STS, 8 de Noviembre de 1996
| Ponente | RAFAEL FERNANDEZ MONTALVO |
| ECLI | ES:TS:1996:6181 |
| Número de Recurso | 4077/1991 |
| Fecha de Resolución | 8 de Noviembre de 1996 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Sentencia
En la Villa de Madrid, a ocho de Noviembre de mil novecientos noventa y seis.
Visto el recurso de apelación número 4077/91, interpuesto por el Abogado del Estado, en representación de la Administración General del Estado, contra sentencia, de fecha 22 de febrero de 1991, dictada por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso de dicho orden jurisdiccional número 46.032, sobre resoluciones relativas a la solicitud de la Mutua Patronal actora de inversión para la adquisición de una unidad móvil de reconocimientos médico-laborales para la gestión del servicio de medicina preventiva y social. Ha comparecido como parte apelada "FIATC-Mutua de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Seguridad Social, número 35", representada por el Procurador de los Tribunales D. José María Abad Tundidor.
En el recurso contencioso administrativo antes reseñado, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional dicto sentencia, con fecha 22 de febrero de 1991, cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "Que estimando el recurso Contencioso-Administrativo interpuesto por FIATC-MUTUA PATRONAL DE ACCIDENTES DE TRABAJO NUMERO 35, contra la Resolución de la Dirección General de Régimen Económico y Jurídico de la Seguridad Social, de fecha veintiséis de Diciembre de mil novecientos ochenta y cuatro, así como frente a la también Resolución del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, de veintiséis de mayo de mil novecientos ochenta y seis, esta última desestimatoria del recurso de alzada contra la primera formulado, a que las presentes actuaciones se contraen, debemos:-Anular y anulamos tales Resoluciones por su disconformidad a Derecho. -Reconocer el derecho de la Mutua recurrente a efectuar la inversión solicitada, de VEINTE MILLONES CIENTO VEINTIUNA MIL SEISCIENTAS CUARENTA Y CINCO PESETAS (son: 20.121.645pts.) para la adquisición de una Unidad Móvil de Reconocimientos Médico Laborales. Sin expresa imposición de costas". Y notificada dicha sentencia, por el Abogado del Estado, en la representación que le es propia, interpuso frente a ella recurso de apelación que fue admitido a trámite en un sólo efecto, acordándose, por providencia de 5 de marzo de 1991, la remisión de las actuaciones ante esta Sala Tercera del Tribunal Supremo ante la que se emplazó a las partes para que, en término de treinta días, pudieran comparecer ante ella a hacer uso de sus derechos.
Personado el Abogado del Estado, se acordó la sustanciación del recurso por el trámite de actuaciones escritas y se dispuso que se pusieran de manifiesto a aquel las actuaciones para que, en el término de veinte días, pudiera formular sus alegaciones. El trámite fue evacuado mediante escrito fechado el 14 de mayo de 1992, en el que solicita se dicte sentencia que estimase la apelación, revocando la de instancia y confirmando las resoluciones administrativas impugnadas de adverso.
Acordada la entrega de las actuaciones para que la representación procesal de la apelada pudiera efectuar, en el plazo de veinte días, sus alegaciones, el trámite fue evacuado por escrito presentado el 19 de junio de 1992, solicitando sentencia por la que, desestimando el recurso interpuesto por la Administración, confirme, en todos sus términos, la sentencia dictada por la Audiencia Nacional por la quese estimó la demanda inicialmente interpuesta; y todo ello, con expresa imposición de las costas causadas en esta instancia a la parte apelante.
Concluso el procedimiento del recurso de apelación se señaló para deliberación y fallo el 6 de noviembre de 1996, en cuyo día tuvo lugar el referido acto.
La ratio decidendi de la estimación de la demanda contenida en la sentencia de primera instancia es doble: en primer lugar, porque los informe producidos en vía administrativa y en vía jurisdiccional adveran que la inversión solicitada por la Mutua actora para la adquisición de una unidad móvil de reconocimientos médico- laborales es acorde con la gestión del servicio de medicina preventiva que con dicha unidad móvil se pretende prestar, dentro de lo que en este campo es propio de las Mutuas; y, en segundo lugar, porque, efectuada la solicitud para dicha inversión el día 2 de noviembre de 1984, cuando se notifica la resolución denegatoria, el 6 de febrero de 1985, se había producido ya el transcurso del plazo de los sesenta días que establecía el art. 19.4 de la O.M. de 2 de abril de 1984 para que se produjera el silencio administrativo positivo establecido en este precepto.
Frente a dicha argumentación, la Administración apelante sostiene, en síntesis, que la actividad colaboradora de las Mutuas está circunscrita a la contingencia de accidentes de trabajo, y que entorno a ella han de desarrollar exclusivamente tales entidades su actividad sanitaria preventiva, mientras que esta función preventiva referida a las enfermedades profesionales está reservada al INSALUD. Los accidentes de trabajo se previenen, sobre todo, con campañas que lleven a los trabajadores a la convicción de que en sus actividades laborales deben utilizar los medios de protección que se les faciliten, así como la puesta a disposición de las empresas asociadas de tales elementos de protección, pero no considera posible que el reconocimiento médico de los trabajadores pueda dar lugar a la disminución de los accidentes de éstos. Por ello, concluye el representante de la Administración, de lo que se trata es de prestar un servicio a los asociados de la Mutua, extraño a las competencias de ésta, que puede entenderse como un extorno parcial de las primas recibidas, que puede representar una aplicación fraudulenta de los recursos de la Seguridad Social. Asimismo, considera que la sentencia apelada acepta el efecto positivo del silencio administrativo, sin ponderar las razones que se dan en la resolución administrativa denegatoria, limitándose la Sala de instancia a decir que "tales argumentos no son de recibo", sin distinguir entre lo que es dicho silencio y lo que es una resolución tardía.
Se trata, por tanto, de la formulación de sendos motivos de crítica a las dos líneas argumentales de la sentencia de primera instancia que deben ser analizados en esta instancia, aunque por orden inverso a como han sido formulados tanto por el Tribunal a quo como por la Administración recurrente, comenzando por el examen del sentido y alcance del aludido silencio administrativo positivo.
El art. 19 de la O.M. de 2 de abril de 1984, sobre Normas de Colaboración de la Mutuas Patronales de Accidentes de Trabajo en la Gestión de la Seguridad Social -régimen que sería sustituido por lo establecido a este respecto en el RD 1993/1995, de 7 de diciembre- disponía que aquellas no podían contraer obligaciones con cargo a conceptos de operaciones de capital -por inversiones reales, capítulo VIsin la previa autorización de la Dirección General de Régimen Económico y Jurídico de la Seguridad Social, salvo para los bienes cuyo precio unitario no superase 2.000.000 de pesetas. Y, en el párrafo 4, en lo que importa para el presente recurso: "En el plazo máximo de treinta días la Dirección General de Régimen Económico y Jurídico deberá solicitar los informes que considere pertinentes o dictará la resolución que proceda. En cualquier caso la indicada resolución deberá dictarse en el plazo de sesenta días... Vencido el referido plazo, el silencio administrativo se entenderá positivo". Y, puesto que son datos fácticos reflejados en la sentencia impugnada y no discutidos por las partes las fechas de la solicitud de la autorización para la inversión (2 de noviembre de 1984) y de la notificación de la resolución denegatoria (6 de febrero de 1985), la primera cuestión controvertida es el efecto que debe reconocerse a dicho silencio y a la ulterior resolución administrativa en relación con la solicitud formulada.
Incluso, con anterioridad a la regulación de los actos presuntos que incorporaría la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, el silencio positivo, en la propia concepción de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA), de 17 de julio de 1958, respondía a un sentido y a una funcionalidad diversa a la finalidad estricta de facilitar las exigencias procesales que derivan de la configuración del recurso contencioso administrativo, que es la que inspira el silencio administrativo negativo.
El art. 95 LPA disponía que "El silencio se entenderá positivo, sin denuncia de mora, cuando así seestablezca por disposición expresa o cuando se trate de autorizaciones o aprobaciones que deban acordarse en el ejercicio de funciones de fiscalización y tutela de los órganos superiores sobre los inferiores. Si las disposiciones legales no previeran para el silencio positivo un plazo especial, éste será de tres meses a contar desde la petición". De acuerdo con tal previsión legal, el silencio positivo sólo se admitía en los casos en que estaba establecido expresamente por normas específicas. Pero en tales supuestos realmente sustituía a la técnica de la autorización y, conforme ha señalado la jurisprudencia de esta Sala, era un verdadero acto administrativo. No cabía, por tanto, que, una vez producido aquel, la Administración resolviera de forma expresa en sentido contrario al otorgamiento producido. Y, en relación concreta, con el contenido de la autorización obtenida por silencio positivo, ante la posibilidad de que la solicitud promovida no pudiera ajustarse a Derecho, la más reciente doctrina jurisprudencial ha considerado que el principio de que a través del silencio positivo no podía obtenerse lo que la ley prohíbe que se conceda expresamente debía entenderse en el sentido de que la irrevocabilidad de dicha autorización sólo cedía ante los supuestos de nulidad de pleno derecho o, al menos, ante aquellos vicios que sean manifiestos (siempre que no sea un vicio menor), aunque no fueran constitutivos de nulidad de pleno derecho. De manera que, únicamente, en estos casos la Administración podía desconocer los efectos del silencio administrativo positivo a través de una resolución tardía.
Partiendo de la doctrina expuesta, debe constatarse que no existe ningún reproche o atribución de vicio alguno que se pudiera traducir, conforme al art. 47 LPA, en una nulidad absoluta de la autorización obtenida por silencio administrativo, sino que la resolución denegatoria, notificada después de transcurrir el plazo previsto, se justifica en que la unidad móvil a que tal autorización se refiere estaría destinada a reconocimientos médicos inadecuados para prevenir accidentes de trabajo, ajenos por ello a la competencia de la Mutua, y en que el plazo de sesenta días de dicho silencio positivo, teniendo en cuenta la fecha en que se efectuó la solicitud, finalizaba con posterioridad al 31 de diciembre de 1984, fecha límite para la contracción de obligaciones de esta naturaleza con cargo al presupuesto previsto para el ejercicio de 1984. Motivos en los que tampoco se advierten, en modo alguno, infracciones manifiestas y evidentes del ordenamiento jurídico que sirvan para enervar los efectos del acto de autorización otorgada por silencio positivo y justificar, así, su revocabilidad por medio de la resolución denegatoria expresa originariamente impugnada en el proceso contencioso administrativo; y ello con independencia y así debe constatarse, de que, conforme a los arts. 47.4 y 202.4 de la Ley General de Seguridad Social (LGSS), Texto Refundido aprobado por RD 2065/1974, de 30 de mayo, y como ha recordado reiteradamente esta Sala, las primas correspondientes a las contingencias a cuya gestión se refiere tengan la naturaleza de cuotas de la Seguridad Social, y de que los ingresos que las Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales obtengan como consecuencia de las primas de accidentes de trabajo aportadas a las mismas por los empresarios a ellas asociados, así como los bienes muebles e inmuebles en que puedan invertirse dichos ingresos, formen parte del patrimonio de la Seguridad Social y estén afectados al cumplimiento de los fines de ésta.
En efecto, no es inequívoco el sentido que atribuye el Abogado del Estado al mencionado art. 202 LGSS para mantener circunscrita la actividad colaboradora de las Mutuas a solo la contingencia de accidentes laborales, cuando su párrafo 2, apartado c), se refiere a la contribución de las Mutuas a los servicios de prevención de "aquellas contingencias", utilizando el plural e inmediatamente después de los apartados a) y b) del mismo párrafo, el último de los cuales se refiere, precisamente, al "coste de las prestaciones por enfermedades profesionales"; y el Reglamento General de Colaboración de las Mutuas de Accidentes de Trabajo, aprobado por RD 1509/1976, de 21 de mayo, se refiere no sólo a la contingencia de accidentes de trabajo sino también al de enfermedades profesionales- servicios preventivos que, por cierto, se mantienen también en el RD 1993/1995, de 7 de diciembre, por el que se aprueba el nuevo Reglamento sobre Colaboración de las Mutuas-, imputándose los gastos de funcionamiento y prestación de tales servicios a los gastos de gestión de las Mutuas (art. 5 de la citada OM de 2 de abril de 1984). En definitiva, sin perjuicio de la indicada naturaleza de las primas, no cabe sostener que las Mutuas fueran totalmente ajenas a la contingencia de las enfermedades profesionales, cuando podían establecer instalaciones y servicios de prevención de éstas, siempre, claro está, que contasen con la aprobación pertinente, que aquí se entiende producido por silencio administrrativo positivo, del correspondiente órgano de la Seguridad Social por concurrir en ellos las condiciones adecuadas a su finalidad y ajustarse al plan general de estos centros aprobados por el Ministerio de Trabajo (art.12.2 del RD 1509/1976, de 21 de mayo).
Finalmente, tampoco tiene la trascendencia pretendida por la representación de la Administración el límite temporal para contraer la obligación, si se tiene en cuenta la fecha de la solicitud, el 2 de noviembre de 1984, pudiendo, desde luego, haberse adoptado la resolución expresa antes del 31 de diciembre, y que las dudas sobre eventuales consecuencias contables de la autorización tampoco comportaban su segura ineficacia, si podían caber soluciones presupuestarias a través de la imputación al ejercicio de 1985 o la solicitud de ampliación o habilitación de crédito.CUARTO.- Las razones expuestas fundamentan la desestimación del recurso; sin que, conforme al art. 131 LJCA, se aprecien motivos para hacer una expresa declaración sobre las costas.
Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,
Que debemos desestimar y desestimamos el presente recurso de apelación interpuesto por el Abogado del Estado, en representación de la Administración del Estado, contra la sentencia, de fecha 22 de febrero de 1991, dictada por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, en el recurso núm. 46.032; sentencia que confirmamos, sin hacer expresa declaración sobre costas.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Montalvo, Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia publica la Sala Tercera (Sección Cuarta) del Tribunal Supremo el mismo día de su fecha, lo que certifico.
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