STS, 13 de Febrero de 1992
| Ponente | MARCELINO MURILLO MARTIN DE LOS SANTOS |
| ECLI | ES:TS:1992:16754 |
| Fecha de Resolución | 13 de Febrero de 1992 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 463.-Sentencia de 13 de febrero de 1992
PONENTE: Excmo. Sr. don Marcelino Murillo Martín de los Santos.
PROCEDIMIENTO: Apelación.
MATERIA: Contratación administrativa. Revisión de precios. Requisitos.
NORMAS APLICADAS: Decreto- ley 2/1964, de 4 de febrero. Decreto 461/1971, de 11 de marzo. Reglamento General de Contratación del Estado.DOCTRINA : No resultando la causa motivadora del retraso imputable al contratista, quien terminó la
obra fuera de plazo, pero dentro de los limites temporales de la prórroga que en tiempo solicitó y
que no fue contestada por la Administración, procede acceder a la revisión solicitada.
En la villa de Madrid, a trece de febrero de mil novecientos noventa y dos.
Visto el recurso contencioso- administrativo que ante Nos pende, en grado de apelación interpuesto por la Tesorería General de la Seguridad Social, representada por el Procurador de los Tribunales don Ramiro Reynolds de Miguel, con asistencia del Abogado don Manuel Alcaraz, contra la Sentencia que el 14 de julio de 1989 dictó la Sección Cuarta de la Sala de este orden jurisdiccional de la Audiencia Nacional , habiendo comparecido como apelada "Ferrovial, S. A.", representada por el Procurador de los Tribunales don Argimiro Vázquez Guillen, con asistencia de Abogado, sobre denegación de revisión de precios.
Antecedentes de hecho
"Ferrovial, S. A.", solicitó la revisión de precios de la obra denominada "Edificio para Mutualidades Laborales en Huelva» hoy "Edificio para Oficinas de la Seguridad Social en Huelva». Por Resolución de la Tesorería General de la Seguridad Social (Dirección General) de 19 de noviembre de 1980 fue desestimada dicha revisión de precios. Interpuesto recurso de reposición fue confirmada la anterior resolución por acuerdo de 30 de septiembre de 1985.
Contra dicha resolución se interpuso recurso ante la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, por la representación procesal de la hoy apelada, en el que seguido por sus trámites legales recayó Sentencia con fecha 14 de julio de 1989, cuya parte dispositiva dice así: "Fallamos: En atención a todo lo expuesto la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional ha decidido: Estimar el recurso contencioso- administrativo interpuesto por "Ferrovial,
S. A." contra las resoluciones de la Dirección General de la Tesorería de la Seguridad Social de 19 de noviembre de 1980 y de 30 de septiembre de 1985, a que las presentes actuaciones se contraen, porque los actos administrativos recurridos incurren en infracción del Ordenamiento jurídico; y, en su consecuencia debe declarar y declara que los citados actos administrativos no son conformes a Derecho, anulándolos totalmente, con las inherentes consecuencias legales, singularmente, la de reconocer a la recurrente el derecho a la revisión de precios de los de las obras del caso por un importe de diez millones quinientas treinta y cinco mil quinientas cincuenta y ocho pesetas (Son: 10.535.558 ptas.) a que dicha revisión asciende. Sin costas.Tercero: Contra dicha sentencia se interpuso el presente recurso de apelación, en el que las partes se instruyeron de todo lo actuado y presentaron su correspondiente escrito de alegaciones; señalándose para la deliberación y fallo del recurso el día 4 de febrero de 1992, en cuya fecha tuvo lugar.
Siendo Ponente el Magistrado Excmo. Sr. don Marcelino Murillo Martín de los Santos.
Fundamentos de Derecho
La Sentencia de fecha 14 de julio de 1989, dictada por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional , estima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la empresa "Ferrovial, S. A.", contra Resolución de la Tesorería General de la Seguridad Social (Dirección General) de 19 de noviembre de 1980. confirmada en reposición por la de 30 de septiembre de 1985, que denegaron a aquella recurrente la revisión de precios de la obra denominada "Construcción de Edificio para Mutualidades Laborales en Huelva» después denominado "Edificio para Oficinas de la Seguridad Social en Huelva», por no haber terminado en plazo la ejecución de la obra, sentencia aquella que anula las resoluciones impugnadas, por no ser conformes con el Ordenamiento jurídico, con la consecuencia de reconocer a la recurrente el derecho a la revisión de precios por importe de
10.535.558 ptas. a la que dicha revisión asciende. Apelada dicha sentencia tanto por el Abogado del Estado como por la representación de la Tesorería General de la Seguridad Social, y habiendo manifestado en el rollo de la presente apelación aquél, no correspóndete la representación y defensa de la Tesorería, conforme al art. 447 de la Ley Orgánica del Poder Judicial , por ser la Tesorería un Servicio Común de la Seguridad Social, que goza de personalidad jurídica independiente de la del Estado, conforme a la disposición adicional 2.a del Real Decreto- ley 36/1978, de 16 de noviembre , ha sido la representación de dicha Tesorería, también apelante, la que ha mantenido la apelación, suplicando en su escrito de alegaciones la revocación de la sentencia y la confirmación de los actos administrativos impugnados.
La cuestión fundamental debatida estriba en determinar si la contratista que incumplió el plazo de ejecución pactado, pero que antes de la expiración de éste solicitó prórroga, sin que ésta fuera concedida de modo expreso por la Administración, tiene derecho a la revisión de precios que postula.
Para resolver tal cuestión hay que partir de los siguientes antecedentes:
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El contrato fue suscrito en fecha 16 de marzo de 1978, quedando sometido a la Ley de Contratos del Estado y su Reglamento así como al pliego de cláusulas administrativas generales para la contratación del Estado.
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En la cláusula V del contrato se pactó que, de acuerdo con lo señalado en el pliego de cláusulas administrativas, los precios fijados en el presente contrato podrán presentar variación por revisión, de acuerdo con la formula polinómica núm. 21 de contratos del Estado para "Edificios con estructura metálica y repuesto de instalaciones superior al 20 por 100 del presupuesto total».
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En la cláusula III del contrato se pactó que el plazo de ejecución de las obras era de quince meses, contados desde el día siguiente a la firma del Acta de comprobación del replanteo.
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Dicha Acta de comprobación fue levantada el 28 de marzo de 1978, pero fue demorado el inicio de las obras por existir impedimentos para el normal desarrollo de los trabajos, quedando éstos obviados el 7 de junio de 1978, según acuerdo de las propias partes contratantes, con lo que el dies a quo para el cómputo del plazo pactado es esta última fecha, siendo el dies ad quem el 7 de septiembre de 1979.
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Las obras de ejecución se desarrollan con normalidad hasta el revestimiento de la cubierta del edificio, que no se pudo llevar a cabo con los materiales previstos en el Proyecto ante la inexistencia de los mismos en el mercado, circunstancia ésta que conocida por el contratista en junio de 1979 fue de inmediato puesta en conocimiento de la Administración contratante, la cual hasta finales de agosto de 1979 no autorizó la sustitución de aquellos materiales de revestimiento por otros, con aprobación del precio contradictorio, lo que fue notificado al contratista en los primeros días del mes de septiembre de 1979.
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El 4 de septiembre de 1979 la contratista solicitó prórroga de noventa días en el plazo de ejecución de la obra, a cuya petición la Administración no dio respuesta expresa.
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Las obras fueron terminadas el 7 de diciembre de 1979, según certificado del Arquitecto- Director e informe de la Asesoría Jurídica.8.º La recepción provisional en principio fijada para el día 20 de diciembre 453 de 1979, fue pospuesta para el día 26 de enero de 1980, en cuya fecha efectivamente tuvo lugar, a la vista de los defectos observados el día 20 de diciembre de 1979.
Partiendo de tales antecedentes de los que se desprende que la obra se terminó fuera del plazo pactado, pero habiendo solicitado la contratista prórroga antes de la expiración de dicho plazo, sin obtener respuesta expresa a dicha petición por parte de la Administración, con terminación de la obra dentro del plazo de prórroga solicitado, la respuesta a la cuestión controvertida ha de darse a la vista de lo que dispone el Decreto- ley 2/1964, de 4 de febrero, Decreto 461/1971, de 11 de marzo, y Decreto 3410/1975, de 25 de noviembre , por el que se aprueba el Reglamento General de Contratación del Estado.
A tales efectos hemos de partir de que si el retraso en el cumplimiento de los plazos se produce por motivos no imputables al contratista, entra en juego el art. 6, del Decreto-ley 2/1964 , que después de establecer el principio general de incompatibilidad entre incumplimiento y revisión, admite que las prorrogas otorgadas por causas no imputables al contratista, no privan a éste del derecho a obtener la revisión, precepto éste que suscita la necesidad de aclarar si para la operatividad del supuesto excepcionado, resulta preciso el refrendo formal de la Administración en orden a la concesión de la prorroga, o si, por el contrario, el derecho a la revisión se genera al margen y con independencia de ese requisito formal.
Ciertamente el art. 6.º de Decreto 461/1971 dictado en desarrollo del anterior citado, permite recuperar el derecho de revisión perdido por incumplimiento de plazos parciales, cuando el contratista restablezca el ritmo de ejecución de la obra, es decir, cuando vuelva a ponerse al día, pero ello no desvirtúa la exigencia de la concesión de la prórroga, prevista no para los supuestos de cumplimiento normal de los plazos o su equivalente de recuperación del atraso, sino para los intervalos de inactividad, no imputable al contratista, caso en el que la concesión de la prórroga evidencia la favorable disposición de la Administración contratante a entender justificadas las causas del retraso.
Lo mismo cabría concluir cuando el mismo artículo del Decreto 461/1971 alude a que el incumplimiento de los plazos parciales por causas imputables al contratista deja en suspenso la cláusula y en consecuencia el derecho a la liquidación por el volumen de obra ejecutada en mora, que se abonará a los precios primitivos del contrato, pues ello no se opone al principio general limitándose a ratificar la incompatibilidad de la revisión con el incumplimiento imputable al contratista, sin que de sus términos pueda deducirse que sea innecesario obtener la prórroga para conseguir la revisión.
Tampoco la citación literal del art. 140 del Reglamento General de Contratación avala la tesis de la intrascendencia de la prórroga, cuando refuerza su exigencia al incorporarse este concepto a su propio texto, que se inicia diciendo "si el retraso fuera producido por motivos no imputables al contratista y éste ofreciera cumplir sus compromisos, dándole prórroga del tiempo que se le había asignado...» y si bien señala entonces el carácter imperativo de su concesión, es lo cierto que el factor determinante sigue siendo la inimputabilidad del contratista, apreciación que en cambio no puede imponerse al órgano competente, al gozar éste de margen de valoración sobre las causas de la demora, susceptible de permitirle entender que no concurre el presupuesto habilitado para la concesión de un nuevo plazo de ejecución.
Resulta de todo lo anteriormente expuesto que como la Administración puede con su negativa a la prórroga aún injustificada, cercenar el derecho de revisión, una vez rechazado éste en vía administrativa, constituirá materia del recurso jurisdiccional, discernir sobre la oportunidad de aquella negativa como indispensable precedente del pronunciamiento sobre la precedencia de la revisión, lo que en el caso de autos reconduce la controversia a determinar si el incumplimiento del plazo fue o no ocasionado por causas imputables al contratista, pues el derecho a que se refiere el último párrafo del art. 140 del Reglamento de Contratación que contempla la hipótesis de que el contratista, retrasado por motivos que no le sean imputables, no solicite la prórroga en el plazo anteriormente señalado, entendiendo entonces que renuncia a su derecho, no se refiere a su derecho a la prórroga sino a su derecho a solicitarla, sin perjuicio de la facultad unilateral atribuida, en este caso, a la Administración, para otorgar la prórroga dentro del último mes de vigencia del contrato y con posibilidad incluso de penalización.
Con esta perspectiva, acreditadas, en el caso de autos, las fechas de comienzo y terminación de la obra, y con ello el incumplimiento del plazo pactado en el contrato, así como la no respuesta expresa de la Administración a la solicitud de prórroga, pedida antes de que expirase aquel plazo, y también que la obra fue terminada dentro de los limites de tiempo pretendidos por el contratista en su solicitud de prórroga, resulta preciso abordar la causa motivadora del retraso y si ésta fue o no imputable al contratista, pues del sentido en que resolvamos esta disyuntiva dependerá a su vez la suerte que haya de correr la acción ejercitada en este proceso.Tal causa está centrada en la inexistencia en el mercado de los materiales previstos en el Proyecto para el revestimiento de la cubierta del edificio, circunstancia ésta que puesta en conocimiento de la Administración contratante determinó a ésta a autorizar la sustitución de aquellos materiales por otros, con aprobación del precio contradictorio, decisión que no fue notificada a la contratista hasta unos días antes a aquél en que expiraba el plazo de terminación de la obra pactada en el contrato, lo que a su vez impidió a la contratista continuar los trabajos de revestimiento de la cubierta hasta saber con qué materiales debía hacerlo, y saber la aprobación del precio contradictorio, viéndose obligado con ello a solicitar prórroga, días antes de la finalización de aquel plazo.
De lo anteriormente expuesto se colige que la causa motivadora de retraso, no resulta, imputable al contratista, quien terminó la obra fuera de plazo, pero dentro de los límites temporales de la prórroga que en tiempo solicitó y que no fue contestada de modo expreso por la Administración.
En esta inimputabilidad, por tanto, hemos de asentar el pronunciamiento estimatorio de la pretensión de la contratista, sin necesidad de poner el acento en el argumento que esgrime la sentencia apelada, relativo a existir una prórroga "tácita» concedida por la Administración, al no haber hecho ésta uso respecto al contratista de las facultades previstas en los arts. 137 y 138 del Reglamento al tiempo de la recepción provisional de la obra.
Procede consecuentemente desestimar el recurso y confirmar la sentencia, sin hacer especial pronunciamiento en materia de costas, al no apreciarse ninguna de las circunstancias de la que el art. 131 de la Ley Jurisdiccional hace depender su imposición.
Por todo lo expuesto, en nombre de S. M. el Rey y por la potestad de juzgar que, emanada del pueblo español nos concede la Constitución,
Que debemos desestimar y desestimamos el recurso de apelación formulado por la representación legal de la Tesorería General de la Seguridad Social, contra la Sentencia de fecha 14 de julio de 1989, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional (Sección Cuarta) en recurso núm. 45.413 , y confirmamos dicha sentencia. Sin costas.
ASI, por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.- Ramón Trillo Torres.-Vicente Conde Martín de Hijas.-Marcelino Murillo Martín de los Santos.-Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente de la misma Excmo. Sr. don Marcelino Murillo Martín de los Santos, estando la Sala celebrando audiencia pública, de lo que como Secretario de la misma 0.
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