STS, 22 de Enero de 1996
| Ponente | JUAN MANUEL SANZ BAYON |
| ECLI | ES:TS:1996:248 |
| Número de Recurso | 5590/1991 |
| Fecha de Resolución | 22 de Enero de 1996 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Sentencia
En la Villa de Madrid, a veintidós de Enero de mil novecientos noventa y seis.
Visto por esta Sala el presente recurso de apelación interpuesto por la representación legal de la Caja de Ahorros y Monte de Piedad de Cáceres contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, el 13 de julio de 1.990, en los autos núm. 415/88. Siendo parte apelada la representación legal de la Comunidad de Madrid.
La sentencia apelada contiene la parte dispositiva del siguiente tenor: FALLAMOS: Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso administrativo interpuesto por el Procurador Sr. Velasco Fernández en nombre y representación de la Caja de Ahorros y Monte de Piedad de Cáceres, contra la resolución del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid (Consejería de Ordenación del territorio, Medio Ambiente y Vivienda) de 8 de mayo de 1.987, así como contra la resolución por denegación tácita del recurso de reposición interpuesto, sobre aprobación definitiva de las Normas Subsidiarias del Planeamiento del término Municipal de San Martín de la Vega, habiendo sido parte demandada la Comunidad de Madrid, representada por el Letrado Sr. Prendes Sanfelio; por lo que se confirma la mencionada resolución recurrida, por ser ajustada a Derecho, en lo que se refiere al objeto de este recurso. No se hace pronunciamiento sobre costas. .
Contra dicha sentencia, se interpuso recurso de apelación, siendo admitido en ambos efectos, por el Tribunal de Instancia, con remisión de las actuaciones a este Tribunal previo emplazamiento de las partes, personándose en tiempo y forma como apelante la representación legal de la Caja de Ahorros y Monte de Piedad de Cáceres y como parte apelada la representación legal de la Comunidad de Madrid.
Desarrollada la apelación por el tramite de alegaciones escritas, lo evacuo el apelante, por escrito, en el que tras manifestar las que estimo pertinentes, terminó suplicando a la Sala dicte sentencia estimando nuestro recurso de apelación, revocando en todas sus partes la sentencia apelada, declarando haber lugar a las peticiones contenidas en el Suplico de nuestra demanda en la forma y orden en que son articuladas, con expresa imposición de costas en la primera instancia a la Comunidad Autónoma demandada.
Continuado el mismo por el apelado, lo evacuó asimismo por escrito en el que tras alegar las que estimó de aplicación, terminó suplicando a la Sala dicte sentencia por la que, con desestimación expresa del presente recurso de apelación, confirmando la sentencia apelada en todas su extensión, con imposición de costas a la parte apelante.
Se señaló para votación y fallo el día DIEZ DE ENERO DE MIL NOVECIENTOS NOVENTA Y SEIS.
Es objeto de impugnación la sentencia de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 13 de julio de 1.990 que desestimó el recurso formulado contra el Acuerdo del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid -Consejería de Ordenación del Territorio, Medio Ambiente y Vivienda- de 8 de mayo de 1.987, tácitamente ratificado en reposición, aprobando definitivamente la revisión de las Normas Subsidiarias de San Martín de la Vega.
La problemática aquí planteada, radica en el hecho de que determinadas fincas incluidas dentro del ámbito territorial de dichas Normas de planeamiento urbanístico y que se adquirieron por la entidad apelante a través del procedimiento de ejecución hipotecaria, fueron clasificadas como suelo no urbanizable. Es decir, el objeto del recurso lo constituye la clasificación otorgada a esos terrenos.
Las Normas Subsidiarias, en defecto de Plan General, y dentro del contenido propio de su especifica naturaleza de instrumento de planeamiento, perfila el modelo territorial urbanístico estimado como más idóneo y adecuado para el armónico desarrollo urbanístico del ámbito espacial regido por sus preceptos, atendiendo siempre, de modo prevalente a las exigencias del interés público que es el que debe determinar su configuración.
Como tiene declarado esta Sala, la potestad administrativa de planeamiento se extiende a su reforma, ya que la naturaleza normativa de los planes y la conveniencia de adaptarlos a las exigencias cambiantes del interés público, determinado, a su vez, por las transformaciones político-social-económicas operadas a través del tiempo, justifican plenamente el ius variandi, reconocido a la Administración en los artículos 45 y siguientes del texto refundido de la Ley del Suelo de 9 de abril de 1.976.
La materialización del "ius variandi" en el planeamiento, puede plantear el problema, de no fácil resolución a veces, de la situación de los propietarios ante la modificación del planeamiento, puesto que la ordenación establecida conforme al interés público prevalente, delimita el contenido del derecho de propiedad -artículos 76 y 87 de la Ley del Suelo de 1.976-.
El carácter estatutario de la propiedad inmobiliaria, produce como natural consecuencia que el contenido de los derechos del propietario deriva en gran medida de la ordenación urbanística, por lo que al ser, no sólo lícito, sino necesario en su caso, el "ius variandi" de la Administración, los derechos de los propietarios no pueden constituir un obstáculo insalvable, aunque puedan ser objeto, cuando fuere procedente, de la correspondiente indemnización -articulo 87 de la Ley del Suelo de 1.976-.
Por supuesto, que en el ejercicio del "ius variandi" la Administración, tanto en los supuestos de nueva formulación como en los de simple modificación o en el de su revisión, está investida de una amplia facultad discrecional, lo que en ningún caso puede suponer arbitrariedad, al estar sometida la Administración al principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, consagrado en el artículo 9.3 de la Constitución.
Como tiene declarado con profusión esta Sala -sentencias de 30 de octubre de 1.990, 29 de enero de 1.992, 22 de febrero de 1.994 y 2 y 28 de noviembre de 1.994, entre muchas otras-, la clasificación de unos terrenos como suelo urbano por concurrir en ellos las circunstancias especificadas en los artículos 78 a) del texto refundido de la Ley del suelo de 1.976, 2º del Real Decreto Ley 16/1981 de 16 de octubre, y 21.a) del Reglamento de Planeamiento, es siempre de obligado acatamiento para la Administración, al ser el suelo urbano un concepto reglado ya que aunque respecto de la clasificación del suelo como urbanizable o no urbanizable tiene la misma una potestad discrecional, conforme al modelo de planeamiento elegido, para determinar el suelo que haya de urbanizarse en el futuro y el que haya de preservarse de toda urbanización, en cuanto a la clasificación del suelo como urbano debe necesariamente partir de su situación real en el momento de planificar asignando forzosamente esta condición a aquellos terrenos en que concurran las circunstancias indicadas en los antecitados artículos.
La parte apelante aduce la posible arbitrariedad o al menos la falta de necesidad o conveniencia, debidamente justificadas de la revisión de las Normas Subsidiarias de San Martín de la Vega, vigentes con anterioridad en la década de los años setenta. Simplemente la observancia de la disposición transitoria primera del texto refundido de la Ley del Suelo de 9 de abril de 1.976, bastaría para justificar tal necesidad, al establecer que los planes de ordenación vigentes se adaptaran a lo dispuesto en dicha Ley. Más si ello no fuera suficiente por si mismo, tal conveniencia, -cuasi práctica necesidad- traducida en el ejercicio de la potestad de materialización del "ius variandi" de la Administración sobre el planeamientourbanístico, se desprende de los muy vertiginosos y profundos cambios y mutaciones político-social-económicos operados en la sociedad española durante las décadas de los años setenta y ochenta cuya evidencia evita cualquier puntualización sobre ello.
En la Memoría de estas cuestionadas Normas, precisamente se indica, que las antes vigentes se aprobaron con una clara vocación de transitoriedad, dada la necesidad de reducir las desmesuradas e injustificadas expectativas urbanísticas alentadas por los fuertes intereses inmobiliarios que en aquellos momentos no habían sufrido las consecuencias, ya manifiestas en otros campos, de la recesión económica general. Añade la Memoría que los condicionantes que con mayor importancia han incidido en la redacción de las Normas han sido la gran calidad del terreno de la Vega del Jarama y la contradictoria aparición de actividades urbanas e industrias que pugnan con la agrícola y la pecuaria en el territorio municipal y de aquí la voluntad de colmatar el tejido urbano, dirgiendo sus crecimientos hacia las margas yesiferas que constituyen los cerros del oeste del casco, alejando las edificaciones de la vega que así se consolidará decididamente como áreas de cultivo, siendo los objetivos del planeamiento, el conseguir, el equilibrio entre el uso del territorio, el crecimiento urbano y el desarrollo económico, sin alterar el entorno y sin degradar el medio con la protección de las actividades agrícolas de la vega cuya explotación integraría los usos propuestos de mayor interés, procurando ubicar instalaciones urbanas e industriales en las zonas donde se produzca el menor impacto paisajistico, sin destruir suelos en cultivo.
Concluye la Memoria en la exposición de la problemática planteada y su más idónea solución, afirmando que las megalómanas ideas de crecimiento contenidas en el planeamiento revisado no tuvieron la más mínima posibilidad de cubrir sus expectativas, ya que el crecimiento de la población ha seguido su ritmo constante y las previsiones socio-económicas de la próxima década indican que no habrá grandes alteraciones en ese ritmo de crecimiento. Aquellas erróneas previsiones han contribuido a la dispersión del suelo urbano, pretendiendo la propuesta actual adecuar el suelo urbano y urbanizable a las necesidades previsibles y frenar la dispersión con el fin de que el asentamiento sea más coherente, armonioso y funcional.
Todo lo expuesto es revelador de la inexistencia de cualquier propósito o indicio de carácter arbitrario o caprichoso en la revisión de las Normas Subsidiarias de San Martín de la Vega, que constituyen, pues, un tramo más del proceso dinámico y evolutivo en cuya virtud, la potestad administrativa de planificación comprende la amplia facultad de modificar los Planes con criterios racionales de oportunidad y técnica urbanística.
La parte apelante viene a concretar su denuncia de posible arbitrariedad del planeamiento, en los terrenos de su propiedad, objeto en su día de la garantía real del préstamo hipotecario concedido a su anterior titular, al no estimar justificada la utilidad pública ni el interés social inherentes al cambio de clasificación de tales terrenos con la privación de unos derechos legítimamente adquiridos.
Independientemente del hecho de no haber sido acreditado por el interesado que la clasificación de tales terrenos como suelo no urbanizable no responda a los criterios mantenidos en la Memoría de las Normas para la procedencia de tal clasificación, ni siquiera consta fehacientemente el carácter de dicho suelo en la normativa revisada.
La parte apelante, no solo no ha probado sino que ni siquiera lo ha intentado, que tales parcelas, dispusieran de los servicios del artículo 78 de la Ley del Suelo en el momento de la aprobación de las Normas, ni en la actualidad, por lo que independientemente de la no acreditada clasificación que ostentaban con anterioridad, es llano que de ningún modo podían ser caracterizados con la cualidad de urbanos en las vigentes Normas Subsidiarias, aquí impugnadas.
Es posible, que se tratara de suelo apto para urbanizar aunque en las escrituras públicas de formalización del préstamo hipotecario, se hace constar que son fincas "rústicas, actualmente sitas en el ensanche del casco urbano" por lo que también pudiera tratarse de suelo no urbanizable, en cuyo caso no habría habido ningún cambio de clasificación urbanístico.
Más, independientemente de tales argumentaciones parece evidente, que las referidas parcelas eran en la normativa anterior -aunque no consta en que tipo de concepto-, susceptibles de ser edificadas, tal como se desprende de la respuesta ofrecida por Administración al contestar las alegaciones formuladas en el periodo de información pública, en que se dijo que los quince polígonos propiedad de Tesamave, S.A. y Seig-Magdalena -anteriores titulares de las parcelas- tuvieron posibilidad de ser edificados durante el periodo de vigencia de las Normas objeto de la presente revisión.Cualesquiera que fuese la tipología clasificatoria anterior de dicho suelo, y dada la imposibilidad legal de ostentar en el nuevo plan de las impugnadas Normas Subsidiarias la cualificación de urbano, es llano que la atribución al mismo, del carácter de no urbanizable o de urbanizable pertenecía al ámbito de la discrecionalidad administrativa, en el ejercicio del "ius variandi" siempre en relación finalistica con el interés público y prevalente de la comunidad social a que va destinado, y repetimos que en tal clasificación de ese suelo, aquí cuestionado, no ha existido justificación fehaciente ni convincente sobre la existencia de arbitrariedad o contradicción con los criterios expuestos por la Administración en la Memoría de tales Normas y de su materialización normativa ni que sea contraria al interés público.
También alude la parte apelante a la privación de derechos legítimamente adquiridos, ya que la posibilidad edificatoria autorizada anteriormente, permitía una fácil amortización del préstamo concedido a los anteriores titulares, al potenciar adecuadamente el valor del suelo, pero como es bien sabido y ya hemos apuntado la actuación del ius variandi no puede verse obstaculizada por los derechos de los propietarios -sentencias de 11 de febrero de 1.991, 18 de marzo de 1.992, etc.- que no constituyen obstáculo impediente, aunque puedan originar indemnizaciones en los términos recogidos en el artículo 87 del texto refundido de la Ley del Suelo de 1.976, más la propia afirmación de la Administración al contestar a las reclamaciones planteadas en la fase de información pública, expresando que de los quince polígonos, ya referidos, que tuvieron posibilidad de edificarse, solamente se inciaron las obras en uno de ellos, y no se dió salida a las viviendas construidas, quedando como testigo de la frustrada actuación, el fantasmagórico panorama de edificaciones inconclusas, son afirmaciones que no han sido contradichas ni negadas por la parte apelante, lo que impide pronunciamiento estimativo de la reclamada indemnización, toda vez que la no materialización de la posibilidad edificatoria de tales polígonos con arreglo a la normativa anterior no ha sido debida a causas imputables a la administración.
El contenido de la pretensión indemnizatoria, prevista en el artículo 87 del texto refundido de la Ley del Suelo contempla dos tipos de indemnizaciones --sentencia de 27 de marzo de 1.991--: las que derivan de una revisión o modificación del planeamiento, en que se relaciona el aprovechamiento urbanístico previsto en el nuevo planeamiento con el que establecía, el anterior, derivando la indemnización del "ius variandi", lo que constituye la indemnización prevista en el apartado 2 del articulo 87, y las indemnizaciones emanadas del apartado 3 del mismo precepto, en que se considera únicamente el planeamiento actual, donde se comparan unas determinaciones con otras, constituyendo aquí el fundamento de la indemnización, la necesidad de respetar las exigencias del principio de igualdad, al no ser posible la distribución equitativa del aprovechamiento urbanístico previsto en el Plan.
Es claro, que en el supuesto, aquí enjuiciado nos encontramos en el primero de los citados tipos de indemnización, -artículo 87.2- en que solo es posible la prestación indemnizatoria si la modificación o revisión establecida por los Planes Parciales, por los Planes Especiales y por los programas de Actuación Urbanística se produce antes de transcurrir los plazos previstos para la ejecución de los respectivos Planes o Programas o transcurridos aquellos, la ejecución no se hubiese llevado a efecto por causas imputables a la Administración.
En la presente litis, no hay constancia, ni siquiera se ha alegado por la recurrente, de la existencia de Plan Parcial o Especial o Programa de Actuación anterior a la revisión de las Normas Subsidiarias, por lo que no cabe hablar de plazo alguno de ejecución ni de su transcurso, y como ya hemos indicado no ha existido tampoco prueba alguna ni alegación de que la posibilidad edificatoria anteriormente existente no se hubiere materializado por causas imputables a la Administración.
Por ello, procede desestimar el presente recurso y confirmar la sentencia apelada.
No procede hacer expresa declaración sobre cosas procesales a tenor de lo dispuesto en el artículo 131 de nuestra Ley Jurisdiccional.
Que debemos desestimar y desestimamos el recurso de apelación interpuesto por la representación legal de la Caja de Ahorros y Monte de Piedad de Cáceres contra la sentencia de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de 13 de julio de 1.990 dictada en el recurso núm. 415/1988, la cual confirmamos, sin hacer expresa declaración sobre costas procesales.
Así por esta nuestra sentencia, firme , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.-Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, el Excmo. Sr. D. Juan Manuel SanzBayón, en Audiencia Pública, celebrada en el mismo día de su fecha.- De lo que certifico.
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