STS, 23 de Abril de 1992
| Ponente | JOSE MARIA REYES MONTERREAL |
| ECLI | ES:TS:1992:11324 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 23 de Abril de 1992 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 1.377.-Sentencia de 23 de abril de 1992
PONENTE: Excmo. Sr. don José María Reyes Monterreal.
PROCEDIMIENTO: Ordinario. Única instancia.
MATERIA: Responsabilidad patrimonial de la Administración.
NORMAS APLICADAS: Art. 40 de la Ley del Régimen Jurídico de la Administración del Estado. Art. 106 de la Constitución Española .
JURISPRUDENCIA CITADA: Sentencia del Tribunal Supremo de 28 de mayo de 1991.
DOCTRINA: Se declara la responsabilidad patrimonial de la Administración del Estado por los
daños y perjuicios causados a los Laboratorios recurrentes, derivados de la aplicación de la
resolución del Ministerio de Sanidad y Consumo de 5 de septiembre de 1985, que declaró
obligatoria la prueba de detección de anticuerpos, para las industrias fabricantes de plasma y
hemoderivados.
En la villa de Madrid, a veintitrés de marzo de mil novecientos noventa y dos.
Visto el recurso contencioso-administrativo núm. 1.229 de 1991, interpuesto por la Entidad «Laboratorios Phrimmer y Cía., S. A.», representado por el Procurador Sr. Sorribes Torra, bajo la dirección de Letrado; siendo parte demandada la Administración General del Estado, contra la resolución del Ministerio de Sanidad y Consumo de 11 de marzo de 1988, sobre indemnización de daños y perjuicios.
Antecedentes de hecho
Único: El presente recurso contencioso-administrativo núm. 1.229/91 ha sido interpuesto por la Entidad «Laboratorios Phrimmer y Cía., S. A.», contra la resolución del Ministerio de Sanidad y Consumo de 11 de marzo de 1988, sobre indemnización de daños y perjuicios; y seguido que fue por los trámites de los de su clase, se señaló finalmente para votación y fallo el día 17 de marzo de 1992, en cuya fecha ha tenido lugar.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. don José María Reyes Monterreal, Magistrado de esta Sala.
Vistos: La Constitución Española, la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 26 de julio de 1957 , la Orgánica del Poder Judicial de 1 de abril de 1985, la de Expropiación Forzosa de 16 de diciembre de 1954, el Código Civil, la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958 , la reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 27 de diciembre de 1956, y demás disposiciones de pertinente aplicación.Fundamentos de Derecho
Reiterando la alegación previa que formula la Administración, insiste al contestar la demanda que, tras la vigencia de la Ley Orgánica del Poder Judicial, la competencia que esta Sala tenía para conocer de cuestiones como la que es objeto de este recurso pasó a la de la Audiencia Nacional, y, al resolver al respecto, basta con dar por reproducidas las consideraciones que, en su momento, se tuvieron en cuenta para desestimar aquélla, porque, siendo regla general que las Leyes no tienen efecto retroactivo, salvo que expresamente dispongan lo contrario, la ausencia de esta excepción en la invocada que produjo esa mutación competencial supuso la conservación por esta Sala de la que precedentemente tenía atribuida y ya actuada en este proceso.
Respecto del fondo del debate, la misma representación se opone a la pretensión deducida por los «Laboratorio Phrimmer y Cía., S. A.», de que la Administración responda patrimonialmente, conforme a los arts. 106 de la Constitución y 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado , por los perjuicios ocasionados con motivo de la imposibilidad en que se vio de comercializar con productos de fraccionamiento de plasma y fabricación de hemoderivados tras la vigencia de la resolución del Ministerio de Sanidad y Consumo de 5 de septiembre de 1985 que declaró obligatoria la prueba de detección de anticuerpos frente al virus asociado a la linfadenopatía -tipo III de virus linfotrópico humano (LAV/HTVL)-, asociado al síndrome de inmunodeficiencia adquirida, para las industrias fabricantes de aquéllos; alegando, como justificación de su solicitud, que, para cumplimiento de lo así dispuesto, tuvo que inmovilizar y precintar los productos ya elaborados a pesar de que en su elaboración se habían cumplido todos los requisitos exigidos para la misma por las correspondientes disposiciones administrativas, de tal manera que el problema que se somete a la consideración de esta Sala, nos impone la obligación de adversar si, no obstante, la regla general de la responsabilidad patrimonial de la Administración - cuyos caracteres legitiman, en principio, toda solicitud de reparación del perjuicio que experimente el administrado por consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos-, son válidas las circunstancias constitutivas del fundamento de la resolución impugnada, cuyo presupuesto básico en la misma consignado consiste en que. aunque, en efecto, el Laboratorio actor experimentó un perjuicio cuya causa fue la alegada por la representación del mismo, no todo perjuicio supone una lesión reparable, dado que, para que la obligación de repararlo se produzca, es necesario que la causa determinante del mismo sea antijurídica, entendiendo, por esto, en síntesis, aquélla cuyas consecuencias el sujeto no está obligado a soportar, y que, como quiera que la actividad de la actora tiene por objeto la salud y el bienestar de las personas, los productos por ella elaborados tienen los límites propios de esa finalidad, «sin derecho alguno a vender productos nocivos, como tampoco lo existe a vender productos con riesgo de serlo», concluyendo por esto que, «si la Administración no hubiera tomado ninguna medida y el Laboratorio hubiese continuado comerciando los productos, se hubiese podido producir algún contagio, y quienes comercializaban los productos no sólo nocivos sino mortales serían culpables por la negligencia a que se refiere» el art. 1.902 del Código Civil , «y, por tanto, responsables por conocer que la sangre era un vehículo de la enfermedad y ser conscientes de no haber adoptado ninguna medida»; y de ahí que quien tiene que «soportar ese daño es la propia Empresa, como un riesgo comercial más, pues no cabe duda de que la Administración pública no es responsable de la aparición y existencia de esta enfermedad que es la única causante del perjuicio y no las medidas que la Administración o el propio reclamante habían debido de tomar».
Estas y otras consideraciones, que no pueden ser compartidas por este Alto Tribunal, con reproducción de las extensas razones que constituyeron el voto particular que se emitió para el dictamen que hubo de recabarse del Consejo de Estado, cuya Comisión Permanente fue, por el contrario, favorable al acogimiento de la pretensión de responsabilidad patrimonial de la Administración, y en cuyo sentido favorable también se pronunció la Asesoría Jurídica del propio Ministerio demandado, de cuyos dos últimos criterios sí que hemos de participar, porque, prescindiendo de disquisiciones dialécticas y doctrinales -no despreciables en absoluto-, lo que ha de decidir en casos como el presente es que, dado el carácter esencialmente objetivo de esa responsabilidad a que se refieren los preceptos constitucional y legal a cuyo amparo la efectividad de la misma se pretende, lo verdaderamente indispensable es indagar cuál sea la eficiente circunstancia, objetiva o subjetiva, que desencadene la consecuencia lesiva que se trata de remediar; es decir, lograr la convicción de que la aducida es inherente al funcionamiento de los servicios públicos, como expresión ésta por la que, a estos efectos ha de entenderse toda la compleja actuación administrativa en su interpretación más amplia e incondicional, o, por el contrario, como en esta ocasión la resolución enjuiciada considera, dimanaba exclusivamente de la acción u omisión del propio perjudicado o, al menos, era inherente a la actividad comercial por el mismo desarrollada, porque es así como puede resolverse, sin riesgo de desacierto, entre ese perjuicio, cuya producción se pretende reparar, y la lesión, jurídicamente reparable, con base - generalmente compartida y, en cierto modo, compatible sin mayores reservas- en la antijuridicidad del hecho desencadenante del resultado lesivo, calificativo éste condicionante de la no obligación por parte del sujeto perjudicado de soportar el dañoso resultado que aquella causaefectivamente le produjo.
A propósito de ese nexo causal, la resolución recurrida, apartándose totalmente de los ortodoxos razonamientos de la Asesoría Jurídica del Ministerio y del dictamen emitido por la Comisión Permanente del Consejo de Estado, situó aquél exclusivamente en la conducta de la Entidad recurrente por no haber retirado los productos en cuestión, a pesar de conocer de sus graves efectos para la salud, y, por compartir esta Sala aquellos sólidos e incontestables fundamentos, a la misma le basta con darlos por reproducidos al tiempo de resolver este recurso, pues, precisamente, partiendo de aquella sutil distinción entre el perjuicio y la efectiva lesión, en razón de la causa por qué ésta se condiciona por la antijuridicidad del hecho o circunstancia determinante de aquél, es decir, en la práctica, por la no obligación de quien lo experimenta de soportarlo, a la inversa, pero siempre en consideración también a ese criterio distintivo, para que tal obligación recaiga en el mismo y, correlativamente, la Administración se exonere de su deber de responder, es necesario que la conducta del perjudicado sea antijurídica, y, esto sentado, y, en contra de lo que la resolución recurrida entiende, aquí no se trata, en puridad, de que se haya producido uno de tantos riesgos como los que son propios de toda actividad comercial que quien la ejerce compensa con los beneficios que su ejercicio comporta, ni, concretamente en este caso, que la consecuencia lesiva derive de una acción u omisión del propio perjudicado de la que tendría que responder el mismo a tenor del art. 1.902 del Código Civil según la Administración, por no haber retirado del mercado los productos nocivos que hubieron de serle intervenidos, pues no puede alegarse una culpa o negligencia consciente cuando no se ha probado, precisamente, que la Empresa los elaborara o comercializara con consciencia de su peligrosidad, además de que en ese caso, dicha conducta lo que engendraría había de ser una grave responsabilidad penal si se producía después de que el Ministerio lo prohibiera por las causas «sobrevenidas» que alega, porque, hasta entonces, también la propia Administración había considerado a dichos productos como beneficiosos para la salud; y ello constituye una circunstancia reveladora, por sí sola, de una evidente -o, en el peor de los casos, aparente- buena fe, exonerante de la antijuridicidad de la conducta del devenido perjudicado.
Así hubo de tenerlo en cuenta la Asesoría Jurídica del Ministerio cuando explicaba que, «en aplicación de la doctrina de la responsabilidad del Estado por los daños causados por el funcionamiento de los servicios públicos, la doctrina y la jurisprudencia han venido dando una interpretación muy amplia a la citada expresión, exigiendo sólo la concurrencia de dos elementos para su plena aplicación: a) Un elemento subjetivo, consistente en que el evento dañoso se produzca en el desenvolvimiento de actividades cuya titularidad corresponda a alguna persona pública, en este caso la Administración sanitaria, y b) un elemento objetivo o formal, que consiste en que la actividad productora del daño esté sujeta a las normas específicas y propias de la Administración pública; es decir, al Derecho administrativo»; siendo por ello por lo que, después, la Comisión Permanente del Consejo de Estado estimó «correctas las propuestas de resolución formuladas, al darse los requisitos exigidos por el art. 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado para que sea viable toda reclamación de daños y perjuicios», porque, «en efecto, concurren la efectividad, singularidad y evaluación económica de los daños», y, en congruencia con esta doctrina, dicha propuesta de resolución tenía que producirse -y, efectivamente, se produjo- en el sentido de que procedía «que se acuerde indemnizar a la Compañía mercantil "Española Phrimmer y Cía., S. A.", con la cantidad de
6.145.954 pesetas por los daños y perjuicios originados por la aplicación de la resolución de 5 de septiembre de 1985 y la Circular de 30 del mismo mes y año».
Es, en efecto, que se trata de un auténtico caso de responsabilidad patrimonial de la Administración que, como se hacía ver entre otras, por la reciente Sentencia de 28 de mayo de 1991 «tiene carácter objetivo tal que hace muy difícil en la práctica -y, a la vez, innecesaria- la justificación de que el hecho desencadenante del resultado que la determina no radique propiamente en el ejercicio de un servicio público, en el más lato sentido de la expresión, con desconsideración total de circunstancias y conductas de quienes lo crean, organizan, controlan o vigilan y del personal que lo realiza, y, tan es así, que, según los preceptos citados, ha lugar a declarar dicha responsabilidad aun en los casos en que se hubiera originado el daño o perjuicio con ocasión del perfecto o normal funcionamiento de repetido servicio, excepción hecha de que la causa exclusiva de éste fuera un evento de fuerza mayor o la conducta del propio perjudicado», y, como en este caso está justificado que no existió antijuridicidad alguna que sea atribuible a éste ni revestir el carácter de fuerza mayor aquellas circunstancias denominadas «sobrevenidas» por la resolución que se impugna, pues las mismas, por sí solas, no hubieran producido para la Empresa actora la lesión patrimonial cuya reparación demanda de no haberse adoptado por la Administración la medida cautelar de referencia -que otra cosa es que se proclame aquí que no sólo fue obligada, sino muy oportuna y adecuada por la trascendencia del peligro que su no adopción podría comportar-, es indudable que, de todos modos, la Administración ha de responder ante un evidente supuesto de funcionamiento normal del servicio público sanitario, en la medida en que el administrado en quien se individualiza el perjuicio que tal medida le origina, no tiene el deber de soportarlo.
Queda sólo por concretar cuál sea la cuantía de la indemnización pretendida, debiendo tener en cuenta, ante todo, que, como quiera que en la resolución impugnada se consideró, en general y en términos absolutos, que de nada tenía que responder la Administración, no se impugnó por ésta, en particular y en concreto, la cantidad de 8.217.838 pesetas reclamada por el recurrente, y tener en cuenta también que tampoco puede servir de base la de 6.145.954, reconocida, como de abono, por el dictamen-propuesta de la sección de recursos, ya que ésta no fue aceptada en ninguno de sus aspectos, por repetida resolución, y, dadas estas circunstancias considera este Tribunal que ha de aceptarse la cifra propuesta por la Entidad recurrente, tanto en cuanto representativa del precio de los productos que fueron inmovilizados como de los gastos de transporte inherentes a la prohibición ministerial de expenderlos, porque, si bien no podría prescindirse, en principio de la valoración aparentemente justificada -también de modo unilateral- por la propuesta del servicio de recursos, aun con base en criterios valorativos que podrían ser aplicables, y en cuanto esta Sala ha de resolver de acuerdo con los razonamientos que el órgano empleó para justificar la viabilidad de la solicitud deducida, ello no obstante, a aquello se oponen dos insuperables razones, que consisten en que, por lo mismo que el recurso ha de ser estimado, la aceptación de repetida propuesta en este particular queda enervada porque, al contestar la demanda, el representante de la Administración, reconoció implícitamente, pero a todos los efectos -dado el carácter subsidiario de su solicitud- que «en último caso..., si fuese atendido el recurso de la actora, que se reduzca la indemnización que en su caso se le haya de abonar a la cifra de 7.437.838 pesetas», y porque esto constituye la resultante de detraer del quantum global reclamado por el actor el gasto de transporte de los productos descomercializados; habida cuenta de que este concepto no es deducible toda vez que la razón que se aduce para ello no es aplicable al caso, pues no puede sostenerse que la postura de la recurrente, al tratar de resarcirse de mencionado gasto, sea «tan desafortunada como la de cualquier asentador de pescados qué, al no serle admitida una partida por su no comprobado estado sanitario, reclamase a la policía municipal no solo el importe del producto retirado, sino además los gastos de transporte», y es que no puede servir de paradigma lo que, objetiva y subjetivamente, constituye un presupuesto fáctico diferente, sobre todo después de que la propia Administración reiteradamente se ha referido y amparado en la incidencia de unas circunstancias «sobrevenidas», que, si bien legitimaban la adopción de su medida cautelar, precisamente por el hecho de sobrevenir evidenciaban que, hasta que surgieron dando lugar a aquélla, la actividad empresarial era del todo correcta; y otra cosa es que la cantidad propuesta por el recurrente y devenida estimable, no se deba actualizar, como la parte pretende, en función del índice de precios al consumo, sin perjuicio de que se devenguen hasta el completo pago de aquélla los intereses de demora en el pago de citada cantidad, conforme a las normas establecidas para las deudas del Estado, por la legislación presupuestaria.
No procede hacer expresa imposición de costas.
Declarando haber lugar al recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de la Entidad «Laboratorios Phrimmer y Cía., S. A.», debemos anular y anulamos, por no ser conforme a Derecho, la resolución del Ministerio de Sanidad y Consumo de 11 de marzo de 1988, denegatoria de la solicitud de responsabilidad patrimonial de la Administración del Estado por los daños y perjuicios derivados para aquélla de la aplicación de la resolución de 5 de septiembre de 1985 del propio Ministerio, y, en consecuencia, condenamos a citada Administración a que abone a la recurrente la cantidad de 8.217.838 pesetas con los correspondientes intereses de demora hasta su completo pago, conforme a las normas de computación previstas en la legislación presupuestaria para las deudas del Estado, desestimando, por el contrario, la solicitud de actualización de la citada cantidad, sin hacer expresa imposición de costas a ninguna de las partes.
Y, a su tiempo, con certificación de esta Sentencia, devuélvanse el expediente administrativo al Ministerio de procedencia.
ASI, por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-Julián García Estartús.-Mariano Baena del Alcázar.-Jorge Rodríguez Zapata Pérez.-Eladio Escusol Barra.-José María Reyes Monterreal.-Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia, en audiencia pública, por el Excmo. Sr. don José María Reyes Monterreal, Magistrado Ponente en estos autos, de lo que como Secretario certifico.
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