativo 781/1986 limita esta posibilidad al 50 por 100 de las convocadas, lo que nos obliga, como primera cuestión, a determinar la vigencia de esta norma, teniendo en cuenta que la Ley 23/1988, de 28 de julio, ha dado nueva redacción al apartado primero del art. 22 de la Ley 30/1984, de Medidas para la Reforma de la Función Pública , la cual, en su art. 1.3, considera a aquel apartado como una de las bases del régimen estatutario de los funcionarios públicos, dictadas al amparo del art. 149.1.18 de la Constitución y, en consecuencia, aplicables al personal de todas las Administraciones Públicas. Conforme al texto anterior a la Ley 23/1988, la reserva a promoción interna estaba limitada hasta un 50 por 100 de las vacantes convocadas, límite que ha desaparecido en la nueva redacción, lo que nos obliga a fijar la incidencia que el nuevo texto pueda tener en el precepto invocado por el Abogado del Estado para fundar su recurso.
El Real Decreto-legislativo 781/1986 fue dictado al amparo de la disposición final primera de la Ley 7/1985, de 2 de abril. Reguladora de las Bases del Régimen Local , que autorizó al Gobierno para refundir en un solo texto las disposiciones legales vigentes en materia en Régimen Local. Entre éstas, precisamente por su naturaleza básica, estaba la del art. 22.1 de la Ley 30/1984 , lo que explica que su contenido sustancial fuera reproducido en el art. 134.1, siendo, por tanto, el origen de su fuerza legal de obligar la propia Ley para la Reforma de la Función Pública, por lo que una variación de ésta en principio implica también la del texto que se había limitado a reproducir el sentido de uno de sus preceptos, por el mero hecho de estar vigente y sin capacidad innovatoria alguna.
Pero es que además la modificación de una norma declarada básica supone la derogación de la incompatible con la nueva redacción y que hubiera sido dictada para dar cumplimiento a aquélla, como acontece en este caso, en el que ha desaparecido un límite legal antes existente. No cabe argumentar que ahora el art. 22.1 no establece un limite para las vacantes a cubrir por promoción interna, pero que tampoco impide que otra norma lo establezca para determinadas Administraciones Públicas, lo que haría compatible la variación introducida en el art. 22.1 con el precepto del 134.1 del Real Decreto-legislativo. El Tribunal Constitucional ha señalado "que la función propia de la legislación básica, a la que con este término o con el de bases se refiere el art. 149 de la Constitución Española en distintos apartados, es la de delimitar el campo legislativo autonómico» (Sentencia 99/1987, de 11 de junio), lo que nos indica que como tal texto básico no puede ser desconocido por la propia norma estatal, que debemos entender derogada si no coincide con la declarada básica, tanto más, por supuesto, cuando su origen ha sido el de simplemente reproducir el contenido de la básica expresamente modificada.
Excluida, por tanto, la vigencia del art. 134.1 del Real Decreto-legislativo en la fecha en que fue convocado el concurso-oposición y estando en vigor el art. 22.1 de la Ley 30/1984, modificado por la Ley 23/1988 , examinaremos a la luz de éste la legalidad de la convocatoria.
Sometido constitucionalmente el acceso a la función pública a los principios de igualdad y a los de mérito y capacidad ( arts. 23.2 y 103.3 de la Constitución ) la Ley mencionada ha consagrado el criterio general de que las Administraciones Públicas seleccionen a su personal a través del sistema de concurso, oposición o concurso-oposición libre (art. 19.1), pero al mismo tiempo ha ordenado que aquéllas faciliten la promoción interna, ahora sin límite legal expreso alguno, lo que llevado a su extrema consecuencia podría originar que se cerrara el acceso libre a los Cuerpos o Escalas con exigencia de titulación superior a la del certificado de escolaridad, porque todas las vacantes de aquéllas se reservasen a promoción interna, de modo que la total selección de funcionarios públicos tuviese siempre su origen en los Cuerpos o Escalas del grupo inferior, con independencia de que después, para ser promovido, sea necesario poseer la titulación exigida para integrarse en el grupo superior. Esta situación haría que el criterio legal del acceso libre quedase tan evidentemente restringido, que sin duda acabaría lesionando los principios constitucionales de mérito y capacidad. Es por eso que la eventual contradicción que podría originarse entre los arts. 19.1 y 22.1 de la Ley 30/1984 debamos eliminarla mediante una racional interpretación de ambos preceptos y a la luz de los principios constitucionales. En este sentido es de notar que el criterio fundamental sobre el que se monta el sistema legal de selección del personal de las Administraciones Públicas es el de las -pruebas libres, siendo éste además, el que mejor extiende, en razón de su propia amplitud subjetiva, los citados principios constitucionales de igualdad, capacidad y mérito. Esto no excluye, sin embargo, que los mismos no se respeten en los casos de promoción interna, aun cuando ésta, por propia definición, alcance a menos sujetos. Por eso en la Ley este sistema aparece como un simple mandato dirigido a "facilitarla» nunca asustituir plenamente a las formas ordinarias y obligadas de acceso, que son las libres. En este sentido, aunque se haya prescindido de fijar un expreso límite numérico a las vacantes susceptibles de ser reservadas a promoción interna en cada convocatoria, sin embargo la interpretación sistemática de la Ley impone que no se desconozca en absoluto el principio general de las pruebas libres de acceso, de modo que en el conjunto de las convocatorias para determinadas Escalas y Cuerpos aparezcan suficientes plazas excluidas de la promoción interna como para que pueda aceptarse que aquel principio legal ha sido debidamente respetado.
Aplicando esta doctrina al caso que nos ocupa, resulta indudable que para su debido cumplimiento al menos una de las plazas debió ser convocada en acceso libre, sin que quepa argumentar que las plazas de administrativo en el Ayuntamiento eran cuatro, porque lo determinante para decir si se han acatado los principios indicados es el contenido de las convocatorias simultáneas para cada Cuerpo o Escala, no las realizadas con anterioridad o la eventualidad de otras que pueden tener lugar en el futuro.
En la demanda el Abogado del Estado se refirió también al acuerdo municipal de convocatoria de una plaza de Técnico por promoción interna. Sin embargo ni en el requerimiento previo a la impugnación jurisdiccional ni en el escrito de interposición de ésta se ha aludido a dicho acto administrativo, por lo que fijado en el mencionado escrito el ámbito objetivo del proceso, nos vemos obligados a desestimar la pretensión anulatoria de aquél al no haber sido introducida en el litigio en el momento procesal oportuno.
No ha lugar a especial declaración sobre costas.
Primero, estimamos el recurso de apelación interpuesto por el Abogado del Estado contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla- La Mancha, de 27 de marzo de 1990, dictada en el recurso 298/1989, la cual revocamos; segundo, estimamos en parte el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Abogado del Estado contra el Acuerdo del Ayuntamiento de Alcázar de San Juan (Ciudad Real) de 30 de diciembre de 1988, que anulamos en la parte que resolvía cubrir por promoción interna dos plazas de administrativo; tercero, no hacemos declaración especial sobre las costas.
ASI, por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCION LEGISLATIVA, definitivamente juzgando, lo pronunciamos mandamos y firmamos - Ángel Rodríguez García.-Ramón Trillo Torres.-Marcelino Murillo Martín de los Santos.-Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. don Ramón Trillo Torres, Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera (Sección Séptima) del Tribunal Supremo, el mismo día de su fecha, lo que certifico.
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