STS, 25 de Abril de 1995

El fallo de la sentencia recurrida dice así: "En atención a todo lo expuesto, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Sección Segunda) ha decidido:

1. Desestimar el presente recurso. 2.° No formular condena en costas.

Contra la citada sentencia interpuso el demandante en la instancia, don Fidel , recurso de apelación que fue admitido a trámite en Resolución de 21 de julio de 1992, que estimó el recurso de súplica presentado por el anteriormente nombrado contra la providencia de la Sala de instancia de 9 de abril del mismo año, que había denegado la admisión fundada en el art. 94.1.a) de la Ley de la Jurisdicción .

En dicha Resolución, de 21 de julio de 1992, la Sala de instancia ordenó la remisión de las actuaciones y el emplazamiento de las partes ante esta Sala del Tribunal Supremo en la que hancomparecido apelante y apelado.

Seguido el procedimiento por el trámite de conclusiones escritas, las formuló la representación procesal del apelante en escrito de 18 de mayo de 1993, en el que, después de exponer razonadamente los fundamentos de su pretensión, suplica a la Sala "...dictar sentencia por la que se revoque la apelada y, estimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra acuerdo del Consell Executiu de la Generalitat de Catalunya y orden de publicación de catálogo de lugares de trabajo aparecido en el "DOGC», de 10 de junio de 1988, y resolución denegatoria del recurso de reposición sobre reclamación de nivel, e impugnación de dicha normativa y por el que se solicita se acceda a la petición formulada: 1.° Dejar sin efecto el acuerdo del Consell Executiu y orden de publicación, por cuanto se ha hecho por norma legal que no corresponde, ya que, al tratarse de un acuerdo de gobierno y tener carácter normativo, había de realizarse por Decreto y con la tramitación que como tal le corresponda, por la que ha de declararse su nulidad; 2.° que los mencionados acuerdo y orden tampoco se han cumplimentado con el dictamen de los órganos consultivos preceptivos, por lo que están viciados de nulidad; 3.° que no se trata de una relación de puestos de trabajo sino de un simple catálogo de puestos de trabajo, pero que en todo caso, al regular al personal funcionario de la Generalitat de Catalunya y dictarse en desarrollo de la Ley 17/1985 , tiene carácter normativo y general, por tanto goza de naturaleza reglamentaria; 4.° que en todo caso, el nivel que corresponde al recurrente es el nivel 30, por ser idénticas las funciones y cometidos que el Servei Territorial de Barcelona, y por ser la función más compleja del Departamento de Trabajo atribuida a los funcionarios; 5.° que ha existido discriminación y desviación de poder al no darse idéntico nivel (30)respecto a idéntico puesto de trabajo de Barcelona, y en todo caso que el puesto de trabajo de Girona ha sido discriminado en relación a Barcelona y Tarragona, por habérsele otorgado un nivel inferior; 6.° que los efectos del reconocimiento de nivel que comporta el complemento de destino, así como la atribución del grado del funcionario reclamante, al llevar dos años en el puesto de trabajo, se da con efectos del 18 de marzo de 1985. Subsidiariamente, y para el caso de que se estime, que el rango jerárquico de la orden es suficiente en la publicación de los catálogos de puestos de trabajo, y que la falta de informes no vicia la legalidad del acto, en congruencia con la demanda, y para el supuesto de que se desestime el nivel 30 del puesto de trabajo de Cap de Servei Territorial de Girona, se declare el nivel del mismo en el 29 por ser el señalado en el método Hay para Barcelona, en base a la aplicación de idéntico nivel por idéntico cometido. Y subsidiariamente, y en su defecto, que el nivel debe ser el 28, en caso de estimarse que la magnitud del trabajo y funcionarios permiten una diversificación de nivel, en relación a Barcelona, por cuanto el puesto de trabajo de Girona es idéntico y análogo al de Tarragona, que goza de dicho nivel.

El Letrado de la Generalitat de Catalunya formuló alegaciones, mediante escrito de 28 de junio de 1993 en el que, después de exponer cuanto estimó conveniente a su defensa, solicita a la Sala "...dicte en su día sentencia por la que inadmita el recurso de apelación interpuesto y/o declare ajustada a Derecho la resolución de la Generalitat de Catalunya, objeto de impugnación».

Señalado para votación y fallo del recurso el día 31 de enero de 1995, la Sala acordó en providencia de la misma fecha, con suspensión del plazo para dictar sentencia, oír a las partes sobre la posible concurrencia del motivo de inadmisibilidad de la apelación establecido en el art. 58.1 de la Ley 38/1988, de 28 de diciembre, de Demarcación y de Planta Judicial , toda vez que el recurso conten-cioso-administrativo interpuesto en sede jurisdiccional no aparece directamente fundado en la infracción de normas no emanadas de órganos de la Comunidad Autónoma de Cataluña y, de las alegaciones apelatorias, no se desprende que la infracción de una norma no emanada de los órganos de dicha Comunidad haya sido relevante y determinante del fallo de la sentencia recurrida.

En dicho trámite, presentó escrito de alegaciones la representación procesal del recurrente en el que razonadamente expuso su criterio, suplicando finalmente a la Sala "...tenga por formuladas las alegaciones en el trámite incidental de audiencia a las partes sobre el motivo de inadmisibilidad de la apelación del art. 58 de la Ley 38/1988, de 28 de diciembre, de Demarcación y Planta Judicial, y , en base al mismo, se resuelva el incidente promovido de oficio, declarándose la admisibilidad del recurso por adecuarse al art. 58 de la mencionada Ley, y , a posteriori, se siga con los demás trámites hasta dictar sentencia definitiva conforme a los pedimentos de esta parte».

La representación procesal de la Generalidad de Cataluña presentó escrito razonado, en el mismo trámite, en el que manifiesta que de la sentencia recurrida se desprende que la infracción de normativa estatal no ha sido relevante ni determinante del fallo de la misma. Asimismo, insistiendo en lo alegado en el escrito de personación, manifiesta que la sentencia que se impugna versa inequívocamente sobre cuestiones de personal al servicio de la Administración Pública, sin que sea aplicable la excepción contemplada en el último inciso del art. 94.1.a) LJ (redacción anterior a la Ley 10/1992 ) sobre separación de empleados públicos inamovibles, suplicando en definitiva a la Sala que "dicte sentencia por la queinadmita el recurso de apelación interpuesto de contrario, o bien, subsidiariamente, confirme la sentencia impugnada declarando ajustada a Derecho la resolución objeto del recurso contencioso-administrativo».

Siendo Ponente el Excmo. Sr don Melitino García Carrero.

Fundamentos de Derecho

Ha sido objeto de enjuiciamiento en la instancia el acuerdo del Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña aprobatorio del catálogo de puestos de trabajo de la Administración de la Generalidad, publicado por Orden de la Consejería de Gobernación de 2 de julio de 1988 (DOGC de 10 de julio de 1988), así como el Acuerdo del mismo Consejo Ejecutivo, de fecha 3 de mayo de 1990, por el que se desestimaba el recurso de reposición interpuesto en su día por el aquí recurrente don Fidel , todo ello en relación con la valoración y subsiguiente clasificación de su puesto de trabajo de Cap de Servei Territorial de Treball de la provincia de Girona -grupo "A", nivel 27-, de la cual discrepa.

Es jurisprudencia consolidada de esta Sala (v gr. SSTS 14-12-1990, 14-7-1993, 28-11-1994 ) que las relaciones de puestos de trabajo aprobadas por las Administraciones Públicas en ejercicio de sus potestades organizatorias, tienen naturaleza normativa, atendido su carácter ordinamental y las notas de generalidad, abstracción y permanencia que en ellas concurren, diferenciándolas de los actos con destinatario plural e indeterminado pero carentes de contenido normativo.

Desde esta perspectiva, pues, nos hallamos ante un proceso cuyo objeto consiste en la impugnación de una "disposición general», con el régimen procesal que deriva del art. 39.1 de la Ley de la Jurisdicción y, en cuanto a la apelabilidad de la sentencia, rige el art. 94.2.b) de la misma Ley , por lo que procede rechazar la causa de inadmisibilidad fundada en el art. 94.1.a) LJ (redacción anterior a la Ley 10/1992 ).

Dispone el art. 58.1 de la Ley 38/1988, de 28 de diciembre , que "no procederá el recurso de apelación ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en los recursos de que conozcan las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia, contra actos o disposiciones provenientes de los órganos de la Comunidad Autónoma, salvo si el escrito de interposición del recurso se fundase en la infracción de normas no emanadas de los órganos de aquéllas».

La norma recurrida en este proceso -sin perjuicio de su entronque mediato en la legislación básica del Estado-, es una disposición de exclusividad autonómica, pues procede del órgano colegiado ejecutivo de rango superior autonómico; su contenido afecta a un área tan significativa como es su propia infraestructura administrativa y el marco normativo rector es el específico de la Comunidad Autónoma, en particular la Ley 17/1985, de 23 de julio, reguladora de la Función Pública, y el Decreto 65/1987, de 15 de enero .

Ello no obstante -en aras de la mayor efectividad del derecho de tutela judicial garantizado en el art. 24.1 CE , y a la vista de las alegaciones formuladas por el recurrente en el trámite de audiencia mencionado en los antecedentes de hecho-, procede entrar en el examen de las supuestas vulneraciones de normas de ámbito estatal atribuidas a la sentencia recurrida, que se resumen en los siguientes extremos: a) Falta de motivación, con infracción del art. 43 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958 ; b) insuficiencia de rango formal de la norma, con infracción de los arts. 23 y 24 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 26 de julio de 1957 ; c) agravio comparativo sufrido por el recurrente, con vulneración de los arts. 14, 53 y 103 de la Constitución; d) desviación de poder, en conexión con el art. 83 de la Ley de la Jurisdicción .

El reconocimiento del carácter de disposición general del acuerdo recurrido del Comité Executiu de la Generalitat, aprobatorio del catálogo de puestos de trabajo de su Administración reconocimiento postulado por el recurrente que hemos valorado positivamente en apartado anterior (FD

2. )-, excluye la acomodación a los requisitos que para los actos de aplicación prevé el citado art. 43 LPA , por lo que hubiera sido más congruente a este respecto la invocación de los arts. 130 y siguientes, siquiera con las peculiaridades que se derivarían de la especificidad de los órganos y de los procedimientos autonómicos, y la peculiaridad de la disposición a la que se contrae a tenor de su carácter organizatorio y de las reglas propias que rigen la materia. En cualquier caso, es de señalar que, promovido recurso de reposición contra el acuerdo del Consell Executiu de aprobación del catálogo de puestos de trabajo, aquél fue decidido mediante resolución fundada expresa, a la que precedió un informe técnico de gran amplitud, como así lo corrobora la documentación incorporada al expediente.

El acuerdo originario del que dimana esta apelación ha sido adoptado por el Consell Executiu, órgano superior de gobierno de la Generalitat, con lo cual se cumple la reserva jerárquica establecida en el art 110 de la Ley autonómica 17/1985, de 23 de julio ; se ha observado el requisito de publicidad exigido porel art. 16 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto , y no existe base fundada para exigir la mimética traslación al ámbito autonómico de la normativa estatal contenida en los arts. 23 y 24 LRJAE , antes mencionados, acerca del formalismo del "Decreto" aplicado a una norma de esta naturaleza que, de hecho, tampoco tiene tal efectividad en el ámbito específico estatal (v gr. Acuerdos Comisión Interministerial de Retribuciones, 29-2-1988, aprobación de relaciones de puestos de trabajo del Ministerio para las Administraciones Públicas y otros muchos, y OM 2-12-1988 sobre relaciones de puestos de trabajo).

El núcleo de la controversia gira en torno a la alegación del supuesto agravio comparativo sufrido por el apelante en el desempeño del puesto de trabajo de Cap de Servei Territorial de Treball de Girona, por incumplimiento del art. 66.b) de la Ley 17/1985 , y vulneración de los principios de igualdad y no discriminación que señala la Constitución en su art. 14 , así como el principio de que a iguales puestos corresponde igual retribución y nivel. A esta alegación, formulada en la demanda, contesta el Tribunal de instancia que no cabe apreciar agravio comparativo, ni por tanto infracción del art. 66.g) de la Ley 17/1985 , en la valoración del puesto de trabajo del actor en relación con otros puestos objeto también de catalogación, y sin que se pueda presumir una identidad de contenido funcional, ni un mismo grado de especialización, responsabilidad técnica o mando entre puestos de trabajo que, aún pertenecientes al mismo departamento, se corresponden con provincias con conocidas y notorias disparidades demográficas, socio-económicas y laborales.

Sobre este particular hay que empezar recordando que, siendo el objeto de la pretensión la fiscalización y control de una norma que afecta a las potestades de autoorganización de la Administración, y sujeta en gran escala a criterios de mera evaluación técnica, se ha de reconocer al órgano administrativo correspondiente un alto grado de discrecionalidad dentro, naturalmente, de los parámetros legales que definen sus límites.

Así, el art. 66.b) de la Ley 17/1985 , citado por el apelante, establece que "los puestos de trabajo que requieran el mismo nivel de titulación, tengan el mismo grado de dificultad y responsabilidad y unas condiciones de trabajo similares, tendrán el mismo nivel y, cuando lo haya, el mismo complemento específico».

Entiende el apelante, invocando en su apoyo el indicado precepto, que "las disposiciones normativas que regulan el cometido y funciones de los cuatro Caps de Servei Territorial de Treball de la Generalitat de Catalunya no establecen ninguna distinción entre los mismos, y les dan las mismas atribuciones, cometidos y funciones".

Ahora bien, aún siendo las mismas, en sentido legal -las "atribuciones», los "cometidos" y las "funciones"-, pueden ser diferentes la "responsabilidad técnica y mando» a que alude el art. 52.3 de la Ley citada ó, en general, las "condiciones de trabajo» que menciona el art. 66.b), y así lo destaca la memoria elaborada por la empresa especializada de organización del trabajo que ha llevado a cabo los trabajos de base para la confección del catálogo aprobado por el Consell Executiu de la Generalitat, uno de cuyos factores más significativos es el de frecuencia o habitualidad con que los titulares de los puestos de trabajo, aparentemente homólogos, se ven requeridos a ejercer su "responsabilidad», "técnica", "mando", "especialización» o cualquiera otra condición de trabajo tipificada.

Aceptando, al menos a efectos dialécticos, el alto grado de autonomía de que hayan podido disfrutar los equipos intervinientes en la valoración y clasificación de los puestos de trabajo para actuar con arreglo a sus criterios técnicos de racionalización, alega sin embargo el apelante que la Administración autonómica habría incurrido en desviación de poder, inherente a la modificación no justificada de los niveles en cuestión, en cuya virtud el cap de servei de Barcelona habría visto elevado el suyo de "29" a "30", y el de Tarragona de "27" a "28".

Ciertamente que en el estudio llevado a cabo por la empresa de organización 1.874 del trabajo, antes aludida, los tres puestos de Cap de Servei Territorial de Treball de Girona, Lleida y Tarragona tienen asignada puntuación global idéntica (571 puntos), con igual equivalencia de nivel "27", frente al nivel "29" de Barcelona, con 702 puntos. Pero los elementos de conocimiento aportados al expediente, muestran que las rectificaciones de nivel introducidas por la Administración -que, naturalmente, no está de forma mecánica vinculada a los resultados numéricos del estudio técnico- fueron hechas utilizando criterios objetivos, y a la vista de los elementos descriptivos de los puestos en correlación aportados al expediente administrativo.

Así, por lo que aquí interesa (Girona/Tarragona), se constatan los siguientes datos de contraste: En cuanto al personal dependiente del Cap de Servei: 11 empleados en Girona frente a 18 en Tarragona, de los cuales directamente dependientes del cap 4 en Girona y 7 en Tarragona; en cuanto a los gastos presupuestarios, 22.000.000 de ptas en personal y 3.000.000 de ptas en material en Girona, y 36.000.000de ptas en personal y 4.800.000 de ptas en material en Tarragona; en cuanto a la valoración de las secciones atribuidas a los diferentes servicios territoriales, son también sensibles las diferencias e igualmente aparecen respecto del volumen de asuntos y el grado correspondiente de responsabilidad.

Todo ello dentro del margen de discrecionalidad de las potestades administrativas, descarta la apreciación de la desviación de poder denunciada que, como la Ley indica, supone el ejercicio de potestades administrativas para fines distintos de los fijados por el Ordenamiento jurídico ( art. 83.3 LJ ).

Por supuesto que, como tiene establecido la doctrina constitucional, el reconocimiento de la sumisión de la Administración a la Ley y al Derecho, que la Constitución eleva a núcleo central que preside el obrar administrativo ( art. 103.1 CE ), equivale a una prohibición generalizada de áreas de inmunidad en esta parcela del Ordenamiento jurídico, conectándose de este modo la garantía de sumisión a la norma con la interdicción de arbitrariedad en el obrar de los poderes públicos ( art. 9.° CE ) y la primacía de la Ley, como postulado básico de un Estado de Derecho; ( art. 1.° CE ), siendo corolario inevitable de este marco normativo, en que la Constitución encaja la actuación administrativa, la sujeción de los actos de ésta al control de los Tribunales de Justicia ( art. 106.1 CE ) y la disponibilidad de instrumentos procesales que hagan posible ese control jurisdiccional, de tal modo que aseguren, sin inmunidades de poder, una fiscalización plena del ejercicio de las atribuciones administrativas. Mas, esto afirmado, la jurisprudencia constitucional ha introducido matices entre los que se encuentra la declaración de la legitimidad del respeto a lo que se ha llamado "discrecionaüdad técnica» de los órganos de la Administración, en cuanto promueven y aplican criterios resultantes de los concretos conocimientos especializados, requeridos por la naturaleza de la actividad desplegada por el órgano administrativo, (cfr. STC 34/1995, 6 de febrero, FD 3 .°).

En consecuencia, rechazando la causa de inadmisibilidad alegada por la representación procesal de la Generalidad de Cataluña, debemos desestimar el recurso de apelación interpuesto, sin que haya lugar a formular declaración de costas con arreglo al art. 131 de la Ley de la Jurisdicción .

Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que nos confiere la Constitución,

Que, rechazando la causa de inadmisibilidad alegada por la representación procesal de la Generalitat de Catalunya, debemos desestimar y desestimamos el recurso de apelación interpuesto por don Fidel contra la Sentencia de la Sala de este orden jurisdiccional (Sección Segunda) del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, de 24 de febrero de 1992 , dictada en recurso núm. 1.459/1990, cuya firmeza declaramos. Sin declaración de costas.

ASI, por esta nuestra sentencia firme, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos. Enrique Cáncer Lalanne. Vicente Conde Martín de Hijas. Melitino García Carrero. Rubricados.