STS, 16 de Mayo de 1995

La parte actora, en el escrito de demanda, solicita que se dicte sentencia por la que, estimándose el recurso, se dejen sin efecto los actos administrativos recurridos y se declare la procedencia de una indemnización por los perjuicios económicos ocasionados al recurrente, nunca inferiores a la sumade 16.004.293 ptas., cuyo importe exacto se determinará en fase de ejecución de sentencia, y a cuyo pago debe ser condenado el Estado con las costas del procedimiento por causa de su jubilación anticipada, en virtud de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, en relación con la Ley Orgánica 7/1988, de 28 de diciembre , e interesa el recibimiento a prueba del recurso.

El Abogado del Estado solicitó en su escrito de contestación a la demanda la desestimación del recurso en todos sus extremos, alegando como fundamento de su pretensión que es muy dudoso que pueda tener aplicación práctica la responsabilidad del Estado por las Leyes mientras no se desarrolle el art. 9.3 de la Constitución ; que, cuando una Ley regula su propio mecanismo de indemnización, hay que atenerse estrictamente a los términos de esa Ley, sin ampliar ni disminuir la indemnización; en los restantes casos, la posibilidad de indemnización está limitada a las Leyes inconstitucionales; la prescripción se produce por el transcurso de un año; que no ha habido expropiación legislativa ni existe ilícito legislativo; y, en cuanto a la determinación de la cuantía de la indemnización, que las retribuciones que en el futuro pueda obtener un funcionario son aleatorias; que no son aplicables en el ámbito de la función pública previsiones normativas relativas al personal sometido al Derecho laboral; y que los órganos jurisdiccionales no tienen potestad para enmendar la Ley; y, finalmente, que no procede tener en cuenta en la hipotética compensación, porcentajes no computados en la determinación de haberes pasivos.

Por Auto de 19 de febrero de 1993, se acordó no haber lugar a recibir a prueba del recurso solicitado por la parte demandante, que interpuso contra dicha resolución recurso de súplica, al que se opuso el Abogado del Estado, y que fue desestimado por Auto de fecha 28 de octubre de 1993; y, no estimándose necesaria la celebración de la vista pública, se acordó conceder a las partes el plazo legal para la presentación de conclusiones sucintas, que fueron formuladas mediante escritos en los que insistieron en sus anteriores peticiones de demanda y contestación, respectivamente.

Conclusas las actuaciones, se señaló el día 12 de mayo de 1995 para deliberación y votación del fallo del presente recurso, previa notificación a las partes.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. don José Manuel Sieira Míguez.

Fundamentos de Derecho

El objeto del recurso se centra en determinar la conformidad al Ordenamiento jurídico del Acuerdo del Consejo de Ministros de 22 de marzo de 1991, que desestima la reclamación, formulada por el actor, en solicitud de indemnización por daños y perjuicios producidos por su jubilación anticipada, derivada de la aplicación de la Disposición Transitoria Vigésima Octava de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial , en relación con la Disposición Adicional Primera de la Ley Orgánica 7/1988, de 28 de diciembre , confirmado por otro del mismo Consejo de 4 de octubre de 1991, desestimatorio del recurso de reposición.

La alegación de prescripción formulada por el Abogado del Estado debe ser rechazada, por reclamarse perjuicios continuados supuestamente producidos hasta la edad en que le correspondería jubilarse con arreglo a la legislación anterior, que es la que debería iniciar, en su caso, el cómputo del plazo de prescripción, de acuerdo con la reiterada jurisprudencia de esta Sala, de la que son exponente, entre otras, las Sentencias de la Sección Séptima de 28 de enero de 1993 2.208 y 29 de enero de 1993.

La problemática que en el presente proceso se plantea, referida al derecho de los funcionarios a ser indemnizados por anticipación de la edad de jubilación, es sustancialmente equivalente a la que ha quedado ya resuelta por la Sentencia de este Tribunal Supremo de 30 de noviembre de 1992 , luego reiterada por otras de innecesaria cita, y concretada la posición jurisdiccional sobre esta materia en las recientes Sentencias de 29 de enero y 16 de junio de 1993, cuyo contenido da respuesta a las cuestiones planteadas y complementa las materias que en orden a esta problemática se han suscitado, cuyo contenido jurisdiccional es preciso reiterar por el principio de unidad de doctrina, seguridad jurídica de los litigantes y dispensa de igualdad en la aplicación de la Ley garantizadora de la tutela judicial efectiva que proclama el art. 24 de nuestra Constitución , pues aun cuando se trate en unos casos de miembros de la carrera judicial y en otros de funcionarios de las Administraciones Públicas, en todos ellos lo cuestionado es la procedencia o no del derecho de los actores a ser indemnizados como consecuencia de la anticipación de la edad de jubilación.

El art. 9.3 de la Constitución establece, efectivamente, que la Constitución garantiza la responsabilidad de los poderes públicos, pero así como la responsabilidad por actos de la Administración esobjeto de un tratamiento concreto en el art. 106.2, dentro del título IV, bajo la rúbrica "Del Gobierno y de la Administración», y los de la Administración de Justicia en su art. 121, en el título VI, bajo el epígrafe "Del Poder Judicial », en cambio la posible responsabilidad por actos de aplicación de las Leyes no tiene un tratamiento específico en el texto constitucional. Además, el art. 106.2 establece el derecho de los particulares a ser indemnizados en los términos establecidos por la Ley, que no necesitaba de desarrollo legislativo por ser históricamente la primera en ser reconocida - art. 21 de la Constitución de 1931, art. 129 de la Ley municipal de 31 de octubre de 1935, arts. 405 y siguientes de la Ley de Régimen Local de 1955, y 376 y siguientes del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Corporaciones Locales de 17 de mayo de 1952 - y hallarse ya regulada en la actualidad en los arts. 121 de la Ley de Expropiación Forzosa y 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado -hoy art. 139 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, de 26 de noviembre de 1992 -, y lo mismo sucede con la responsabilidad de la Administración de Justicia, que no tiene otro antecedente que la responsabilidad de Jueces y Magistrados exigible de conformidad con el procedimiento regulado en los arts. 903 y siguientes de la Ley de Enjuiciamiento Civil, en cuanto la que el art. 121 de la Constitución dispone también, pese a que el mismo ya concreta los casos en que procede, que el derecho a la indemnización por el Estado lo será de conformidad con la Ley, desarrollo legislativo que tuvo lugar en los arts. 292 a 297 de la Ley Orgánica del Poder Judicial . Pues bien, si la exigencia de responsabilidad por actuaciones de la Administración o de órganos de la Administración de Justicia, aunque objeto de un tratamiento más completo en los arts. 106.2 y 121 de la Constitución , los mismos se remiten, y por tanto hacen necesario, un previo desarrollo legislativo en la posible responsabilidad derivada de actos de aplicación de las Leyes, que hasta ahora cuenta únicamente con el enunciado genérico del art. 9.3 del texto constitucional, la necesidad de un previo desarrollo legislativo que determine en qué casos procede y qué requisitos son exigibles parece más indispensable en este caso, por falta de cualquier antecedente histórico o regulación que posibilite una decisión sobre tales cuestiones.

Si se estimara, contrariamente a lo antes razonado, que el art. 9.3 de la Constitución es de inmediata aplicación, la primera cuestión a resolver, a falta de desarrollo legislativo, sería fijar las normas aplicables para determinar en qué casos y cuáles habrían de ser los requisitos para exigir esa responsabilidad con las siguientes posibles soluciones: Aplicación analógica de las normas que regulan la responsabilidad de la Administración - arts. 106.2 de la Constitución, 121 de la Ley de Expropiación Forzosa y 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado (hoy sustituido por el art. antes citado de la Ley 30/1992 , antes mencionada)-; la prevista en el art. 121 de la Constitución y 292 de la Ley Orgánica del Poder Judicial ; la extracontractual del art. 1.902 del Código Civil , o la elaboración por la jurisprudencia de los casos y requisitos en que es exigible dicha responsabilidad. Con independencia de las dificultades y problemas que la analogía presenta, lo cierto es que la responsabilidad a que se refieren los arts. 106.2 de la Constitución, 121 de la Ley de Expropiación Forzosa y 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado -en la actualidad referido al art. 139 de la Ley 30/1992 - está concretada al funcionamiento de los servicios públicos prestados por la Administración, en cuyo concepto difícilmente tiene cabida la elaboración de Leyes por los órganos legislativos o su aplicación en los estrictos términos que en las mismas se establece; otro tanto puede decirse de la prevista en los arts. 121 de la Constitución y 292 de la Ley Orgánica del Poder Judicial , limitada a los casos de error judicial, al que, a lo sumo, podría equipararse el error o inconstitucionalidad de la Ley, que no se da en este caso, o anormal funcionamiento de los órganos a los que corresponde la aplicación de la Ley; la responsabilidad extracontractual del art. 1.902 del Código Civil ha sido objeto de una amplia y progresiva interpretación jurisprudencial, tanto en el sentido de objetivarla cada vez más como en el abanico de los daños y perjuicios indemnizables -daño emergente, lucro cesante, años morales-, pero sin llegar a prescindir del requisito de culpa o negligencia que aquel precepto exige, que hace totalmente inviable su aplicación analógica al caso que examinamos; por último, a los Jueces y Tribunales incumbe la interpretación y aplicación de las normas jurídicas y, muy especialmente al Tribunal Supremo unificar criterios interpretativos, por lo que, al margen de casos concretos en que se puedan suplir, aplicando la analogía a los principios generales del Derecho, omisiones en aspectos concretos de la norma jurídica, resulta inadmisible que, sustituyendo al legislador, sean los órganos del Poder Judicial los que regulen la posible responsabilidad derivada de la aplicación de las Leyes mediante una elaboración jurisprudencial que carece de cualquier antecedente legislativo.

Admitamos como hipótesis que los anteriores razonamientos son inaceptables y que, en consecuencia, debe resolverse sobre los casos en que es procedente la indemnización de daños y perjuicios por actos de aplicación de las Leyes. A falta de antecedentes legislativos o jurisprudenciales que fijen criterios concretos y ante la disparidad de los propuestos por la doctrina, el Derecho comparado nos ofrece dos soluciones: De una parte, países sin un órgano que controle la constitucionalidad de las Leyes, como Francia, en que la responsabilidad del Estado legislador se ha venido elaborando con base en arrets del Consejo de Estado que han contemplado casos concretos, muy individualizados en cuanto a las personas supuestamente afectadas por los daños y perjuicios y con la exigencia de que éstos sean denaturaleza especial, que no podría invocarse como soporte para generalizar la responsabilidad a los daños y perjuicios derivados de la aplicación de cualquier Ley no expropiatoria ocasionados en meras expectativas de derechos, en los derechos no consolidados por estar pendientes para su perfeccionamiento del cumplimiento o incumplimiento de una condición etc. de otra, países con órganos que controlan la constitucionalidad de las Leyes, en el que habría de incluirse el nuestro, en el que unos la limitan a los casos en que la Ley hubiera sido declarada inconstitucional y otros exigen que sea la propia Ley la que establezca dicha responsabilidad, en ninguno de cuyos casos se encuentra, por supuesto, el que aquí se examina, pues el Tribunal Constitucional ha declarado en las Sentencias ya citadas (las núms. 108/1986, de 29 de julio, 99/1987, de 11 de junio y 70/1988 de 19 de abril ), la constitucionalidad de los preceptos de las Leyes que adelantaron la edad de jubilación forzosa de los funcionarios públicos, Jueces y Magistrados y profesores de EGB y en las mismas nada se establece en orden a la indemnización por daños y perjuicios derivados de su aplicación.

Supongamos que también las Leyes que expresamente han sido declaradas ajustadas a la Constitución pueden generar responsabilidad por actos de aplicación de las mismas, en cuyo caso sería necesario decidir si sólo los bienes y derechos lesionados deben ser indemnizados o deben extenderse a las expectativas de derechos, derechos sujetos a condición u otros similares. Sobre esta cuestión es de señalar que el art. 405 de la Ley de Régimen Local de 1955 se refería a la lesión que los particulares sufran en sus bienes y derechos; en el mismo sentido se expresan los arts. 106.2 de la Constitución y 292 de la Ley Orgánica del Poder Judicial , es decir, en todos los casos se hace expresa referencia a danos y perjuicios en bienes y derechos, categoría jurídica de la que carecen las expectativas de derechos, derechos condicionales y demás similares. Intencionadamente ha quedado para el final el examen del art. 121 de la Ley de Expropiación Forzosa , al afirmarse que según dicho artículo en relación con el art. 1.° de dicha Ley, también serían indemnizables los intereses patrimoniales legítimos, a lo que debe objetarse que en sus arts. 3.° y 4.° se relacionan como interesados a los propietarios, titulares de derechos reales o intereses económicos sobre la cosa expropiada y arrendatarios de la misma, por lo que, si en este caso no existen bienes o derechos que han sido objeto de expropiación, naturaleza expropiatoria de los preceptos legales que adelantan la edad de jubilación que ha sido negada por el Tribunal Constitucional, no parece que pueda ampararse en dichos preceptos la indemnización solicitada, y parcialmente concedida, con base en la frustración de meras expectativas de derecho, además de que, admitir lo contrario conduciría a una petrificación legislativa para evitar las importantes consecuencias económicas de modificaciones que pretendan adaptar la legislación anterior, dentro del marco constitucional, a las nuevas circunstancias políticas, económicas y sociales, cuando, como ocurre con frecuencia, conllevan una privación de expectativas generadas por las Leyes que se modifican -supresión o modificación en la ubicación geográfica de órganos administrativos o judiciales, modificaciones de plantillas o del régimen de ascensos, limitaciones en cuanto a las personas a las que la legislación anterior reconocía el derecho a subrogaciones arrendaticias, etc.

Las Sentencias del Tribunal Constitucional, núms. 108/1986, de 29 de julio, 99/1987, de 11 de junio, y 70/1988, de 19 de abril , que examinaron la constitucionalidad de los preceptos de las Leyes que anticipaban la edad de jubilación de Jueces y Magistrados, funcionarios públicos y profesores de EGB, después de negar que los mismos vulneren los arts. 9.3, 33.3 y 35 de la Constitución , afirmando que no hay privación de derechos, sino alteración de su régimen en el ámbito de la potestad del Legislador constitucionalmente permisible, dice a continuación que "esto no impide añadir que esa modificación legal origine una frustración de las expectativas existentes y en determinados casos perjuicios económicos que pueden merecer algún género de compensación», siendo de señalar a este respecto que, de una parte, el modo verbal empleado no supone el reconocimiento de un derecho a ser indemnizados por dicho motivo, ya que más bien parece una reflexión dirigida al propio Legislador; de otra, que las Leyes de Presupuestos para los años 1985 y 1989 ya establecieron un sistema de indemnización para los funcionarios jubilados anticipadamente, cuya denominación y contenido no podemos examinar, ni tampoco se estima necesario plantear cuestión de inconstitucionalidad de las mismas, pues la conclusión a que se llegará, por las razones que se exponen, es que no procede la indemnización solicitada. Además de otras sentencias anteconstitucionales, como las Sentencias de 22 de mayo de 1970,1 de febrero y 12 de noviembre de 1971, 30 de septiembre de 1972 y 29 de enero de 1974, relativas a las medidas adoptadas respecto de las compañías aseguradoras de accidentes de trabajo en cumplimiento de lo dispuesto por el Texto Refundido de la Ley de Seguridad Social, de 21 de abril de 1966, después de la Constitución , las Sentencias del Tribunal Supremo de 10 de junio de 1988 , en relación con la Ley de Amnistía de 15 de octubre de 1977, y 11 de octubre de 1991 , referente a Leyes que modificaban el régimen de publicidad e impositivo de bebidas alcohólicas hasta entonces vigente, desestimaron la reclamación de daños y perjuicios formulada por razón de supuestos perjuicios derivados de la aplicación de dichas Leyes.

Por último, la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del ProcedimientoAdministrativo Común , publicada en el "Boletín Oficial del Estado» de fecha 26 de noviembre de 1992, es orientativa de la voluntad del Legislador al regular por vez primera esta materia, limita la indemnización a los particulares por la aplicación de actos legislativos de naturaleza no expropiatoria de derechos en un triple aspecto: 1.° Que no tengan el deber jurídico de soportarlos; 2.° que se establezca en los propios actos legislativos, y 3.° que la indemnización tendrá lugar en los términos que se especifiquen en los propios actos, requisitos exigidos por su art. 139.3 que, de estar vigente, excluiría por supuesto la indemnización pretendida.

Cuanto se viene exponiendo aconseja la desestimación del recurso contenciosoadministrativo deducido por don Luis Andrés , con la consiguiente declaración de conformidad a Derecho de los actos administrativos objeto de impugnación jurisdiccional, sin que se aprecie la concurrencia de las circunstancias exigidas por el art. 131.1 de la Ley de esta Jurisdicción a efectos de realizar una expresa declaración respecto de las costas producidas en el presente proceso.

Por todo lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey, y por la potestad de juzgar que, emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución ,

Que, rechazando la alegación genérica de prescripción invocada por el Sr. Abogado del Estado, debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo núm. 2.502/1991, interpuesto por don Luis Andrés , representado por el Procurador don José Luis Pinto Marabotto, contra Acuerdo del Consejo de Ministros de fecha 22 de marzo de 1991, que desestima la reclamación de indemnización de daños y perjuicios derivados de la aplicación al recurrente de la disposición transitoria vigésima octava de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial , en relación con la Disposición Adicional Primera de la Ley Orgánica 7/1988, de 28 de diciembre , confirmado por Acuerdo del mismo Consejo de fecha 4 de octubre de 1991, al resolver el recurso de reposición, sin hacer expresa condena en costas.

ASI, por esta sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos. Pablo García Manzano. Francisco José Hernando Santiago. Manuel Goded Miranda. Jesús Ernesto Peces Morate. José Manuel Sieira Míguez. Rubricados.

Publicación: Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente, José Manuel Sieira Míguez, estando la Sala celebrando audiencia pública en el día de la fecha de lo que, como Secretario, certifico.