Presupuestos objetivos de la provisión de puestos de trabajo
| Autor | Antonio Javier Ferreira Fernández |
| Páginas | 101-141 |
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Se ha afirmado con reiteración que el objetivo último de la provisión de puestos es la cobertura de aquéllos que se encuentran vacantes o la reordenación de aquéllos que ya se encuentran cubiertos. Así, el puesto de trabajo se enerva en el eje vertebrador de esta institución. Sin puestos de trabajo no hay provisión. Si las pruebas de ingreso habilitan genéricamente para el trabajo en la función pública, pero no para el desempeño de un concreto puesto de trabajo dentro de ésta, los procedimientos de provisión singularizan esa aptitud del funcionario al contrastarla con las características de cada puesto ofertado. Con la provisión se busca el mejor engarce posible entre los funcionarios candidatos y las características objetivas de cada puesto159.
Ante la ausencia de una definición legal de puesto de trabajo, ALDOMÁ I BUIXADE lo ha definido como "el conjunto de funciones y responsabilidades atribuibles a una persona y que constituye la unidad básica e indivisible de la estructura de una organización" 160.
Ya se ha visto cómo la LMRFP, avanzando en el camino iniciado por la LFCE, ha reforzado la importancia de los puestos de trabajo en el entramado organizativo funcionarial. Para ENTRENA CUESTA, uno de los principios inspiradores de la LMRFP es la consideración del puesto de trabajo como un elemento objetivo bási-
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co de la estructuración y la ordenación de la función pública161. Para ello se han adoptado, entre otras, las siguientes medidas: la ley va a clasificar los puestos de trabajo en treinta niveles, suprimiendo definitivamente su clasificación en categorías personales; se va a establecer como instrumento básico de la ordenación de los puestos de trabajo la Relación de Puestos de Trabajo, con la consiguiente desaparición del concepto de plantilla orgánica162.
La posición central de los puestos va a tener un reflejo paralelo en la pérdida progresiva de peso específico de los Cuerpos de funcionarios, como "grupo de funcionarios civiles con una formación profesional similar, que han sido reclutados por un mismo proceso de selección y que a traves de sus carreras administrativas ocupan una serie de puestos cuyas funciones corresponden a las cualidades requeridas para el ingreso" 163. Para SUAY RINCÓN, una de las razones de ser de la reforma que introduce la Ley 30/1984, "si no la más sobresaliente, sí una de las más, es la de privar a los Cuerpos del poder que hasta entonces detentaban sobre las organizaciones administrativas; muy en especial, por la posición que ocupan, la reforma se plantea como una reacción frente al poder de los Cuerpos Superiores, también llamados de élite" 164.
Este cambio de protagonistas hay que entenderlo dentro de lo que ha sido el cambio de un sistema de función pública cerrado o de carrera a un sistema de función pública más abierto o de empleo165. En el primero la unidad estructural básica es el Cuerpo. En él se lleva a cabo una socialización intensa de sus miembros en
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ideas, creencias e incluso formas de vida "apropiadas", que resultan en una asunción personal de los fines del servicio. Esto es lo que comúnmente se denomina espíritu de Cuerpo, que también se traslada al terreno de las contraprestaciones, ya que el servicio público implica un redistribución emocional y de status más que estrictamente económica. En el segundo, la unidad estructural básica del sistema es el puesto de trabajo. La filosofía que preside el sistema se podría sintetizar en una frase: "el hombre adecuado para el puesto adecuado". A partir de la descripción del puesto de trabajo se ordena la selección y la gestión del personal166.
Esta reacción anticorporativa se va a concretar en una serie de disposiciones dirigidas a acabar con el protagonismo que los Cuerpos de funcionarios habían adquirido con el paso de los años. La LMRFP va a prohibir que los Cuerpos y Escalas de funcionarios tengan asignadas facultades, funciones o atribuciones propias de los órganos administrativos, de modo que sólo las relaciones de puestos de trabajo podrán determinar los Cuerpos o Escalas de funcionarios que pueden desempeñar los puestos a los que corresponda el ejercicio de las citadas decisiones (art. 26.1 LMRFP).
En este sentido, y en relación con el tema que nos ocupa, es de especial interés la previsión contenida en el artículo 15.2 LMRFP, según el cual todos los puestos de trabajo serán de adscripción indistinta para todos los funcionarios incluidos en el ámbito de aplicación de la ley. Únicamente podrán adscribirse con carácter exclusivo puestos de trabajo a funcionarios de un determinado Cuerpo o Escala cuando tal adscripción se derive necesariamente de la naturaleza y de la función a desempeñar en ellos y en tal sentido lo determine el Gobierno167. Con esta excepción se viene a introducir una limitación a la plena introducción de un sistema abierto o de empleo en nuestra Administración, limitación que, en algunas ocasiones, se ha convertido en una verdadera regla general y que va a tener unos efectos inmediatos en el ámbito de la provisión. Así, cuando un puesto se encuentre adscrito a un Cuerpo o a unos Cuerpos concretos, sólo los funcionarios pertenecientes a ese Cuerpo o Cuerpos podrán proveer dicho puesto, lo que supone una importante limitación al principio de provisión indistinta y, por ende, a las posibilidades de promoción y ascenso de los funcionarios públicos168.
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En definitiva, la provisión de puestos no se va a vincular, como ocurría en el pasado, a la pertenencia a un Cuerpo sino al nivel de dificultad y responsabilidad de los puestos y al nivel de titulación del funcionario para ingresar en el Cuerpo a que pertenece. La provisión de cada puesto obliga a elegir entre candidatos que pueden tener formaciones muy heterogéneas, adquiriendo mayor relieve la deter-minación de los requisitos necesarios para el desempeño de cada puesto. Este mayor relieve que van a adquirir la correcta descripción y evaluación de los puestos se manifiesta en que la aplicación de los distintos sistemas de provisión va a depender, en gran medida, de las características de éstos. Así, la elección entre el sistema de concurso o libre designación para proveer un puesto va a venir predeterminado por la descripción que se haga del puesto. Lo mismo ocurría en el caso de la redistribución de efectivos, que sólo podía ser utilizada en aquellos puestos calificados como no singularizados.
Esta nueva situación hacía ineludible la aplicación de las nuevas técnicas de descripción y evaluación de puestos, que permitiesen una perfecta conexión entre los puestos de trabajo existentes y los funcionarios que las ocupan. A este fin se dirigen las relaciones de puestos de trabajo (RPT) y los planes de empleo a los que me referiré más adelante.
Para que un puesto de trabajo pueda ser cubierto es requisito necesario que, con carácter general, el mismo se encuentre vacante, ya sea con carácter definitivo o temporal169. Esta vacante, además, debe estar dotada presupuestariamente, de otro modo sería imposible su cobertura, pues se generaría un grave problema de lega-
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lidad presupuestaria. Al respecto, el artículo 37.4 de la Ley 37/1988, de 28 de diciembre, establece que "la provisión de puestos de trabajo a desempeñar por personal funcionario o la formalización de nuevos contratos de trabajo de personal laboral fijo, así como la modificación de la categoría profesional de estos últimos, requerirá, además de que los correspondientes puestos figuren detallados en las respectivas relaciones, que su coste, en su cómputo anual, esté dotado presupuestariamente o, en su defecto, se autorice por el Ministerio de Economía y Hacienda".
Esto significa que dicho puesto se ha de incluir en la plantilla o dotación presupuestaria de personal. El concepto actual de plantilla, que recoge el artículo 14 LMRFP, nada tiene que ver con el concepto de plantilla orgánica, como ordenación de puestos por Departamentos, de la LFCE. Hoy la plantilla es un concepto meramente presupuestario. En ella se incluye tanto el personal funcionario como laboral de una Administración o unidad administrativa, tal como resulta de los créditos establecidos en los correspondientes presupuestos. En la legislación del Estado y en la de la mayoría de las Comunidades Autónomas su fin es el de coordinar la estructura de la función pública con las decisiones presupuestarias. Lo que este concepto pone de relieve es la estrecha vinculación entre la política de personal y la política presupuestaria; de hecho, el presupuesto es un instrumento más -y muy importante- de ordenación de la función pública.
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